財政支農(nóng)事權(quán)與支出責(zé)任劃分問題的考量與解決

史 璟

（中央財經(jīng)大學(xué)文化與傳媒學(xué)院，北京100081）

引 言

2020年是習(xí)近平總書記提出全面建成小康社會目標(biāo)的實現(xiàn)之年，更是全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的收官之年。在深入學(xué)習(xí)和領(lǐng)會習(xí)近平總書記關(guān)于“三農(nóng)”在全面建成小康社會、實現(xiàn)現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要地位的同時，切實增強(qiáng)做好農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展工作的思想與行動自覺。本文從調(diào)整和完善財政支農(nóng)事權(quán)入手，由中國一級政府負(fù)責(zé)，運(yùn)用財政資金提供促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平、鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性地位、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展，其中的支出責(zé)任是政府履行財政支農(nóng)事權(quán)的支出義務(wù)和保障。本文以習(xí)近平總書記脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興講話為指導(dǎo)，通過回顧中國支農(nóng)事權(quán)發(fā)展的歷史，從分析財政支農(nóng)事權(quán)的實質(zhì)是運(yùn)用一系列經(jīng)濟(jì)、法律和行政等政策解決好中國的“三農(nóng)問題”入手，針對財政支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任劃分中存在的主要問題，給出財政支農(nóng)事權(quán)劃分過程中應(yīng)該遵循的基本原則和法律保障［1］。確保到2050年全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展。

一、中國財政支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任劃分的發(fā)展邏輯

改革開放以來，中央和地方之間的財政關(guān)系歷經(jīng)了不斷的演進(jìn)，由“統(tǒng)收統(tǒng)支”“分灶吃飯”到“包干制”再到“分稅制”等財政體制變化，財政支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任劃分越來越明晰［2］。厘清以下三個階段在不同時期的工作重點以及它們之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系，有助于分重點、合理地發(fā)展與調(diào)整中國財政支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任劃分。

第一個階段：解決農(nóng)業(yè)問題。早在20世紀(jì)90年代之前，中國人民的糧食不夠吃，“三農(nóng)問題”主要是集中解決農(nóng)業(yè)問題。隨著中國財政支農(nóng)資金的增加，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)與糧食增產(chǎn)、擺脫食品短缺現(xiàn)象成為這一時期的努力方向。90年代后期，中國以糧食為主的農(nóng)產(chǎn)品出現(xiàn)相對過剩，認(rèn)識上的誤區(qū)導(dǎo)致沒有及時地將財政支農(nóng)政策由以農(nóng)業(yè)為主調(diào)整為以農(nóng)民問題為重點。除此之外，中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營規(guī)模較小，農(nóng)產(chǎn)品市場是買方市場，市場供大于求，政府對農(nóng)產(chǎn)品采取增產(chǎn)與提價的措施幾乎無力增加農(nóng)民收入，也沒有較好地改善農(nóng)民的生活質(zhì)量。因此，和美國、加拿大、日本、韓國等全世界眾多國家一樣，中國應(yīng)該在糧食等供給出現(xiàn)過剩后，及時調(diào)整“三農(nóng)”政策、發(fā)展戰(zhàn)略和財政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)，將重點由農(nóng)業(yè)增產(chǎn)果斷地轉(zhuǎn)向提高農(nóng)民收入問題上［3］。

第二個階段：解決農(nóng)民問題。其標(biāo)志是糧食夠吃，城鄉(xiāng)差距加大。目前中國屬于發(fā)展中國家，農(nóng)民問題是中國“三農(nóng)問題”的重點。伴隨著市場經(jīng)濟(jì)的確立，中國財政支農(nóng)體制發(fā)生了深刻的轉(zhuǎn)變，由提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量轉(zhuǎn)變?yōu)橐詼p輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、增加農(nóng)民收入為中心，“三農(nóng)問題”轉(zhuǎn)向農(nóng)民問題，相關(guān)政策也集中體現(xiàn)在四個方面：一是農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收；二是農(nóng)民進(jìn)城從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的務(wù)工增收；三是鼓勵農(nóng)民從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來的農(nóng)民轉(zhuǎn)移政策，它是實現(xiàn)農(nóng)民增收的根本性措施；四是給農(nóng)民發(fā)放教育補(bǔ)貼和糧食直補(bǔ)等補(bǔ)貼，提高和改善農(nóng)民的生活和生存困難［4］4。

