鄰避沖突事件中的地方政府行為研究

劉小露，王亞思

(新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，新疆烏魯木齊 830046)

一、鄰避沖突的產(chǎn)生根源

“鄰避”或者“不要在我家后院”(Not in my back yard)最早是由美國(guó)學(xué)者奧黑爾于1977年提出。他通過(guò)實(shí)際調(diào)查，發(fā)現(xiàn)美國(guó)民眾會(huì)對(duì)居住區(qū)附近的公共設(shè)施建設(shè)帶來(lái)的身體健康、生活環(huán)境和資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估等方面的負(fù)面影響產(chǎn)生抵抗效應(yīng)[1]。此后有關(guān)鄰避的研究進(jìn)入了各國(guó)學(xué)者的視野，并成為城市管理研究中不容回避的話題。有人生動(dòng)形象地指出，鄰避是一種認(rèn)知態(tài)度、一種社會(huì)運(yùn)動(dòng)、一種法律失效、一種政策失敗、一種社會(huì)病態(tài)及一種爭(zhēng)論的典范。

我國(guó)學(xué)者對(duì)于鄰避現(xiàn)象的研究主要集中在21世紀(jì)。其中廣為接受的鄰避設(shè)施概念主要是指服務(wù)于廣大民眾，但可能對(duì)生活環(huán)境、居民健康與生命、財(cái)產(chǎn)造成威脅，以致受到周邊居民排斥或感到嫌惡的設(shè)施[2]。這類設(shè)施主要有垃圾填埋場(chǎng)、化工廠、火葬場(chǎng)等。這些鄰避設(shè)施的鄰避效應(yīng)主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是產(chǎn)生負(fù)外部性，如垃圾填埋場(chǎng)因?yàn)槠浔旧淼奈廴拘裕瑫?huì)造成周邊地區(qū)環(huán)境的惡化并引發(fā)附近居民的健康問(wèn)題，火葬場(chǎng)可能會(huì)導(dǎo)致周邊房?jī)r(jià)下跌，造成經(jīng)濟(jì)影響；二是成本與利益的不對(duì)等，鄰避設(shè)施通常是建在某個(gè)社區(qū)附近，這使得社區(qū)附近的區(qū)民承擔(dān)著健康、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)上的風(fēng)險(xiǎn)，卻為廣大公民提供著極大的便利，由此造成成本與收益的不對(duì)等。而鄰避沖突的爆發(fā)正是由于鄰避設(shè)施在為廣大居民提供便利的同時(shí)，其本身的負(fù)外部效應(yīng)卻嚴(yán)重影響著周邊居民的既得利益。

隨著我國(guó)改革開(kāi)放的不斷深入、經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及城鎮(zhèn)化步伐的不斷加快，鄰避沖突越來(lái)越成為城市沖突中一種特殊而重要的表現(xiàn)形式，其領(lǐng)域與范圍都在不斷擴(kuò)大，必須引起重視。目前我國(guó)政府針對(duì)鄰避沖突的化解，遵循的是“民眾街頭抗議—政府壓制—抗議升級(jí)—政府妥協(xié)—抗議結(jié)束”的固定模式[3]，并沒(méi)有形成像國(guó)外那樣具有建設(shè)性的鄰避議題。本文通過(guò)分析地方政府在鄰避沖突事件中的行為，探究其實(shí)施該行為的原因，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

二、鄰避沖突事件中的地方政府行為

鄰避設(shè)施作為一項(xiàng)公共設(shè)施，其選址和興建都通過(guò)了政府的行政審批，且一項(xiàng)公共設(shè)施在實(shí)施之前政府都對(duì)其安全性進(jìn)行了環(huán)境評(píng)價(jià)，其選址的可行性也有專家論證，為什么有的鄰避設(shè)施在興建或投入運(yùn)營(yíng)后會(huì)產(chǎn)生鄰避沖突？政府在推行鄰避設(shè)施的過(guò)程中主要采取了哪些措施？政府行為主要是指行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家、運(yùn)用國(guó)家權(quán)力進(jìn)行的行為，它反映了政府職能在社會(huì)各領(lǐng)域的實(shí)際運(yùn)行[4]。政府行為是由人民賦予的權(quán)力而進(jìn)行的，必須代表公眾利益，同時(shí)由于地方政府具有準(zhǔn)公司的性質(zhì)[5]，因此其行為也具備了自身利益。由此可知，鄰避設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)前與鄰避沖突產(chǎn)生后的政府行為，其實(shí)就是在公利益與私利益之間進(jìn)行博弈。由于本文研究的鄰避設(shè)施是具有公共性和公益性的，所以本文中地方政府行為主要是指政府為了平衡公利益與私利益，在社會(huì)公共事務(wù)管理中采取的具體行動(dòng)。筆者認(rèn)為地方政府在鄰避設(shè)施運(yùn)營(yíng)前實(shí)施的行為偏重于其自身利益的實(shí)現(xiàn)，而在鄰避沖突產(chǎn)生后實(shí)施的行為是自身利益向公共利益的轉(zhuǎn)化。

