機構改革背景下行政訴訟被告的確定
——以保密行政機關改革為樣本的分析

林國強, 趙 陽

(河南科技大學 法學院， 河南 洛陽 471023)

黨的第十九屆三中全會通過了《深化黨和國家機構改革方案》。該改革方案要求，所有地方機構改革在2019年3月底前基本完成。對照中央和國家機構改革方案，各地也陸續(xù)制定了機構改革方案并付諸實施，目前均已完成機構改革。從各級機構改革的方案看，機構設置較為類似。此次機構改革的特點之一是全面加強黨的領導，在某些管理領域實現(xiàn)黨委機構和行政機關全面融合和一體化，保密行政機關即是如此。由此導致地方保密行政機關的管理體制發(fā)生變化。在機構改革的大背景下，保密職能的歸屬管理進一步強化了黨政合一，保密行政機關的行政屬性以及獨立性被弱化。此種情況下，在涉及保密行政行為的行政訴訟中，如何確定被告，被告如何有效參與訴訟，敗訴后如何承擔責任等問題逐漸凸顯，對傳統(tǒng)行政訴訟理論提出了挑戰(zhàn)。

一、機構改革后的保密行政機關

通過梳理各地黨政機構改革方案可以發(fā)現(xiàn)，省級保密行政機關的改革大致有兩種方式：一種將省委保密委員會辦公室(保密局)和省委機要局整合，組建省委機要和保密局，作為省委工作機關，歸口省委辦公廳管理。省委機要和保密局對外加掛省國家保密局、省國家密碼管理局牌子，不再保留省委保密委員會辦公室、省委機要局，如甘肅省、湖北省。另一種是設置省委保密委員會辦公室(省國家保密局)、省委機要局(省密碼管理局)兩個省委辦公廳管理的工作機關，如山東省、山西省。市縣機構設置原則上對應省級黨政機構設置，但受經濟發(fā)展規(guī)模、人口數(shù)量等因素影響，黨政機構數(shù)額不同。此次黨政機構改革，中央強調，不允許市縣設立“部門管理機關”，因此，許多黨委、政府管理機關要么成為掛牌機構，要么成為內設機構，要么直接和其他黨委機關或行政部門合并。從改革情況看，市縣級保密行政機關設置方式有三種：一是成立黨委機要保密局，加掛保密局、密碼管理局的牌子，由黨委辦公室管理，作為黨委工作機構，如山東省濟南市、湖北省孝感市。第二種方式是保留黨委保密辦(保密局)設置，列入黨委機構序列，由黨委辦公室管理，如貴州省安順市。這兩種改革方案和上述省級兩種改革方式相同。但這樣設置，要占黨政機構名額，對市縣來說困難比較大。第三種方式是保密行政機關成為黨委辦公室的加掛機構，實行“一套人馬，數(shù)塊牌子”(1)從市縣級改革方案看，在市縣級黨委辦公室加掛牌子的機關有：保密辦(保密局)、密碼管理局、檔案局、政策研究室等。。此種方式的好處是不占黨政機構個數(shù)，市縣一級絕大多數(shù)采用這種方案。機構改革后，保密行政機關全部實現(xiàn)黨政一體化，在管理體制上歸口黨委管理。省級和市縣級保密行政機關改革的區(qū)別在于：前者改革后還保留有獨立的地位、編制和預算等；而后者改革后，僅有名義上的存在，失去了獨立的人員編制、預算。在具體改革安排中，有些地方強調規(guī)范管理合署辦公機構、掛牌機構，從嚴從緊控制黨政機構加掛牌子的數(shù)量，掛牌機構不單獨核定編制和領導職數(shù)，根除掛牌機構實體化現(xiàn)象，導致保密行政機關成為了黨委辦公室的內設機構，如黨委辦公室的一個科室(股)。

二、機構改革后保密行政機關行政訴訟被告資格問題

無論是哪種改革模式，最終都實現(xiàn)了保密管理工作的黨政合一，對大多數(shù)的市縣級保密行政機關而言，這種合一是全方位實質性的合一，實現(xiàn)了編制人員、職能、經費、場所的合一。

