PPP協(xié)議的法律性質(zhì)及解紛模式

張 娜

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430000)

近年來(lái)，隨著中央和地方各級(jí)政府規(guī)范性文件的不斷出臺(tái)，政府和社會(huì)資本合作(Public-Private Partnership，簡(jiǎn)稱(chēng)PPP)模式在我國(guó)遍地開(kāi)花，其中尤以公共服務(wù)領(lǐng)域?yàn)槭ⅰＴ谝话阋饬x上，PPP模式是指“政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系”[1]。

作為公共服務(wù)供給的新模式，PPP模式自產(chǎn)生以來(lái)就不斷被賦予新的功能期待，甚至一度陷入被“美化”“泛化”“金融化”“神化”的實(shí)踐誤區(qū)。[2]地方實(shí)踐錯(cuò)意中央精神的內(nèi)在原因，在于對(duì)PPP協(xié)議之法律性質(zhì)及解紛模式的誤讀，有鑒于此，本文擬從PPP模式中政府的雙重角色出發(fā)，剖析PPP協(xié)議的法律性質(zhì)及應(yīng)然的解紛模式，以期對(duì)PPP制度的功能實(shí)現(xiàn)有所助益。

一、PPP模式中的政府角色

理論基礎(chǔ)是進(jìn)行制度設(shè)計(jì)的元點(diǎn)，因此在分析PPP模式中的政府角色之前，有必要先對(duì)PPP模式的理論基礎(chǔ)予以把握。由于PPP模式不僅具備傳統(tǒng)的公法色彩，還因其關(guān)涉政府與市場(chǎng)、公益與私益、集體與個(gè)人等多重范疇而具備相當(dāng)程度的私法魅力，是故，在傳統(tǒng)公共物品理論上嬗變出的“交易成本公共物品理論”[3]可以視為對(duì)PPP模式之理論基礎(chǔ)的最佳解讀。該理論認(rèn)為，提供公共物品的目的在于降低整個(gè)社會(huì)的交易費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，而“PPP模式的本質(zhì)在于政府資源與市場(chǎng)資源在數(shù)量、稟賦上的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，并特別強(qiáng)調(diào)共贏理念、公平公正及風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，充分發(fā)揮政府部門(mén)與社會(huì)資本各自的優(yōu)勢(shì)”[4]。換言之，PPP模式將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入了公共服務(wù)領(lǐng)域，有效避免了公共物品壟斷供給的風(fēng)險(xiǎn)，是對(duì)既有資源進(jìn)行最優(yōu)化利用的結(jié)果。

文歸正題，作為涉及多領(lǐng)域、多行業(yè)、多方參與的復(fù)雜交易模式，PPP模式中的主體間關(guān)系也是多面的，主要表現(xiàn)為政府兼具“合作者”與“監(jiān)管者”的雙重角色：在橫向?qū)用?，政府與社會(huì)資本方之間是平等的合作伙伴關(guān)系，雙方的權(quán)利義務(wù)受PPP協(xié)議約束；在縱向?qū)用?，政府與社會(huì)資本方之間是監(jiān)管與被監(jiān)管的行政法律關(guān)系，法規(guī)政策成為政府的主要行為依據(jù)。也就是說(shuō)，PPP協(xié)議中實(shí)際上存在雙重法律關(guān)系：既包含著政府與社會(huì)資本之間的平等買(mǎi)賣(mài)合同關(guān)系，又包含著雙方分別作為社會(huì)公共產(chǎn)品與服務(wù)的監(jiān)督管理者、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者而形成的管理與被管理的關(guān)系。

(一)作為合作者的政府

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)存在著一個(gè)核心的社會(huì)治理矛盾，即政府力量與社會(huì)力量的對(duì)接不夠順暢，也不夠匹配，許多政府部門(mén)尤其是部分政府官員，固守著“大政府、小社會(huì)”的傳統(tǒng)治理思路。這種“事必親為、權(quán)必包攬”的傳統(tǒng)管理機(jī)制在面對(duì)信息化的社會(huì)治理時(shí)必然顯得力不從心，具體到公共服務(wù)領(lǐng)域，一方面表現(xiàn)為政府提供公共服務(wù)高成本低效率，過(guò)度分散有限的公共管理資源；另一方面表現(xiàn)為民間潛伏的多股專(zhuān)業(yè)力量雖蠢蠢欲動(dòng)，但始終沒(méi)有足夠的渠道通向公共服務(wù)領(lǐng)域，進(jìn)而導(dǎo)致民間力量長(zhǎng)期處于休眠狀態(tài)，其在人才、資金、技術(shù)等方面的顯著優(yōu)勢(shì)也始終不為社會(huì)公眾所廣泛享用。

對(duì)上述經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的反思催生了PPP模式。不同于政府單方面發(fā)布的“紅頭文件”，PPP協(xié)議是意思自治的結(jié)果，要求雙方在平等協(xié)商、依法合規(guī)的基礎(chǔ)上形成合意、訂立合同，并秉承著法律意識(shí)、契約意識(shí)和信用意識(shí)嚴(yán)格執(zhí)行合同,無(wú)故違約必須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。因此，PPP模式在諸多方面是對(duì)傳統(tǒng)治理體制與模式的改造甚至顛覆：其一，在治理理念上，PPP要求政府部門(mén)放低準(zhǔn)入門(mén)檻、政府官員節(jié)制領(lǐng)導(dǎo)欲望，敢于和樂(lè)于通過(guò)PPP協(xié)議實(shí)現(xiàn)適度分權(quán)，并恪守契約精神以確保分權(quán)的順利實(shí)現(xiàn)；其二，在工作原則上，PPP要求政府遵循合作原則，尊重社會(huì)資本方的平等伙伴地位，與之共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、互相配合、平等協(xié)商、真誠(chéng)合作，以最大程度落實(shí)PPP協(xié)議的各項(xiàng)約定，推動(dòng)PPP項(xiàng)目的順利開(kāi)展；其三，在權(quán)責(zé)分配上，PPP要求政府轉(zhuǎn)變職能，切實(shí)履行對(duì)PPP項(xiàng)目的保障職責(zé)，例如構(gòu)建制度完善機(jī)制，營(yíng)造公開(kāi)透明的政策環(huán)境，培育統(tǒng)一規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)，加大財(cái)稅、價(jià)格、土地、金融方面的扶持力度，等等。