第三個階段：解決農(nóng)村問題。各級政府面對廣大農(nóng)民進(jìn)城大軍帶來的農(nóng)村無人荒廢的現(xiàn)狀，及時積極采取了建設(shè)新農(nóng)村和穩(wěn)定農(nóng)民住戶等政策，加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、生活環(huán)境、文化娛樂設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村的居住和生活環(huán)境，加大力度進(jìn)行道路維修、學(xué)校修建等農(nóng)村基本建設(shè)，確保自來水飲用安全，逐漸縮小城鄉(xiāng)居民的生活質(zhì)量差距，吸引城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村安居樂業(yè)。

從以上中國財政支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任劃分的發(fā)展來看“三農(nóng)問題”，它是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民收入和農(nóng)村社會問題，具有公共性特征，它們之間的密切關(guān)系體現(xiàn)在以下三方面。首先，農(nóng)業(yè)具有基礎(chǔ)性和弱質(zhì)性特征，它是“三農(nóng)問題”存在的根本原因；其次，農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能夠得以存續(xù)和發(fā)展，而農(nóng)業(yè)在中國國民生產(chǎn)中的基礎(chǔ)性地位，決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必須存續(xù)發(fā)展。最后，農(nóng)民是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生產(chǎn)者，他們目前的生活水平較低［5］。

從邏輯的角度看，“三農(nóng)問題”可以被看作是數(shù)理邏輯中的一個二元結(jié)構(gòu)。這里另T表示：三農(nóng)問題，另A表示：一個非空集合，A中包含三個元素：農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村。另“小于符號＜”表示一種二元邏輯關(guān)系：落后于、低于。那么“三農(nóng)問題”的二元邏輯模型可以形式化地表示為：T＝（A，＜）。由此，“三農(nóng)問題”可以概括為：農(nóng)業(yè)＜落后于工商業(yè)，農(nóng)民收入 ＜低于非農(nóng)民收入，農(nóng)民生活水平 ＜低于非農(nóng)民生活水平，農(nóng)村＜落后于城市。

“三農(nóng)問題”的“二元結(jié)構(gòu)”表明中國農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村的“三農(nóng)”發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城鎮(zhèn)，“三農(nóng)問題”在中國的出現(xiàn)有一定的必然性。首先，“三農(nóng)問題”非中國特有，它普遍存在于世界許多國家。那些唯有純城市而沒有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的國家沒有“三農(nóng)問題”。其次，中國“三農(nóng)”和“二元結(jié)構(gòu)”問題與農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性與弱質(zhì)性等特點相關(guān)。一是中國擁有14億人口。解決人民吃飯問題需要自給自足，是保障國民生活安居樂業(yè)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。二是農(nóng)業(yè)是中國必不可少的公共產(chǎn)品，它的弱質(zhì)性體現(xiàn)在眾多方面。三是農(nóng)村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)裝備和技術(shù)相對工業(yè)比較落后，農(nóng)民生活貧困。農(nóng)業(yè)是一個風(fēng)險高、周期長、收益低的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，加劇了“三農(nóng)”的“二元結(jié)構(gòu)”問題。最后，我國相關(guān)政策偏差是造成“三農(nóng)問題”、加劇城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”化的一個重要原因。其一，在中國，城市與農(nóng)村不同的戶籍制度使農(nóng)村居民享受不到城市的便捷公共服務(wù)。國家財政用于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的投入較少，導(dǎo)致農(nóng)民生活水平較低，生活質(zhì)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市居民。其二，農(nóng)業(yè)雖然一直是中國的國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和命脈，但在新中國成立初期，中國采取了掠奪農(nóng)業(yè)的政策，重點發(fā)展現(xiàn)代化工業(yè)體系［4］6。

二、財政支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任劃分問題的邏輯考量

習(xí)近平總書記長期親力親為地抓“三農(nóng)”工作，在實踐中深刻摸索出農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展規(guī)律，始終從政治、戰(zhàn)略高度認(rèn)識“三農(nóng)問題”、謀劃“三農(nóng)”發(fā)展［6］。在實際工作中，財政支農(nóng)事權(quán)中一直普遍存在的一些問題影響了中央與地方政府的財政支農(nóng)效率，削弱了中國“強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)”政策的實施效果［7］。下面具體解析中國各級政府在財政支農(nóng)事權(quán)與支出責(zé)任劃分中存在的主要問題。