(一)鄰避設(shè)施運(yùn)營(yíng)前的地方政府行為

鄰避設(shè)施涉及的核心利益主體為地方政府、以企業(yè)為主的鄰避設(shè)施興建方、廣大民眾，其中地方政府居于主導(dǎo)地位，相對(duì)其他兩者來(lái)說(shuō)擁有權(quán)利和信息優(yōu)勢(shì)。在鄰避設(shè)施運(yùn)營(yíng)前，地方政府行為主要體現(xiàn)為對(duì)以企業(yè)為主的興建方的援助和對(duì)公眾的封閉。

1.對(duì)企業(yè)的援助。改革開(kāi)放以來(lái)，市場(chǎng)在我國(guó)資源配置中的作用從基礎(chǔ)性發(fā)展到?jīng)Q定性。地方政府作為轄區(qū)內(nèi)資源的掌控者和規(guī)則的制定者，對(duì)市場(chǎng)的發(fā)展有著推動(dòng)和影響作用，同時(shí)地方政府作為多層級(jí)政府中的獨(dú)立群體，擁有本身的利益、價(jià)值和權(quán)力[5]，即其自身利益是客觀存在的。因此，在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心的績(jī)效合法性的基礎(chǔ)上[6]，地方政府工作的主要著眼點(diǎn)是加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由此，在面對(duì)能夠帶來(lái)快速增長(zhǎng)的財(cái)政收入、GDP以及政績(jī)提升的鄰避設(shè)施時(shí)，地方政府往往會(huì)利用優(yōu)惠政策吸引企業(yè)落戶，同時(shí)為企業(yè)在本地的落戶建設(shè)提供種種便利條件，即政府的援助。而以PX項(xiàng)目、核電廠等為主的鄰避項(xiàng)目由于蘊(yùn)含著巨大的經(jīng)濟(jì)收益，同時(shí)地區(qū)知名度的快速提升也符合地方政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)而帶動(dòng)職位晉升的需求，因而地方政府往往對(duì)這些鄰避項(xiàng)目采取支持與保護(hù)措施。以2012年爆發(fā)的寧波PX項(xiàng)目沖突事件為例，該鄰避沖突事件的導(dǎo)火索之一是在PX項(xiàng)目環(huán)境評(píng)估中，政府部門在沒(méi)有民眾參與的情況下仍然通過(guò)了環(huán)保總局的環(huán)境評(píng)估審查和國(guó)家發(fā)改委的核準(zhǔn)，使PX項(xiàng)目最后擁有合法手續(xù)。該項(xiàng)目的環(huán)境評(píng)估過(guò)程也揭示了政府部門、鄰避企業(yè)、環(huán)保部門之間形成了事實(shí)上的利益共同體。

