水利工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)工作思考

趙淑杰

(遼寧省水利事務(wù)服務(wù)中心，遼寧 沈陽 110003)

2019年初，遼寧省機(jī)關(guān)及事業(yè)單位改革完成，省、市、縣三級(jí)水利工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)并入新組建的水利事物服務(wù)中心，部分質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)整合后脫離水利系統(tǒng)，質(zhì)量監(jiān)管職責(zé)劃歸水行政主管部門。2018年水利部提出水利工程“補(bǔ)短板、強(qiáng)監(jiān)管”，在加快推進(jìn)水利事業(yè)改革的整體要求下，在全省事業(yè)單位改革的前提下，如何做好水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理工作，如何落實(shí)好水利工程質(zhì)量監(jiān)管責(zé)任，為新時(shí)期做好水利工程質(zhì)量管理工作提出了新的課題。本文進(jìn)一步摸清全省水利工程質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)，調(diào)查市縣水利工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀，提出質(zhì)量監(jiān)督管理工作新思路。

1 基本情況

1.1 機(jī)構(gòu)改革前

1.1.1市級(jí)

遼寧省共有14個(gè)市，均成立了水利工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)。其中有6家單位是參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位，有8家單位是公益一類事業(yè)單位。14家質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)工作經(jīng)費(fèi)全部納入財(cái)政預(yù)算。14個(gè)市級(jí)質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)共有在編人員101人，平均每個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)有7～8名質(zhì)量監(jiān)督人員。

1.1.2縣(區(qū))級(jí)

遼寧省共有64個(gè)縣(區(qū))成立了水利工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)。64個(gè)縣(區(qū))質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)中，有6家單位為水行政主管部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，有57家單位是水行政主管部門直屬公益一類事業(yè)單位，有1家單位是水行政主管部門直屬公益二類事業(yè)單位。64個(gè)縣(區(qū))質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)共有在編人員249人，平均每個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)有3～4名質(zhì)量監(jiān)督人員。

1.2 機(jī)構(gòu)改革后

1.2.1市級(jí)

機(jī)構(gòu)改革后，14家水利工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)全部并入新組建的中心。新組建的14個(gè)中心中，有5個(gè)中心隸屬于市水利局，有9個(gè)中心隸屬于市政府，這9個(gè)中心和水利局是平級(jí)關(guān)系。

原14家質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職能全部回歸水行政主管部門，已無水利工程質(zhì)量監(jiān)督職能，且都不是獨(dú)立法人單位。原14家質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)中，有9家質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)仍在開展相關(guān)質(zhì)量監(jiān)督工作，但無正式授權(quán)文件。剩下5家質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)不再從事監(jiān)督工作，他們的監(jiān)督工作由市水利局直接實(shí)施。目前14個(gè)市統(tǒng)計(jì)的水利工程質(zhì)量監(jiān)督人員有102人，平均每個(gè)市有7～8名水利工程質(zhì)量監(jiān)督人員。

1.2.2縣(區(qū))級(jí)

原64個(gè)縣(區(qū))的水利工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)，僅1個(gè)轉(zhuǎn)變成水行政主管部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，有58個(gè)并入新組建的中心，有5個(gè)處于機(jī)構(gòu)改革調(diào)整期而未明確。

原質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職能全部回歸水行政主管部門，目前都不是獨(dú)立的法人單位。58家新組建的中心，31個(gè)中心是隸屬于水利局，剩下的27個(gè)中心已脫離水利系統(tǒng)，或隸屬于政府或未明確。目前59個(gè)縣(區(qū))統(tǒng)計(jì)的水利工程質(zhì)量監(jiān)督人員有209人，平均每個(gè)縣(區(qū))3～4人。

2 主要問題

2.1 監(jiān)督職能不明確

機(jī)構(gòu)改革后，原監(jiān)督站與項(xiàng)目法人或建設(shè)單位一同并入新組建的中心，中心既是項(xiàng)目法人，又承擔(dān)質(zhì)量監(jiān)督工作，就具體監(jiān)督工作而言，形成自己監(jiān)督自己的局面，以致監(jiān)督工作無法開展或不能正常開展。部分機(jī)關(guān)和中心的監(jiān)督職能不明確或沒有分界，導(dǎo)致監(jiān)督工作停滯或處于混亂狀態(tài)。部分項(xiàng)目法人或建設(shè)單位劃轉(zhuǎn)到新組建的中心，而中心隸屬于政府，致使水行政主管部門無法監(jiān)督新組建中心(隸屬于政府)的水利工程。