一是財政支農(nóng)事權(quán)和財力不匹配。中國1994年的分稅制改革，較多地從財政收入的層級配置方面考慮。分稅制使財權(quán)向中央和省市集中，而財政支農(nóng)事權(quán)則下移到縣鄉(xiāng)，導(dǎo)致中央和地方財權(quán)關(guān)系的劃分在取得一定成效的同時發(fā)生了財權(quán)和事權(quán)之間的背離。在資金分配上，國家鼓勵對基層和貧困地區(qū)進(jìn)行資金傾斜，但仍與地方政府應(yīng)負(fù)擔(dān)的事權(quán)不相匹配［8］，很多公益性的支農(nóng)項目得不到資金保障。

二是財政支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任劃分不明晰，各級政府支出責(zé)任比較模糊。中國憲法和法律只是原則性地規(guī)定了中央與地方，以及地方各級政府之間的財政支農(nóng)事權(quán)與支出責(zé)任劃分，具體如何劃分、怎樣劃分還不明確。中央與地方支農(nóng)支出責(zé)任劃分涉及各級政府職能的合理劃分和政府與市場邊界的界定等眾多方面。中央和地方支出責(zé)任也比較模糊，中國政府間的隸屬關(guān)系造成“上級政府決策、下級政府出錢”的現(xiàn)象。財政支農(nóng)支出責(zé)任下移到縣鄉(xiāng)政府，地方政府的財政壓力越來越大［9］。因此，縱然中央多次加大財政支農(nóng)的投入，但由于財權(quán)與事權(quán)劃分不明晰，地方財政支農(nóng)出現(xiàn)擠出效應(yīng)，財政支農(nóng)資金總量的增長仍受影響。

三是支農(nóng)資金管理不規(guī)范，項目配套能力弱。首先，投入給地方的支農(nóng)資金無論從時間還是地域上都普遍分散，資金設(shè)置不夠科學(xué)，存在嚴(yán)重的交叉與重疊現(xiàn)象，很多支農(nóng)項目資金的用途大同小異，執(zhí)行困難容易出錯。其次，地方和基層財政對支農(nóng)資金結(jié)構(gòu)與投入能力力不從心。地方支農(nóng)資金投入不夠的現(xiàn)實與亟待解決的支農(nóng)事權(quán)之間產(chǎn)生了不宜調(diào)和的矛盾。最后，中央和省設(shè)立的許多支農(nóng)投資項目需要地方予以配套的，由于地方財力緊張，無力保證相應(yīng)的配套比例，致使一些支農(nóng)項目工程因投資不足而無法完成。

四是財政支農(nóng)資金難以整合，轉(zhuǎn)移支付資金的分配沒有體現(xiàn)地區(qū)差異性。在中國，支農(nóng)資金的管理與分配涉及眾多單位和部門，勢必會產(chǎn)生資金預(yù)算和使用難以統(tǒng)一、投放盲目、交叉重復(fù)、整合困難和管理分散等情況。中國的國土面積廣闊、地域差異大、自然條件復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、制度體制、交通設(shè)施、歷史人文和基礎(chǔ)條件等資源稟賦豐富，因此即便是相同的支農(nóng)事項在不同地區(qū)產(chǎn)生的行政成本和實施效益的差異較大。國家財政采用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)分配轉(zhuǎn)移支付資金，忽略了各地區(qū)之間的差異和特點，導(dǎo)致支農(nóng)資金的利用效率低下。

三、完善中國財政支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任劃分的對策建議

以習(xí)近平總書記宏遠(yuǎn)分析“三農(nóng)”工作重要論述為指導(dǎo)，正確把握農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展大勢，科學(xué)理解新時代看“三農(nóng)”、謀“三農(nóng)”和興“三農(nóng)”的重大理論與實踐問題。推進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)農(nóng)民增收政策，書寫好中華民族偉大復(fù)興的“三農(nóng)”新篇章。

（一）財政支持農(nóng)業(yè)增產(chǎn)的政策

國家要強(qiáng)，農(nóng)業(yè)必強(qiáng)。農(nóng)業(yè)增產(chǎn)政策始終是中國財政支農(nóng)生產(chǎn)政策中的重中之重，相關(guān)政策主要圍繞著下列四個方面制定。