2.對(duì)公眾的封閉。從委托—代理的角度看，民眾與政府的關(guān)系就是委托人和代理人，地方政府作為人民權(quán)力的代理人，必須保證公共利益的最大化。Gleeson等學(xué)者指出在有關(guān)鄰避設(shè)施的選址階段，地方政府應(yīng)秉持社會(huì)正義和保護(hù)當(dāng)?shù)鼐用褡≌脑瓌t，維護(hù)公眾利益，預(yù)防、緩解和解決鄰避問(wèn)題[7]。但是在我國(guó)實(shí)際的鄰避設(shè)施的選址和建設(shè)過(guò)程中，因?yàn)閾?dān)心公民反對(duì)鄰避設(shè)施建設(shè)，一些地方政府、專家、企業(yè)往往僅采取在小范圍的項(xiàng)目調(diào)研和技術(shù)分析基礎(chǔ)上進(jìn)行自上而下的公共決策，所以我國(guó)地方政府在鄰避設(shè)施的選址中普遍形成的決策模式為：決定—宣布—辯護(hù)[8]。同時(shí)地方政府在多數(shù)項(xiàng)目的選址階段常常采用的是“無(wú)知公眾模型”，即認(rèn)為公眾對(duì)于污染問(wèn)題是無(wú)知且過(guò)分敏感的，政府可以采用欺騙手段。因而項(xiàng)目在選址規(guī)劃階段主要依據(jù)業(yè)內(nèi)專家意見(jiàn)進(jìn)行封閉式?jīng)Q策[9]。這就相當(dāng)于將作為鄰避設(shè)施利益主體與社會(huì)政治參與主體的民眾完全排除在外了。而公民由于其自身知識(shí)水平和獲取信息的有限性，以及我國(guó)政治參與制度的局限性，使其政治參與的渠道不夠暢通，因而在鄰避設(shè)施的規(guī)劃階段公眾的參與權(quán)就被取締了，造成公眾對(duì)鄰避設(shè)施的相關(guān)信息知之甚少。

(二)鄰避沖突產(chǎn)生后的地方政府行為

鄰避沖突的發(fā)生主要是由于鄰避設(shè)施周邊的公眾在感知到鄰避設(shè)施可能帶來(lái)的危害、風(fēng)險(xiǎn)以及利益分布的不均后，基于共同的地緣關(guān)系和利害關(guān)系，采取具有高度動(dòng)員性和一致性的措施來(lái)抗議鄰避設(shè)施。從某種意義上來(lái)說(shuō)，鄰避沖突事件也是一種“怒虎類”問(wèn)題，即涉及到的相關(guān)利益主體的反抗性強(qiáng)，政府的可控制程度相對(duì)較低。因此在鄰避沖突發(fā)生后，都要求地方政府迅速作出反應(yīng)。而我國(guó)地方政府出于維持社會(huì)穩(wěn)定、降低執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)的政府職能，所采取的行為主要是對(duì)公眾的被動(dòng)回應(yīng)和對(duì)企業(yè)的攫取。

1.對(duì)公眾的被動(dòng)回應(yīng)。在公眾預(yù)感或已經(jīng)感知到鄰避設(shè)施會(huì)給自身及所處環(huán)境帶來(lái)危害時(shí)，民眾就會(huì)給自己附上“受害人”身份，把自己看作公共服務(wù)和社會(huì)福利的“犧牲品”，強(qiáng)化其展開(kāi)反抗活動(dòng)的合理性[10]?？v觀我國(guó)社會(huì)公眾對(duì)鄰避設(shè)施的反抗活動(dòng)，一般經(jīng)歷三個(gè)階段：個(gè)體理性反抗階段—集體理性反抗階段—集體非理性反抗階段。在個(gè)體理性反抗階段，個(gè)別居民通過(guò)查閱相關(guān)知識(shí)，了解到周圍鄰避設(shè)施可能會(huì)帶來(lái)危害，在這一階段采取理性的抗議方式，如采取寫(xiě)公開(kāi)信、信訪等方式來(lái)向政府及設(shè)施興建方表達(dá)其反對(duì)意見(jiàn)。由于在這一階段參與抗議的人少，且地方政府和專家等主體通常認(rèn)為鄰避運(yùn)動(dòng)是公眾自私和非理性選擇的結(jié)果[11]，因此地方政府對(duì)其回應(yīng)并不明顯。如2012年寧波PX項(xiàng)目沖突事件中，起初公眾對(duì)PX項(xiàng)目并不是抵制而是要求政府對(duì)距離較近的村莊進(jìn)行搬遷，政府迫于公眾的上訪采取了被動(dòng)回應(yīng)，即發(fā)表了官員PX項(xiàng)目的相關(guān)說(shuō)明，但這份說(shuō)明并沒(méi)有對(duì)公眾最關(guān)心的拆遷或補(bǔ)償問(wèn)題進(jìn)行直接回答，只是從宏觀層面說(shuō)明政府的工作安排，顯然不能平息公眾的不滿與憤怒。在政府的被動(dòng)回應(yīng)不能有效回應(yīng)民眾的需求之后，公眾便開(kāi)始從理性抗議進(jìn)入非理性抗議階段，直到政府的回應(yīng)滿足公眾之后，沖突才會(huì)趨于消失。