保密行政機關在歸屬黨委管理，特別是成為黨委辦公室內設機構的情況下，還能否作為行政訴訟的被告？該問題不僅理論上存在疑問，而且司法實踐中也有不同的認識。在湖北省武漢市武昌區(qū)人民法院審理的夏某訴湖北省國家保密局招考錄用一案的一審中(2)該案基本案情是，夏某于2016年報考湖北省國家保密局宣傳法規(guī)處科員職位，總成績排名第一，政審體檢亦合格，但最終未被錄用。夏某交涉無果后起訴湖北省國家保密局。，作為被告的湖北省國家保密局辯稱，其不是行政機關，因為省保密局同時又是省委保密委員會辦公室，而省委保密辦屬于省委辦公廳內設機構，因此，本案原告將省國家保密局列為被告屬于被告不適格。一審法院采納了被告的意見，裁定駁回夏某的起訴。夏某不服提出上訴，二審武漢市中級人民法院經審理后認為，省委保密辦與省保密局雖系同一部門，兩者身份不同承擔不同的職能，即俗稱的“兩塊牌子，一套人馬”，省委保密辦屬于黨委內設機構，而省保密局的職責是依法履行全省保密行政管理職能。根據《保密法》第5條的規(guī)定，省保密局作為省保密工作行政管理部門，其身份具有對外性，能以自已的名義獨立做出行政行為，是具有獨立承擔責任能力的行政機關。被上訴人是以省保密局的名義面向社會開展招錄工作，被上訴人應對自己的招錄行為承擔相應的法律責任。被上訴人主張其不是行政機關的意見，與事實和法律規(guī)定不符，不予支持。夏某認為被湖北省保密局確定擬錄用人員的決定侵犯其合法權益，有權就該行為提起行政訴訟。據此，二審法院撤銷原判，發(fā)回重審。

根據我國行政法學理論的通說,認定行政訴訟被告資格時采用“三主體合一”的標準：(1)行政訴訟的被告必須是行政主體；(2)行政訴訟的被告必須是行為主體；(3)行政訴訟的被告必須是責任主體[1]?！缎姓V訟法》及司法解釋以該理論為基礎對行政訴訟被告資格作了明確。在司法實踐中，法院確定行政訴訟的被告一般從以下方面判斷，一是形式上，該行政機關是否能以自己的名義獨立做出行政行為。對此，可以從做出相關行政行為的文書落款和印章的角度進行判斷。如果文書中有該行政機關的落款和印章，則表明其是以獨立的名義實施了行政行為。二是實質上，該行政行為是否對相對人的權利義務形成了直接的拘束力。此點需要法院通過證據和事實予以確認。三是該機關是否能夠獨立承擔法律責任。

根據上述判斷方法，機構改革后的保密行政機關，盡管在管理體制上歸屬于黨委辦公廳(室)，但對外均加掛或保留了保密行政機關的牌子，依然保留了保密行政機關的印章，即在對外形式上仍然能以保密行政機關的名義獨立實施行政行為。有些地方，如遼寧省、福建武平縣在機構改革方案中特別提出，在黨委辦公廳(室)加掛保密局牌子，對外以保密局名義行使行政管理職權或對外可以使用保密局名稱。根據《保密法》的規(guī)定，保密行政機關有權實施行政處罰、行政強制、行政許可等能夠對行政相對人產生拘束力的行政行為。既然保密行政機關對外能夠以獨立的名義實施行政行為，則其也能夠對外獨立承擔法律責任。綜上，我們認為，機構改革后的保密行政機關對外仍有權以自己獨立的名義行使保密行政管理職權，實施保密行政行為，承擔法律責任，故而其具有行政訴訟被告的資格。也因此，上述武昌區(qū)人民法院一審判決認為的湖北省保密辦屬于黨委辦公廳內設機構，不是國家行政機關的觀點僅注意到了該機構“一體兩面”中屬于黨的機構的一面，忽略了其對外有權以保密行政機關名義獨立行使職權的另一面。因此，不管保密行政機關管理體系如何歸屬，保密行政機關對外均能以自己的名義獨立地實施保密行政行為，自然也能成為行政訴訟的被告。

三、機構改革后保密行政機關如何參與訴訟

根據《行政訴訟法》及司法解釋的規(guī)定，被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。然而，機構改革后，盡管各地對外保留了保密行政機關的牌子，但大都是掛牌機構甚至內設機構，并無任命的負責人，也無獨立編制的工作人員。即使保密行政機關負責人由黨委辦公廳(室)副主任兼任，通常也未經過政府任命程序。此種情況下，誰代表保密行政機關出庭應訴就成了一個大問題。如果由兼任保密行政機關負責人的黨委辦公廳(室)副主任出庭應訴，嚴格意義上講，其在未經法定程序任命為保密行政機關負責人的情況下代表保密行政機關出庭，于法無據。在保密行政機關負責人不出庭的情況下，應當委托該行政機關工作人員出庭。但由于歸口黨委辦公廳(室)管理的保密行政機關通常沒有獨立編制，委托黨委辦公廳(室)工作人員代表保密行政機關出庭是否恰當不無疑問?！缎姓V訟法》要求工作人員必須出庭不僅僅是形式意義上代表行政訴訟被告出席法庭，更重要的是工作人員出庭有利于事實的查明和糾紛的解決，因此該出庭的工作人員并非隨意指派，必須是了解涉訴案件情況之工作人員。未來，要解決這一難題，一方面，在各地機構改革完成的情況下，應盡快彌補任命程序上的缺陷，即使是黨委辦公廳(室)副主任兼任保密行政機關負責人，也應做到名正言順。另一方面，黨委辦公廳(室)的編制中應該有專門從事保密行政管理工作的獨立編制，以便在發(fā)生行政訴訟時，有資格也有能力代表保密行政機關參與訴訟。