一是加大穩(wěn)定農(nóng)業(yè)投入的農(nóng)用生產(chǎn)資料支持政策。一直以來，全方位多渠道地擴(kuò)大農(nóng)業(yè)投資、實施農(nóng)業(yè)投資政策是發(fā)展農(nóng)業(yè)的重點，政府可以采用直接投入、借助優(yōu)惠政策吸引民間信用資金投入、農(nóng)民資金投入等形式，集中財力、物力和人力加強(qiáng)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、農(nóng)用機(jī)械裝備建設(shè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善建設(shè)和農(nóng)業(yè)抗災(zāi)防災(zāi)救災(zāi)等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為農(nóng)業(yè)增產(chǎn)及減輕農(nóng)民勞動強(qiáng)度提供基本保障。除此之外，國家財政還要重視生產(chǎn)資料支持政策。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中盡可能多地投入一些高效能、低成本的農(nóng)用生產(chǎn)資料，有效降低生產(chǎn)成本，促進(jìn)農(nóng)民增收積極性。具體包括：生產(chǎn)資料的研發(fā)與生產(chǎn)政策、降低市場零售價格的價格優(yōu)惠補(bǔ)貼政策、研發(fā)推廣高效能肥料和防蟲防災(zāi)害的農(nóng)藥政策、作物結(jié)構(gòu)調(diào)整政策等。

二是加強(qiáng)制定農(nóng)產(chǎn)品價格支持和價格穩(wěn)定政策。從促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)來看，農(nóng)產(chǎn)品的價格政策可以借助增加政府財政支農(nóng)支出、控制農(nóng)產(chǎn)品收購價格，以及高價收購等方法激勵農(nóng)民增產(chǎn)。當(dāng)無法順利抬高市場零售價時，政府會給予一定的價格差進(jìn)行補(bǔ)貼。當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品抬高價格的政策受到國際農(nóng)價影響時，國家會介入禁止進(jìn)口，通過高關(guān)稅等措施保護(hù)國內(nèi)該產(chǎn)品的市場高價。當(dāng)產(chǎn)生農(nóng)產(chǎn)品的均衡需求和農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量不穩(wěn)定之間的矛盾時，會造成價格的較大波動，政府應(yīng)采取穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價格的政策幫助農(nóng)民降低損失、保護(hù)農(nóng)民的種糧積極性。具體包括：制定農(nóng)業(yè)種植收入保障制度、糧食定價收購制度和農(nóng)產(chǎn)品風(fēng)險基金制度等［10］。

三是應(yīng)該實施農(nóng)業(yè)擴(kuò)大規(guī)模政策，農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)與市場優(yōu)化政策，以及加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技政策。擴(kuò)大規(guī)模政策是國家財政給予免征農(nóng)業(yè)稅等優(yōu)惠政策鼓勵農(nóng)民拓荒，組織人力物力財力墾荒，開發(fā)利用大片的荒山荒地。在市場需求的引導(dǎo)下，農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整政策促使農(nóng)民調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品的種植結(jié)構(gòu)、作物結(jié)構(gòu)與品種結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增收。與此同時，農(nóng)業(yè)需要科技進(jìn)步來促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)。國家實施的農(nóng)業(yè)科技政策包括：政府大力支持和鼓勵農(nóng)業(yè)化肥、農(nóng)藥、機(jī)械等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的開發(fā)利用，新糧種的研制開發(fā)和推廣，以及對農(nóng)業(yè)新技術(shù)使用的示范與推廣政策。

四是加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品的基地建設(shè)，完善糧食儲備制度。對糧棉油等主要農(nóng)產(chǎn)品采用在生產(chǎn)集中地統(tǒng)一加工生產(chǎn)的措施，既可以保證基地農(nóng)產(chǎn)品的增產(chǎn)、提高生產(chǎn)能力，又可以合理調(diào)整和優(yōu)化生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，使基地成為城鄉(xiāng)工農(nóng)業(yè)原料的生產(chǎn)加工基礎(chǔ)，滿足城鎮(zhèn)居民的日常生活與消費需求。由于糧食生產(chǎn)可被看作是經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)和自然再生產(chǎn)相結(jié)合的產(chǎn)物，因此糧食儲備具有特殊意義和必要性。通常糧食產(chǎn)量會隨著不同年份、不同季節(jié)、氣候和環(huán)境等自然條件的變化而變化，深受旱災(zāi)、水災(zāi)和蟲災(zāi)等自然災(zāi)害影響。糧食供給的不穩(wěn)定性和糧食消費的均衡性之間的矛盾為加大糧食儲備提出了較高要求，需要建立充足的食品儲備和防止災(zāi)害時期的風(fēng)險防患儲備。建立健全完善的農(nóng)業(yè)糧食儲備制度，在政策的導(dǎo)引下加強(qiáng)糧食儲備建設(shè)，確保糧食價格穩(wěn)定，保障城鎮(zhèn)居民基本生活水平，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收。