2.對(duì)企業(yè)的攫取。鄰避沖突事件發(fā)生之后，地方政府迫于維穩(wěn)壓力，在應(yīng)對(duì)公眾的抗?fàn)帟r(shí)采取的是“鎮(zhèn)壓、限制、疏導(dǎo)加妥協(xié)”的“人治”手法[12]。最后通常是政府對(duì)公眾反對(duì)建設(shè)鄰避設(shè)施要求的妥協(xié)，如2007年的廈門PX項(xiàng)目事件，2009年的廣州番禺事件，2012年的四川什邡宏達(dá)鉬銅項(xiàng)目群體性事件，以及2014年的茂名反PX項(xiàng)目事件，地方政府對(duì)于化解公眾鄰避沖突的做法要么是將項(xiàng)目遷址，要么是將項(xiàng)目擱置。而不論是遷址還是擱置，對(duì)于作為鄰避設(shè)施興建方的企業(yè)來(lái)說(shuō)都是一種損失，企業(yè)對(duì)利潤(rùn)最大化的追求是其推動(dòng)鄰避設(shè)施成功選址和運(yùn)營(yíng)的唯一動(dòng)力，但是隨著鄰避沖突的爆發(fā)，地方政府對(duì)項(xiàng)目的遷址或擱置都意味著企業(yè)在前期所作的努力都付之東流。同時(shí)如果將鄰避設(shè)施遷址，意味著該項(xiàng)目需要進(jìn)行新一輪的環(huán)境評(píng)估，雖然在某些情況下地方政府也會(huì)對(duì)遷址或擱置的鄰避項(xiàng)目興建企業(yè)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但毫無(wú)疑問(wèn)的是項(xiàng)目的搬遷或擱置都將使企業(yè)面臨人力、物力、財(cái)力上的浪費(fèi)。由于地方政府擁有決策的制定權(quán)和項(xiàng)目的審批權(quán)，在鄰避沖突事件發(fā)生之后，鄰避項(xiàng)目的興建企業(yè)也不得不遵循地方政府決策。

三、鄰避沖突事件中的地方政府行為分析

(一)法律和機(jī)制的不健全

縱觀我國(guó)各起鄰避沖突事件的發(fā)生原因，其中或多或少與地方政府的行為不當(dāng)有關(guān)，而這一切不當(dāng)行為的背后都在于我國(guó)缺少明確界定鄰避沖突事件中地方政府主體權(quán)力和責(zé)任的法律法規(guī)。同時(shí)由于我國(guó)鄰避沖突事件主要爆發(fā)于經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的21世紀(jì)初，國(guó)內(nèi)相關(guān)研究的開(kāi)展也主要是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，這也使得我國(guó)在治理鄰避沖突的立法建設(shè)方面有很大的漏洞。比如對(duì)處理鄰避沖突的主體資格在法律上沒(méi)有明確的規(guī)定，導(dǎo)致鄰避沖突事件在實(shí)際解決中經(jīng)常會(huì)遇到各部門相互推諉，造成治理效果差；此外鄰避設(shè)施立項(xiàng)時(shí)也缺少保障公民合法參與決議的法律法規(guī)。因此亟需完善有關(guān)鄰避事件的法律制度，并且制度要具有可操作性。能否從制度層面“建立一個(gè)能將大多數(shù)社會(huì)運(yùn)動(dòng)體制化的，同時(shí)將極端行為邊緣化的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系”[13]，決定著鄰避沖突事件的發(fā)展程度。

鄰避設(shè)施之所以會(huì)造成廣大居民的反抗進(jìn)而造成鄰避沖突的爆發(fā)，最重要的導(dǎo)火索在于鄰避設(shè)施給周邊居民帶來(lái)的成本負(fù)擔(dān)過(guò)重，造成嚴(yán)重的成本收益不均，同時(shí)對(duì)居民健康具有威脅?；卩彵茉O(shè)施的這種特征，地方政府本應(yīng)該在鄰避設(shè)施選址前就建立合理的公眾參與機(jī)制、利益協(xié)調(diào)與補(bǔ)償機(jī)制等，但事實(shí)上在我國(guó)目前發(fā)生的鄰避沖突事件中，普遍存在的問(wèn)題便是各種機(jī)制的缺失。由于在鄰避設(shè)施的選址過(guò)程中公眾參與機(jī)制的不健全或缺失，使得公眾對(duì)于由政府、專家和鄰避設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)所拍板的項(xiàng)目選址存在懷疑；同時(shí)由于公眾缺少對(duì)相關(guān)鄰避設(shè)施的專業(yè)知識(shí)，在聽(tīng)到鄰避設(shè)施所具有的危害時(shí)，會(huì)加劇對(duì)政府的不信任感。鄰避設(shè)施的補(bǔ)償機(jī)制不健全使得公眾無(wú)法與政府展開(kāi)有效溝通與協(xié)調(diào)，這也加劇了居民對(duì)于鄰避設(shè)施的抵抗心理。