2.2 監(jiān)督工作不規(guī)范

監(jiān)督職能已回歸水行政主管部門，現(xiàn)在中心內(nèi)設(shè)的監(jiān)督部門非獨(dú)立法人，開展監(jiān)督工作，如辦理監(jiān)督手續(xù)等程序不順暢、不規(guī)范。水利工程質(zhì)量監(jiān)督過程中涉及簽字和蓋章時(shí)，必須經(jīng)過中心領(lǐng)導(dǎo)、水利局主要領(lǐng)導(dǎo)審核后才可蓋章，大大影響工作效率。

2.3 質(zhì)量監(jiān)督職責(zé)不清晰

改革后質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)已沒有行政職能，但依然承擔(dān)著行政職能的監(jiān)督工作。中心的“三定”方案中只明確監(jiān)督服務(wù)職能，但沒有明確具體的監(jiān)督服務(wù)內(nèi)容。

2.4 監(jiān)督工作經(jīng)費(fèi)不足

近幾年，遼寧省各級(jí)財(cái)政比較緊張，監(jiān)督工作經(jīng)費(fèi)安排不足且經(jīng)常不能及時(shí)撥付。部門地區(qū)的質(zhì)量監(jiān)督檢測經(jīng)費(fèi)沒有納入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算，只能臨時(shí)申請，有時(shí)能夠得到安排，有時(shí)則不能。質(zhì)量監(jiān)督檢測不能滿足質(zhì)量監(jiān)督“強(qiáng)監(jiān)管”的需要。

2.5 質(zhì)量監(jiān)督技術(shù)力量薄弱

機(jī)構(gòu)改革后，部分政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)水平精、工作能力強(qiáng)的質(zhì)量監(jiān)督人員離開監(jiān)督崗位，新任用的監(jiān)督人員在短時(shí)間內(nèi)還無法勝任監(jiān)督工作。在“水利工程補(bǔ)短板，水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的新形勢下，監(jiān)督工作要求監(jiān)督人員從勘察、設(shè)計(jì)到招投標(biāo)、施工、監(jiān)理、驗(yàn)收評定、檢測等全過程，對水利建設(shè)的法律法規(guī)、規(guī)范規(guī)程、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等要全面、熟練掌握。部分監(jiān)督人員不能適應(yīng)這些要求。

2.6 監(jiān)督部門權(quán)威性偏弱

由于水行政主管部門與中心監(jiān)督部門的監(jiān)督職責(zé)不明確或沒有分界，質(zhì)量監(jiān)督工作主要仍由中心監(jiān)督部門實(shí)施，而監(jiān)督部門只是中心的一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，不是獨(dú)立法人，且與各項(xiàng)目法人或建設(shè)單位同隸屬于中心，在中心主任的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下，監(jiān)督工作的公正性、權(quán)威性、嚴(yán)肅性深受質(zhì)疑，有時(shí)得不到保證，有時(shí)甚至是形同虛設(shè)，失去了監(jiān)督作用。

2.7 交通工具沒有保障

遼寧省公車改革已經(jīng)完成，水利工程質(zhì)量監(jiān)督部門開展監(jiān)督工作，經(jīng)常是搭乘或借乘項(xiàng)目法人或建設(shè)單位或施工單位的車輛，在一定程度上降低了監(jiān)督工作的權(quán)威性、獨(dú)立性和真實(shí)性。

2.8 質(zhì)量監(jiān)督第三方檢測報(bào)告滯后

質(zhì)量監(jiān)督第三方檢測都是由中心的質(zhì)量監(jiān)督部門通過政府購買服務(wù)委托的。由于工程建設(shè)項(xiàng)目點(diǎn)多面廣，工期分散，質(zhì)量監(jiān)督部門委托的第三方檢測單位現(xiàn)場檢測和出具報(bào)告速度較慢，有時(shí)甚至工程已經(jīng)完工，檢測報(bào)告還沒有出具。不能及時(shí)為質(zhì)量監(jiān)督提供有力的技術(shù)支撐，容易出現(xiàn)不合格材料用在工程上等問題。