（二）財政支持農(nóng)民增收的政策

正如習(xí)近平總書記所說，農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作說一千道一萬，增加農(nóng)民收入是關(guān)鍵。國家要富，農(nóng)民必富。“三農(nóng)問題”的核心是農(nóng)民的收入問題。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施效果主要看農(nóng)民收入是否得到了真正的提高。下面列出統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)民持續(xù)較快增收的政策選擇，使脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興相銜接。

一是發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增加農(nóng)民收入的政策。土地是農(nóng)民生存的命脈，也是最基本的生產(chǎn)資料，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有賴于大面積優(yōu)質(zhì)土地，有地才能開發(fā)播種實現(xiàn)增產(chǎn)。農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收是對立而統(tǒng)一的兩個方面，二者的統(tǒng)一需要具備三個條件：其一，農(nóng)產(chǎn)品的供給相對短缺時的賣方市場；其二，生產(chǎn)結(jié)構(gòu)符合市場和消費者需求；其三，農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模較大。只有當(dāng)這三個條件具備時，才能保證農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收一致。否則二者不統(tǒng)一而出現(xiàn)對立時，則增產(chǎn)不增收。

二是發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)增加農(nóng)民收入的政策。發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)性生產(chǎn)也可以增加農(nóng)民的收入，其形式主要包括：第一，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到季節(jié)性影響嚴(yán)重，農(nóng)民農(nóng)閑時進(jìn)城打工，農(nóng)忙時回農(nóng)村務(wù)農(nóng)，農(nóng)民兼業(yè)已經(jīng)是一種普遍常見的現(xiàn)象。國家制定優(yōu)惠政策的同時也要規(guī)范相關(guān)政策制度，以保證農(nóng)民進(jìn)城不受歧視。第二，一些地少人多的農(nóng)村地區(qū)存在潛在的過剩勞動力，政府鼓勵這些農(nóng)民進(jìn)入工商性農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)工作。國家財政給予農(nóng)民合作開展的食品加工等一定稅收優(yōu)惠，把通過加工所得到的附加值直接返還給農(nóng)民。

三是采取非生產(chǎn)性措施增加農(nóng)民收入的政策。一方面，在中國城市和鄉(xiāng)村建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)稅制，廢除農(nóng)業(yè)稅是減輕農(nóng)民稅費負(fù)擔(dān)的有效方法。與此同時，借鑒世界各國的經(jīng)驗，在農(nóng)村實現(xiàn)城市稅制。除此之外，適時調(diào)整央地財權(quán)與事權(quán)之間的分配關(guān)系，讓他們共同分擔(dān)減收帶來的壓力，保證農(nóng)民真正受益。另一方面，對農(nóng)民施行直接補(bǔ)貼的政策。該政策是把國家財政通過糧食收購間接補(bǔ)給農(nóng)民的錢直接補(bǔ)給農(nóng)民，效果頗好。政府通過直接補(bǔ)助政策給農(nóng)民直接增收或直接為農(nóng)民發(fā)放實物援助，解決農(nóng)民日常生活開支困難。補(bǔ)助形式分為兩種：其一，非生產(chǎn)性補(bǔ)助。根據(jù)城鄉(xiāng)收入高低和農(nóng)民生活水平差距，為農(nóng)民提供基本和最低生活保障、教育補(bǔ)助、農(nóng)村養(yǎng)老及醫(yī)療保險政策。其二，生產(chǎn)性補(bǔ)助。引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)調(diào)整和制約生產(chǎn)時期的休耕補(bǔ)助。