(二)內(nèi)部的強(qiáng)激勵(lì)

1.社會(huì)穩(wěn)定。建設(shè)服務(wù)型政府是我國(guó)行政體制改革的基本方向和重要內(nèi)容，黨的十九大報(bào)告提出要增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的政府。但在公共服務(wù)領(lǐng)域如鄰避設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域卻成為政府與民眾沖突的高發(fā)地帶，在服務(wù)型政府的建設(shè)過(guò)程中如何減少?zèng)_突，降低執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)，確保政治制度的穩(wěn)定，成為各級(jí)政府面臨的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題[14]。

在鄰避設(shè)施運(yùn)營(yíng)前的選址和興建過(guò)程中，政府官員出于“知道的越少，反對(duì)的越少”的心理動(dòng)機(jī)和自利動(dòng)機(jī)，對(duì)于鄰避設(shè)施通常采取政府內(nèi)部決定。而在鄰避沖突爆發(fā)之后，政府害怕鄰避沖突的持續(xù)演化會(huì)造成嚴(yán)重的群體性暴力事件，引起社會(huì)騷亂，威脅政治穩(wěn)定，甚至有可能造成嚴(yán)重的政治風(fēng)險(xiǎn)，于是往往采取被動(dòng)回應(yīng)的措施。政治風(fēng)險(xiǎn)論認(rèn)為政府都有規(guī)避或降低來(lái)自民眾的政治風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)機(jī)，這主要源于政府領(lǐng)導(dǎo)人追求自身政治前景和政權(quán)穩(wěn)定的原因[15]。

2.晉升激勵(lì)。雖然自2013年以來(lái)，黨中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)反對(duì)以GDP論英雄的績(jī)效觀，但是正如十九大報(bào)告中所指出的，我國(guó)仍處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情沒(méi)有變，即我國(guó)在社會(huì)主義初級(jí)階段的基本路線沒(méi)有變，還是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。因此20世紀(jì)80年代以來(lái)所形成的以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為基礎(chǔ)的晉升錦標(biāo)賽對(duì)于地方政府官員提升所轄區(qū)域的GDP、促進(jìn)自己升遷概率的激勵(lì)在短期內(nèi)不會(huì)發(fā)生根本性改變[16]。這種“晉升比賽”主要發(fā)生在同級(jí)政府官員當(dāng)中，采取的是政府“職責(zé)同構(gòu)”現(xiàn)象下的淘汰制晉升[17]。即對(duì)在機(jī)構(gòu)設(shè)置上有很大的同構(gòu)性和相似性的同一級(jí)政府官員的經(jīng)濟(jì)績(jī)效進(jìn)行比較，在晉升人數(shù)限定的情況下，相對(duì)位序高的人獲得晉升，其他人則面臨淘汰，參與人之間處于零和博弈的狀態(tài)。在這種晉升模式的推動(dòng)下，利益驅(qū)動(dòng)和政績(jī)誘惑就成為地方政府行為最重要的內(nèi)在動(dòng)因[18]。郁建興等學(xué)者認(rèn)為，地方政府仍然遵循著財(cái)政收益最大化的邏輯進(jìn)行社會(huì)建設(shè)[19]。地方政府在所轄地區(qū)的發(fā)展上還是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主，所以對(duì)于能夠帶來(lái)GDP增長(zhǎng)、稅收增長(zhǎng)以及就業(yè)增長(zhǎng)的鄰避項(xiàng)目，地方政府會(huì)想盡一切辦法提供其所需的硬環(huán)境和軟環(huán)境。在任何社會(huì)，政府官員始終關(guān)心著自己的仕途和晉升，會(huì)更傾向于發(fā)展一些看得見(jiàn)、摸得著、見(jiàn)效快的政績(jī)工程，而大多數(shù)鄰避設(shè)施要么具有公共服務(wù)屬性，要么具有重大經(jīng)濟(jì)屬性，同時(shí)鄰避設(shè)施的修建期限通常在一至三年內(nèi)，且都是便于考察和投資收益性較快的項(xiàng)目，如垃圾廠、化工廠等。因而地方政府為了政績(jī)和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，都會(huì)選擇支持鄰避設(shè)施建設(shè)。

