立案登記制與訴權濫用的張力及其消解

西北政法大學法律碩士教育學院 魏寶紅

1 立案登記制的背景

1.1 立案登記制概述

2015年5月1 日起施行的《行政訴訟法》對原來關于立案程序的條文進行了修改，由原來的立案審查制改為現在的立案登記制。該規(guī)定指出：人民法院在接到起訴狀時對符合本法規(guī)定的起訴條件的，應當登記立案。對當場不能判定是否符合本法規(guī)定的起訴條件的，應當接收起訴狀，出具注明收到日期的書面憑證，并在七日內決定是否立案。這要求人民法院對依法應該受理的案件應當做到有案必立、有訴必理，維護當事人的合法權益，充分保障當事人的訴權，同時也貫徹了司法便民的基本理念。

1.2 立案登記制的背景

在2015年5月1日以前，我國所有的訴訟程序都是立案審查制。即當事人向法院提起訴訟時，法院不僅對立案的材料進行形式審查，還要對訴訟要件進行實質審查。而立案登記制規(guī)定立案庭人員只對形式要件進行審查，不需要進行實體審查，只要當事人符合起訴的條件，法院就予以立案。

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（1）“立案難”問題一直困擾著司法程序的進行。

（2）法院的“瞻前顧后”導致大量的原本符合立案條件的案件難以走進司法程序。

1.3 行政訴訟立案登記制的特有意涵

行政訴訟是指行政相對人認為行政機關做出的行政行為侵犯其合法權益而提起訴訟的活動。作為典型的“民告官”行為，二者在訴訟活動中的地位并不平等。國家為了進一步約束政府的行政行為和權力濫用，維護公民的基本權益，將立案審查制修改為立案登記制，這不僅保護了當事人的訴權，對行政訴訟的活動也有重大意義。

1.3.1 充分保障行政相對人的訴權

修改為立案登記制后，法院的立案庭只需對形式要件進行審查，只要符合相關的規(guī)定，就可以對其立案。既提高了行政訴訟立案的效率，也充分保障了行政相對人的訴權，避免了公民和行政機關直接發(fā)生沖突。

1.3.2 強化法院在國家治理中的作用

在立案審查制改為立案登記制以來，越來越多的案件進入了司法程序，強化了法院解決糾紛的基本功能。

1.3.3 在源頭上避免了行政機關直接插手行政案件的立案工作

立案登記制只要形式要件符合，法院不得不立案。如果對符合要求的案件不予立案，當事人還可以向上級法院投訴，這樣使得行政機關無法阻礙法院的立案工作，同時上級法院也對基層法院的立案工作進行監(jiān)督，保障司法程序的順利開展。

1.3.4 加強了法院對行政機關行政行為的監(jiān)督

行政機關所做出的具體行政行為一旦觸犯了行政相對人的合法權益，行政相對人就可以到法院起訴，法院受理后會對行政機關所做的行政行為是否合法進行相應的審查。這在一定程度上對行政機關起到了監(jiān)督的作用，讓行政機關在陽光下辦事。

2 立案登記制與訴權濫用的張力

2.1 案多人少，導致司法效率下降

自立案登記制實施以來，立案數量急劇上升，行政訴訟最為明顯。然而在當事人行使訴權的過程中給法院的工作帶來了不小的挑戰(zhàn)，尤其是還有許多濫訴的現象。案件大量涌入法院立案庭，“案多人少”的矛盾最為突出，導致司法效率低下。

2.2 立案庭和審判庭的職能混亂危機程序運行

在立案登記制的實施下，立案庭只對形式要件審查，原本要實體審查的工作流向了審判庭，審判人員不僅要對當事人的主體資格進行審查，還要核對信息，有很多案件的當事人無法提供被告的電話，或接到電話不來應訴，送達地址不明確，承辦法官不得不抽出大量的時間和精力前去送達。長期以往法官必然不能承受其重，這也是出現法官辭官“熱潮”的原因之一。還有大量的濫用訴權的案件，由于其符合起訴的形式要件，立案庭人員不得不登記立案。

2.3 司法公信力下降

大家都知道，案件的審理需要一定的周期，以保證案件的審判質量，提高司法正義。但在越來越多的案件堆積下，法官根本沒有足夠的時間去審理案件。這樣在案件的審判過程中極可能因為時間不夠有些事實還沒有調查清楚就匆忙下了判決或裁定。在這種情況下，很難保證案件的處理質量能夠達標，難免損害司法權威。

2.4 司法資源遭到嚴重浪費

立案登記制為當事人開啟了“方便之門”的同時也使得濫用訴權的行為猖獗。法院在處理訴權濫用的案件一般是采取不予受理或駁回起訴，而不予受理和駁回起訴是不收取案件費用的，因此濫用訴權行為人以不用承擔財產損失的風險為由浪費司法資源也是我國立案登記制所存在的缺陷。

3 立案登記制的改革途徑

3.1 立案登記制之配套措施的建設

大量訴權濫用行為進入司法程序嚴重浪費司法資源，因此，為了保障司法資源的有效利用，必須為司法機關設置過濾案件的制度。因此，在立案登記制度下進一步地審查制度是非常有必要的。

3.2 加大行政案件審判隊伍的建設，提高總體業(yè)務水平

多年以來，我國各級法院的行政案件占法院受理的某一類案件的少數，以至于法院行政庭的審判人員所占法官的數量比例也總體偏少，有的基層法院甚至連一個完整的行政審判合議庭也沒有。為了適應立案登記制改革的需要，必須加強行政審判隊伍的建設，提高行政審判人員的職業(yè)素質。

3.3 強化法官在立案階段的釋明權

由于我國公民法律意識淡薄，在很多情況下不知道該如何合理行使自己的訴權，甚至濫用訴權已經影響司法程序的運轉卻全然不知。因此，法官在法律允許的范圍內以告知、解釋、提醒等善意的方式幫助當事人完成訴訟是很有必要的。

3.4 建立多元化的社會調解機制，防止訴權濫用

法院在發(fā)揮審判職能的同時，要進一步完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協(xié)調的多元化社會解決機制。首先，注重社會的參與，充分發(fā)揮當事人和解、人民調解、行業(yè)調解、民間仲裁的積極作用。這不僅增加了糾紛解決方式，使訴訟方式減少了壓力，同時彌補了訴訟的不足。其次是積極發(fā)展法律服務業(yè)，包括律師業(yè)務和法律援助在內的法律服務業(yè)是推進司法改革中不可替代的力量。因此，人民法院要強化與律師協(xié)會等社會組織的溝通與協(xié)調，充分發(fā)揮律師作為社會法治工作隊伍重要組成部分的積極作用。當處理合法但不合理的糾紛時，訴訟的方式顯得冷酷無情，但法律服務業(yè)可以利用其靈活性和自主性，有效地實現了情理和法理的統(tǒng)一。同時減輕了當事人的負擔，減少糾紛解決的成本。所以對于行政案件，我國應盡快建立多元化的糾紛解決機制，在維護當事人合法權益的同時，防止濫用訴權的發(fā)生。

3.5 建立對濫訴行為的規(guī)制機制

鑒于訴權濫用行為對我國司法程序造成的嚴重影響，建立必要的防范措施是非常有必要的。應從以下方面進行：在相關法律中明確界定濫訴、建立公民誠信信用劃分等級、建立侵權損害賠償制度、完善立案登記黑名單、設立濫訴的訴訟費用和律師費用的分擔制度、完善政府信息公開制度。