四是制定促進(jìn)農(nóng)民轉(zhuǎn)移的配套政策。城市和農(nóng)村不同的戶籍制度遏制了農(nóng)民轉(zhuǎn)移，居民可享有的社會福利差別很大。在農(nóng)民轉(zhuǎn)移的大背景下，有的農(nóng)民進(jìn)城打工，有的農(nóng)民舉家進(jìn)城居住生活，無論他們的戶口是否發(fā)生變更，戶口遷至城市還是留在農(nóng)村，他們都會因為對土地的特有情誼而選擇兼業(yè)。國家財政針對這一特征，制定了相關(guān)配套政策如下：第一，建設(shè)農(nóng)村小城鎮(zhèn)政策，根本改善和提高農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，實現(xiàn)農(nóng)民轉(zhuǎn)移，發(fā)展中國新農(nóng)村。第二，制定政策改革農(nóng)村戶籍制度，改革土地承包責(zé)任制。政府的財政支農(nóng)政策對農(nóng)民承包的土地給予有償?shù)恼{(diào)整，促進(jìn)土地轉(zhuǎn)移與集中，幫助留在農(nóng)村的農(nóng)民擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。第三，通過教育培訓(xùn)的形式提高農(nóng)民綜合素質(zhì)，引導(dǎo)他們真正融入城市生活，滿足城市工商業(yè)生產(chǎn)的要求。

四、財政支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任劃分原則與法律保障

（一）中央和地方財政支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任劃分的原則

中央和地方財政支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任劃分的原則很多，下面就主要原則詳細(xì)地加以闡述。

第一，外部性和受益原則。外部性是在政府為農(nóng)村提供公共服務(wù)時產(chǎn)生的，政府職責(zé)的劃分取決于該由哪級政府具體負(fù)責(zé)農(nóng)村公共服務(wù)的外部性。農(nóng)村的公共服務(wù)該由掌握著該服務(wù)帶來效益和成本內(nèi)部化的最小轄區(qū)提供［11］147，當(dāng)農(nóng)村公共服務(wù)產(chǎn)生的服務(wù)成本和受益相一致時，公共服務(wù)應(yīng)該歸屬于最低層級的轄區(qū)。中央與地方政府財政支農(nóng)事權(quán)的劃分要按照農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的受益范圍核定其成本的轄區(qū)范圍。中央財政著重負(fù)責(zé)全國范圍、跨省區(qū)、跨流域和跨地域的農(nóng)業(yè)、糧棉油麻等大量農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)加工和流通、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)田水利水電工程建設(shè)、公益事業(yè)及環(huán)保等農(nóng)村公共服務(wù)項目的支農(nóng)支出，中央還對貧困與財政困難的區(qū)域給以一定的補(bǔ)貼。省級和區(qū)縣的財政支農(nóng)支出項目由各級地方政府根據(jù)受益范圍負(fù)責(zé)。

第二，信息的復(fù)雜性和重要性原則。中央與地方政府職責(zé)的劃分需要充分考慮信息處理過程和數(shù)據(jù)分析的復(fù)雜性。地方政府相對更透徹地了解基層基本事務(wù)，因此對于復(fù)雜程度高和不對稱的信息應(yīng)交由地方負(fù)責(zé)。而對于一些全局性、簡單易操作的事項應(yīng)交由國家管理。這些事務(wù)的外部性通常也具有全局性，符合外部性原則［11］148。中央與地方財政支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任的劃分需要上下保持一致，要求統(tǒng)一規(guī)劃的補(bǔ)貼項目，及關(guān)系到國計民生的項目應(yīng)該歸屬于中央政府的財政支農(nóng)事權(quán)，地方各級財政分級負(fù)擔(dān)。而需要因地制宜、具有區(qū)域特色、信息處理較復(fù)雜的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)等事務(wù)的支出責(zé)任和政府職能應(yīng)交給地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，會取得較好的效果。

第三，激勵相容原則。對于政府來說，激勵相容的體制是中央和地方政府按照職能劃分，順利完成各自職責(zé)范圍內(nèi)工作并達(dá)到整體利益最大化的原則。當(dāng)中央與地方政府的財政支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任劃分激勵相容時，各級政府能夠積極主動地負(fù)責(zé)分內(nèi)工作，此時的財政支農(nóng)事權(quán)應(yīng)歸屬于地方政府。當(dāng)支出責(zé)任的劃分不符合激勵相容原則時，局部利益會損害全局利益，社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率低下，此時的財政支農(nóng)事權(quán)應(yīng)歸屬于中央政府。