四、黨政機構合一背景下保密行政機關責任承擔問題

盡管保密行政機關對外仍可作為行政訴訟被告，但在機構改革后，許多地方保密行政機關已經失去了獨立的辦公場所、經費以及編制。如果保密行政機關在行政訴訟中敗訴，需要承擔相應法律責任，特別是承擔國家賠償責任，那么誰來承擔，如何承擔？進一步追問，如果原告申請法院強制執(zhí)行，法院如何強制執(zhí)行？能否查封黨委辦公廳(室)的賬戶？在保密專項經費不足以承擔責任的情況下，能否執(zhí)行賬戶中的其他款項？這些問題值得探討。

如前所述，在傳統(tǒng)行政訴訟法理范疇內，成為行政訴訟被告的條件之一是獨立的責任承擔能力。獨立的責任承擔能力一般認為來自于獨立的財產，即“無財產即無人格”。一般來說,只要該機構具有獨立的財政撥款,就應當視為是具有獨立承擔法律責任能力的機構[2]。機構改革后，保密行政機關失去了獨立的預算和經費，其還能夠獨立承擔法律責任嗎？我們認為可以。以是否具有獨立財產來判斷行政訴訟被告資格，是民法中的“無財產即無人格”理論的強行套用，存在缺陷。一方面，根據《行政訴訟法》《國家賠償法》以及相關司法解釋的規(guī)定，作為被告的行政機關在敗訴情況下，所要承擔的法律責任有兩類：行為責任和財產責任。前者通過人民法院的不同裁判種類體現(xiàn)，如撤銷行政行為并重新做出行政行為、履行法定職責、變更行政行為等。后者指國家賠償責任。對行為責任而言，不論行政機關是否具有獨立的財產，均可以承擔。糾正自己違法行為的權力，是任何機關、機構都依法擁有的權力[3]。對財產責任而言，由于是國家責任，最終賠償均由國家財政承擔，故作為被告的行政機關是否具有獨立的財產均不影響國家賠償責任的承擔。另一方面，將行政機關是否具有獨立財產作為判斷行政訴訟被告的條件之一，導致被告確定的復雜化，給行政相對人及時準確起訴帶來不便。不應當用復雜的行政結構問題和正確的被告問題為公民增加負擔。被告認定標準越復雜越不利于原告行使訴權以及維護自身的合法權益[4]。也因此，理論界提出了確定行政訴訟被告的新標準——“行政公權力行為標準”說，即只要是以自己名義行使了行政公權力的主體都可以作為行政訴訟的被告[5]。因此，在機構改革背景下，需要對傳統(tǒng)行政訴訟主體理論做出突破，取消獨立財產要件，沒有獨立財產亦能成為行政訴訟被告，獨立承擔法律責任。

需要進一步探討的是，在保密行政機關失去獨立預算和經費的情況下，賠償責任如何具體承擔？《國家賠償費用管理辦法》第7條規(guī)定，國家賠償費用由賠償義務機關先從本單位預算經費和留歸本單位使用的資金中支付,支付后再向同級財政機關申請核撥。根據該規(guī)定，如果保密行政機關需要承擔國家賠償責任，則應先從該機關的預算經費中支付。在保密行政機關失去獨立預算經費的情況下，國家賠償費用如何支付？我們認為，盡管保密行政機關歸口黨委辦公廳(室)管理，甚至失去了獨立的編制和預算，但保密行政管理的職責并未取消，因而，黨委辦公廳(室)在總預算項目中應該包含有保密行政管理經費，可以以此經費對外承擔賠償責任。如被告不主動履行賠償責任，法院有權執(zhí)行黨委辦公廳(室)賬戶中該經費數(shù)額范圍內的錢款。如果該項錢款不足以完全承擔賠償責任，則法院有權執(zhí)行黨委辦公廳(室)賬戶中的其他款項。理由在于機構改革后保密行政機關歸屬黨委辦公廳(室)管理，前者已經失去了獨立的經費。既然保密行政機關歸屬黨委辦公廳(室)管理，后者就應在前者無法承擔賠償責任的情況下，從保障行政相對人合法權益的角度，承擔兜底責任。