3.考核壓力。我國(guó)現(xiàn)在的干部人事管理仍沿用著1984年開(kāi)始實(shí)行的“下管一級(jí)”的人事制度。在我國(guó)這樣一個(gè)多層級(jí)的黨政架構(gòu)中，上一層級(jí)對(duì)下一層級(jí)具有壟斷性的人事任命權(quán)和罷免權(quán)，同時(shí)下級(jí)必須接受上級(jí)的考核和監(jiān)督。在我國(guó)現(xiàn)行的考核體制下，上級(jí)對(duì)下級(jí)的考核內(nèi)容不僅在于可測(cè)度的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，還包括一些不可測(cè)度的非經(jīng)濟(jì)指標(biāo)?？蓽y(cè)度的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)如GDP、CPI、稅收等情況可以通過(guò)數(shù)字化的表格或圖表清晰得知；但不可測(cè)度的非經(jīng)濟(jì)指標(biāo)如社會(huì)維穩(wěn)、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)公平等無(wú)法獲取具體的實(shí)施情況。因此，雖然對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的考核規(guī)定了德、能、勤、績(jī)、廉等指標(biāo)，但因?yàn)橐恍┲笜?biāo)的測(cè)量難度大，所以在實(shí)際考核時(shí)還是會(huì)更注重其經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，而當(dāng)下級(jí)政府獲取到上級(jí)政府對(duì)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的傾向后便會(huì)出現(xiàn)一個(gè)“層層加碼”的現(xiàn)象。這也直接導(dǎo)致我國(guó)地方政府行為模式的基本特征呈現(xiàn)出上級(jí)政府需求主導(dǎo)型偏好結(jié)構(gòu)、精英政策模式為主軸的政府過(guò)程和強(qiáng)制性工具為主體的政府工具選擇結(jié)構(gòu)[20]。在上述考核指標(biāo)和考核標(biāo)準(zhǔn)下，如四川什邡宏達(dá)鉬銅項(xiàng)目、茂名PX項(xiàng)目等化工類的鄰避設(shè)施建設(shè)都是動(dòng)輒投資幾十億甚至上百億的大項(xiàng)目，其修建成功不僅能夠增加該地區(qū)的工業(yè)產(chǎn)值，提升地區(qū)知名度，而且這種鄰避項(xiàng)目一般在投產(chǎn)后三年左右就可收回投資，這就保證了地方政府官員在任期內(nèi)能夠增加政績(jī)，在上級(jí)政府以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主的考核中取得成功。因而地方政府對(duì)于在當(dāng)?shù)匦藿ㄠ彵茉O(shè)施的企業(yè)采取支持行為。

(三)外部的弱監(jiān)督

地方政府作為中央政府或上級(jí)政府在地方的代理人，不僅享受著中央政府或上級(jí)政府給予的部分權(quán)力，而且作為地方廣大民眾的代理人，也行使著民眾讓渡的權(quán)力，因此其權(quán)力的運(yùn)行必須受到內(nèi)外部的雙重監(jiān)督。在內(nèi)部監(jiān)督系統(tǒng)中，由于中央或上級(jí)政府對(duì)地方政府具有人事任免權(quán)和行政指令，地方政府受中央政府或上級(jí)政府的監(jiān)督，從而形成了行政“以官治官”管控下的“對(duì)上負(fù)責(zé)”，而不是“對(duì)民負(fù)責(zé)”[21]。但是在行政“以官治官”的管控下容易形成信息的不對(duì)稱，即中央或上級(jí)政府可以利用“治官權(quán)”使地方政府迎合其取向，實(shí)行其意志，但是由于地方政府可能利用信息的不對(duì)稱而產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問(wèn)題，使得中央或上級(jí)政府對(duì)其日常行為難以進(jìn)行管控，這也使得對(duì)于地方政府行為的監(jiān)督有賴于以公眾、媒介等為主的外部監(jiān)督。