3 建議和思考

3.1 理順監(jiān)督工作關(guān)系

理順?biāo)姓鞴懿块T行政監(jiān)督職能與質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)具體監(jiān)督工作的關(guān)系。監(jiān)督屬于政府公共管理和公共服務(wù)職能，必須保證公開、公正、公平和廉潔高效。根據(jù)遼寧省水利廳的“三定”方案，水利工程建設(shè)質(zhì)量與安全監(jiān)督是水行政主管部門的一項(xiàng)法定職責(zé)。根據(jù)國務(wù)院《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》(國務(wù)院令第279號(hào))，質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)是政府委托開展質(zhì)量監(jiān)督工作的機(jī)構(gòu)。要確保質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)定位清晰，權(quán)責(zé)統(tǒng)一，有效開展監(jiān)督管理，保障水利工程建設(shè)順利進(jìn)行。目前大部分原有監(jiān)督機(jī)構(gòu)已無監(jiān)督行政職能，但仍在開展質(zhì)量監(jiān)督工作，職責(zé)不明確，工作不順，監(jiān)督權(quán)威大打折扣。遼寧省的機(jī)構(gòu)改革走在全國前列，暫無其他省市的經(jīng)驗(yàn)可借鑒。根據(jù)中心“三定”方案，中心職能包括承擔(dān)本行政區(qū)內(nèi)水利工程建設(shè)質(zhì)量與安全監(jiān)督的具體工作。因此，應(yīng)該明確，質(zhì)量與安全監(jiān)督的行政職能是水行政主管部門的行政職能，承擔(dān)質(zhì)量與安全監(jiān)督的具體工作是中心的服務(wù)職能?，F(xiàn)在中心從事質(zhì)量與安全監(jiān)督的具體工作已經(jīng)水行政主管部門授權(quán)。下一步，水行政主管部門和中心應(yīng)按照政事分開原則，進(jìn)一步明確職能分界和分工，確保質(zhì)量與安全監(jiān)督工作正常開展，滿足“水利工程補(bǔ)短板，水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的要求。

2019年3月15日，水利部以水人事[2019]90號(hào)已明確：“水利工程建設(shè)質(zhì)量和安全監(jiān)督行政職能由水利部監(jiān)督司履行，具體工作由水利部水利工程建設(shè)質(zhì)量與安全監(jiān)督總站承擔(dān)。水利部水利工程建設(shè)質(zhì)量與安全監(jiān)督總站改設(shè)在水利部建設(shè)管理與質(zhì)量安全中心，其設(shè)計(jì)質(zhì)量監(jiān)督分站繼續(xù)設(shè)在水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院。”全省各市縣可參照水利部的職能分工，進(jìn)一步確定水行政主管部門和中心的監(jiān)督職能具體分工。對于隸屬于市政府或縣政府的中心而言也是如此，承擔(dān)本地區(qū)水利工程建設(shè)質(zhì)量與安全監(jiān)督的具體工作，而質(zhì)量和安全監(jiān)督的行政職能由水行政主管部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)履行。具體分工、分界、協(xié)調(diào)、協(xié)作等，可通過水行政主管部門的文件加以明確。

3.2 創(chuàng)新監(jiān)督模式規(guī)范監(jiān)督流程

機(jī)構(gòu)改革之后，質(zhì)量監(jiān)督工作只能加強(qiáng)，不能削弱。根據(jù)水利部“水利工程補(bǔ)短板，水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的要求，要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)督模式，以問題為導(dǎo)向，以整改為目的，以問責(zé)為抓手，嚴(yán)格“查、認(rèn)、改、罰”，突出“嚴(yán)、實(shí)、細(xì)、硬”，持續(xù)保持高壓嚴(yán)管的“強(qiáng)監(jiān)管”態(tài)勢。要將隨機(jī)檢查作為工程質(zhì)量與安全監(jiān)督檢查的重要方式。改變原來的預(yù)約式、通知式的監(jiān)督檢查方式，加強(qiáng)巡回檢查、暗訪檢查和隨機(jī)抽查，保證檢查內(nèi)容和部位能夠真實(shí)反映施工的真實(shí)狀況。