第四，區(qū)別對待原則。中國農(nóng)村面積廣大，分布比較分散，不同地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)差異較大，中央和地方政府支農(nóng)事權(quán)的財政支農(nóng)支出劃分標(biāo)準(zhǔn)各不相同，因地制宜地建立財政支農(nóng)資金分級投入和管理機(jī)制，同時下放支農(nóng)資金分配權(quán)，便于不同地域按照自己的財力情況統(tǒng)籌安排支農(nóng)支出。中央及省財政部門需要加大對西部與中部財政貧困縣鄉(xiāng)的財政支農(nóng)支出，省縣鄉(xiāng)財政負(fù)責(zé)中國東部農(nóng)村的財政支出，財力相比較強(qiáng)。除此之外，中央財政給予東部農(nóng)村一些重要的農(nóng)業(yè)科技推廣、生產(chǎn)性救災(zāi)與動植物防疫補(bǔ)貼。鑒于財政支農(nóng)事權(quán)涉及面廣、難于監(jiān)管的特點，適當(dāng)放寬地方對支農(nóng)事權(quán)的自主權(quán)使之具有決定權(quán)和資金分配權(quán)，多渠道吸納地方政府的稅源，整合財政支農(nóng)資金，加大地方支農(nóng)資金來源，確保因地制宜、統(tǒng)籌安排，提高支農(nóng)資金的使用效率。

（二）堅持財政支農(nóng)投入依照法治化、規(guī)范化道路進(jìn)行

把中央和地方的財政支農(nóng)事權(quán)與支出責(zé)任劃分的要求用憲法、法律與行政法規(guī)等形式嚴(yán)格規(guī)定，把地方的相關(guān)制度用地方法規(guī)與政府規(guī)章制度等形式規(guī)定。財政支農(nóng)制度的制定需要合理劃分財權(quán)、事權(quán)與投入和支出責(zé)任之間的關(guān)系，使法治規(guī)范化，在法律與制度的框架內(nèi)合理有效地行使行政權(quán)力，努力推進(jìn)依法治國、依法行政［12］。根據(jù)受益范圍與外部效益多少，以法律形式規(guī)定中央與地方政府的支農(nóng)職責(zé)劃分，形成規(guī)范化和法律化的財政支農(nóng)特色。目前中國農(nóng)業(yè)增產(chǎn)與農(nóng)民增收還不統(tǒng)一，要根據(jù)法律規(guī)定的內(nèi)容和目標(biāo)有的放矢地制定這兩個有聯(lián)系但又不同的財政支農(nóng)政策［13］。借助法律的強(qiáng)制性、穩(wěn)定性和確定性，以國家強(qiáng)制力確保清晰地劃分財政支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任，落實財政支農(nóng)改革措施順利施行。

依據(jù)法律規(guī)定，中央的支農(nóng)事權(quán)應(yīng)由中央承擔(dān)支出責(zé)任；地方的支農(nóng)事權(quán)由地方承擔(dān)支出責(zé)任；中央委托地方的支農(nóng)事權(quán)，中央相應(yīng)承擔(dān)支出責(zé)任；中央與地方共同的支農(nóng)事權(quán)各自明確區(qū)分各自的支出責(zé)任。在法律法規(guī)的保障下有效避免上級政府單方面變更下級政府的支農(nóng)事權(quán)與支出責(zé)任，嚴(yán)格遵守權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則，杜絕政府間支出責(zé)任層層下移以及支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任脫節(jié)等現(xiàn)象，明確政府與市場的邊界，使政府通過宏觀經(jīng)濟(jì)政策有效調(diào)控市場，促進(jìn)建立財力和事權(quán)匹配的財政體制。

綜上所述，在完善市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)程中，科學(xué)合理地劃分財政支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任，健全完善中央與地方財力和事權(quán)相匹配的制度，共同促進(jìn)和提高財政支農(nóng)資金的使用效益。準(zhǔn)確把握“三農(nóng)”工作科學(xué)方法論，不斷提高做好財政支持“三農(nóng)”工作的能力和水平，更好地發(fā)揮財政在新時代“三農(nóng)”工作中的職能作用，持續(xù)抓好農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)保供和農(nóng)民增收，推進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，確保農(nóng)村同步全面建成小康社會。