但是在現(xiàn)實(shí)中，在鄰避沖突事件產(chǎn)生前以公眾、媒介等為主的外部監(jiān)督常常是弱化或缺位的，主要原因有兩個(gè)：一是鄰避項(xiàng)目信息未按規(guī)定予以公示。根據(jù)我國(guó)對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)規(guī)定，在一項(xiàng)公共基礎(chǔ)設(shè)施修建前，必須將相關(guān)信息告知民眾或在政府網(wǎng)站上予以公示。但是在相關(guān)鄰避設(shè)施的建設(shè)過(guò)程中，政府并沒(méi)有按照程序予以告知。這使得公眾和媒體無(wú)法對(duì)其進(jìn)行有效的事前監(jiān)督，同時(shí)也使得公眾及相關(guān)主體對(duì)政府決策的合法性和項(xiàng)目的合理性產(chǎn)生懷疑和不信任。二是民眾及相關(guān)主體自身的限制。由于相關(guān)鄰避設(shè)施涉及的疑難問(wèn)題較多，同時(shí)有的項(xiàng)目在建設(shè)初期所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)和健康危害不容易被感知到，因此以公眾為主的外部監(jiān)督只能發(fā)揮比較弱的作用。

四、地方政府應(yīng)如何面對(duì)鄰避沖突事件

鄰避沖突事件是一個(gè)涉及范圍廣、主體數(shù)量多的綜合問(wèn)題，同時(shí)伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和公民維權(quán)意識(shí)的增強(qiáng)，其發(fā)生的頻率只會(huì)越來(lái)越高，要求地方政府必須正視鄰避沖突的存在以及鄰避設(shè)施的鄰避性。同時(shí)地方政府不管是在立項(xiàng)前還是在鄰避沖突產(chǎn)生后，都應(yīng)該在堅(jiān)持依法行政的原則下完善各項(xiàng)機(jī)制建設(shè)，優(yōu)化政府的社會(huì)管理與公共服務(wù)職能，增強(qiáng)政府治理能力和公信力。具體來(lái)說(shuō)應(yīng)當(dāng)做到以下幾點(diǎn)：

首先是完善法律和機(jī)制建設(shè)。我國(guó)當(dāng)前鄰避沖突事件的解決主要是以鄰避沖突倒逼相關(guān)法律法規(guī)和公共決策體系的調(diào)整。如國(guó)家層面的《環(huán)境保護(hù)公共參與辦法》、北京市《重大民生決策公眾咨詢意見(jiàn)工作規(guī)定》等規(guī)定的出臺(tái)。譚爽、李暉將此種現(xiàn)象稱為?？滤x的“治理術(shù)”，表明政府缺乏自上而下的關(guān)于鄰避方面的法律法規(guī)和機(jī)制。政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)擬定關(guān)于預(yù)防和解決鄰避沖突條例的法律法規(guī)，優(yōu)化、完善政治激勵(lì)約束機(jī)制、公民參與機(jī)制、利益補(bǔ)償機(jī)制等，同時(shí)疏通自下而上的意見(jiàn)傳達(dá)通道。

其次是厘清政府角色定位。查爾斯·蒂利認(rèn)為中國(guó)體制環(huán)境下所發(fā)生的集體行動(dòng)更接近于“反應(yīng)性”而非“進(jìn)取性”[22]。這也反映了為什么我國(guó)近幾年的鄰避沖突事件反復(fù)陷入“一建就鬧，一鬧就停”的怪圈，這都是基于地方政府對(duì)鄰避沖突的解決更多的是迫于壓力而非動(dòng)力。政府應(yīng)厘清其角色定位，真正做到為人民服務(wù)，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)服務(wù)，而不要一直充當(dāng)“閑不住的手”，做到真正回歸政府的本分。

最后是拓寬外部監(jiān)督渠道。監(jiān)督作為政府管理公共事務(wù)的一個(gè)環(huán)節(jié)，必須貫穿于政府的整個(gè)管理過(guò)程。但是在鄰避沖突事件中，政府內(nèi)部形成的以官治官使得監(jiān)督不到位或缺位，而外部監(jiān)督作用的發(fā)揮通常又在鄰避沖突產(chǎn)生之后，表現(xiàn)為事前監(jiān)督不到位。要求政府必須拓寬外部監(jiān)督渠道，如及時(shí)在政府網(wǎng)站上公開(kāi)鄰避項(xiàng)目相關(guān)信息，邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員積極參與決策活動(dòng)，同時(shí)設(shè)立舉報(bào)電話，主動(dòng)接受公眾監(jiān)督等。