應(yīng)該明確，制定發(fā)布政策法規(guī)、備案、許可、認(rèn)可、審批、通報(bào)、行政處罰等屬于行政職能，由水行政主管部門履行。從辦理監(jiān)督手續(xù)、派駐項(xiàng)目、開展質(zhì)量與安全管理體系復(fù)查、制定監(jiān)督檢查與檢測計(jì)劃、確認(rèn)項(xiàng)目劃分、開展質(zhì)量核備、開展監(jiān)督檢查與檢測、出具監(jiān)督檢查整改通知書、出具質(zhì)量與安全監(jiān)督報(bào)告、參加階段驗(yàn)收和竣工驗(yàn)收等屬于監(jiān)督的具體工作，由中心承擔(dān)。中心開展監(jiān)督具體工作需要蓋章時(shí)，可由水行政主管部門?？獭百|(zhì)量與安全監(jiān)督專用章”放在中心管理使用。同時(shí)，水行政主管部門應(yīng)加強(qiáng)對中心質(zhì)量與安全監(jiān)督工作的監(jiān)督檢查和考核，保證監(jiān)督工作滿足“強(qiáng)監(jiān)管”的要求。中心應(yīng)定期或不定期向水行政主管部門匯報(bào)質(zhì)量與安全監(jiān)督工作開展情況。中心監(jiān)督工作需要開展通報(bào)、行政處罰等行政職能工作時(shí)，應(yīng)主動(dòng)、及時(shí)與水行政主管部門匯報(bào)、溝通、說明，最終由水行政主管部門做出決定并發(fā)布文件。為了解決中心質(zhì)量監(jiān)督部門、項(xiàng)目法人或建設(shè)單位同體監(jiān)督、自己監(jiān)督自己的問題，一是項(xiàng)目法定代表人、監(jiān)督主管負(fù)責(zé)人不能是同一人，二是水行政主管部門監(jiān)督負(fù)責(zé)人、內(nèi)設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人要加強(qiáng)對建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量與安全監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，確保監(jiān)督工作公平、公正、公開。對于重大項(xiàng)目、重點(diǎn)項(xiàng)目，中心可派駐項(xiàng)目站，項(xiàng)目站代表監(jiān)督機(jī)構(gòu)(中心)。

3.3 保證質(zhì)量監(jiān)督工作經(jīng)費(fèi)

質(zhì)量監(jiān)督的具體工作為政府行政監(jiān)督提供技術(shù)職稱和服務(wù)，質(zhì)量監(jiān)督的工作經(jīng)費(fèi)，包括委托第三方開展質(zhì)量檢測經(jīng)費(fèi)、監(jiān)督人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)費(fèi)等都應(yīng)全部納入財(cái)政預(yù)算。解決了質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的定位問題，也就同時(shí)解決了質(zhì)量監(jiān)督的工作經(jīng)費(fèi)問題。要進(jìn)一步研究質(zhì)量監(jiān)督預(yù)算編制辦法，充分考慮工程數(shù)量、規(guī)模、技術(shù)復(fù)雜程度、監(jiān)督方式、抽檢頻次等因素，科學(xué)合理編制質(zhì)量監(jiān)督預(yù)算。

3.4 提高質(zhì)量監(jiān)督人員素質(zhì)能力

水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作要求其工作人員必須熟悉國家和水利部、遼寧省有關(guān)的法律法規(guī)、規(guī)范規(guī)程和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，因此要建立科學(xué)的質(zhì)量與安全監(jiān)督人員管理制度，明確工程質(zhì)量與安全監(jiān)督人員的配置和相應(yīng)的具體資格。質(zhì)量與安全監(jiān)督人員要熟練掌握各種專業(yè)技術(shù)知識(shí)，精通專業(yè)技術(shù)業(yè)務(wù)，還要熟練掌握有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章等并在實(shí)際工作中熟練應(yīng)用。要定期或不定期開展質(zhì)量與安全監(jiān)督業(yè)務(wù)培訓(xùn)，切實(shí)提高質(zhì)量與安全監(jiān)督從業(yè)人員的綜合素質(zhì)，推進(jìn)質(zhì)量與安全監(jiān)督工作水平不斷提高。

4 結(jié)語

遼寧省機(jī)關(guān)和事業(yè)單位改革后，水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作出現(xiàn)了新的問題和挑戰(zhàn)，但質(zhì)量監(jiān)督工作的腳步永不停歇，質(zhì)量監(jiān)督永遠(yuǎn)在路上。我們要堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會(huì)精神，按照“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”新時(shí)期水利工作總基調(diào)要求，堅(jiān)持目標(biāo)引領(lǐng)和問題導(dǎo)向，結(jié)合水利工程建設(shè)實(shí)際，主動(dòng)作為，創(chuàng)新方式，強(qiáng)化措施，不斷加強(qiáng)水利工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督管理，穩(wěn)步提升水利工程建設(shè)質(zhì)量，為水利改革發(fā)展提供切實(shí)可靠的質(zhì)量安全保障。