不過(guò)，在強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)資本方的平等伙伴關(guān)系以及政府對(duì)PPP項(xiàng)目的保障的同時(shí)，也必須注意：不能因?yàn)閺?qiáng)調(diào)合作而使公私兩者責(zé)任不明、界限不清，否則必然導(dǎo)致制度設(shè)計(jì)的目的逐步落空，甚至為私人利益侵蝕公共利益大開(kāi)方便之門(mén)。

(二)作為監(jiān)管者的政府

雖然相較于其他公共服務(wù)供給模式，PPP模式更強(qiáng)調(diào)政府與市場(chǎng)主體的平等伙伴關(guān)系，但“政府作為公眾利益的代表者和代言人的身份沒(méi)有轉(zhuǎn)變、政府應(yīng)當(dāng)盡可能地實(shí)現(xiàn)公共福祉的責(zé)任沒(méi)有轉(zhuǎn)變、政府為保障公共利益而自然產(chǎn)生的權(quán)力沒(méi)有轉(zhuǎn)變”[5]，“處變”與“求?！睂?shí)際上兼容于PPP模式之中。

由于PPP項(xiàng)目往往生命周期長(zhǎng)、涉及領(lǐng)域廣、復(fù)雜程度高、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，且關(guān)乎重大公共利益，因此必須建立完善的外部監(jiān)管機(jī)制，即由政府基于“監(jiān)管者”的身份，對(duì)PPP項(xiàng)目有關(guān)執(zhí)行法律、行政法規(guī)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品或服務(wù)技術(shù)規(guī)范等進(jìn)行有效的監(jiān)督管理，并依法加強(qiáng)項(xiàng)目合同審核與管理，健全財(cái)政支出責(zé)任監(jiān)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。按照項(xiàng)目的推進(jìn)階段，PPP項(xiàng)目中的政府監(jiān)管主要可以分為如下三個(gè)階段：其一，項(xiàng)目合作方選擇時(shí)期的準(zhǔn)入監(jiān)管。由于政府的專(zhuān)長(zhǎng)在于管理而非經(jīng)營(yíng)，其通常并不參與PPP項(xiàng)目的具體實(shí)施工作，因此對(duì)作為項(xiàng)目實(shí)際執(zhí)行人的社會(huì)資本方的選擇，就顯得尤為重要。準(zhǔn)入監(jiān)管的目的，即在于篩選出在資質(zhì)、業(yè)務(wù)、給付能力與信譽(yù)等方面均符合標(biāo)準(zhǔn)的最佳合作者。其二，項(xiàng)目建設(shè)時(shí)期的績(jī)效監(jiān)管。為防止社會(huì)資本方偷工減料、畸形追求利潤(rùn)，政府有義務(wù)借助績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、運(yùn)營(yíng)管理、資金使用、公共服務(wù)質(zhì)量、公眾滿(mǎn)意度等重要指標(biāo)，對(duì)PPP項(xiàng)目的質(zhì)量、價(jià)格、財(cái)務(wù)等進(jìn)行全過(guò)程、全方位的監(jiān)管。其三，項(xiàng)目結(jié)束時(shí)期的退出監(jiān)管。在PPP項(xiàng)目如約終止或是因不可抗力或違約事件等原因而被迫提前終止時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)項(xiàng)目成果和附屬設(shè)施的驗(yàn)收、估值、補(bǔ)償、購(gòu)買(mǎi)、移交等活動(dòng)進(jìn)行退出監(jiān)管。

二、PPP協(xié)議的法律性質(zhì)

PPP協(xié)議的法律性質(zhì)會(huì)深刻影響PPP模式的制度設(shè)計(jì)與發(fā)展走向，尤其是其直接決定了對(duì)PPP協(xié)議解紛模式的選擇，其重要意義不言而喻。于此存在“民事合同論”“行政合同論”“混合合同論”等不同觀(guān)點(diǎn)。數(shù)往知來(lái)，對(duì)上述學(xué)術(shù)觀(guān)點(diǎn)的概括梳理有助于更準(zhǔn)確全面地把握PPP協(xié)議的法律性質(zhì)。

(一)民事合同論

民事合同論者側(cè)重于強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)資本方的平等伙伴關(guān)系，強(qiáng)調(diào)政府在PPP模式中的“合作者”身份，因而該觀(guān)點(diǎn)主張PPP協(xié)議應(yīng)當(dāng)屬于民事合同。主要論據(jù)有二：

其一，PPP協(xié)議的簽訂符合私法自治原則。論者認(rèn)為PPP協(xié)議中的社會(huì)資本方合作者雖然是通過(guò)招投標(biāo)等行政程序產(chǎn)生，而非普通民事合同遵循的“要約+承諾”的形式，但招標(biāo)投標(biāo)程序只是價(jià)格產(chǎn)生方式，社會(huì)資本方仍然有權(quán)選擇是否參與投標(biāo)、是否簽訂合同，并有權(quán)與政府協(xié)商合同中利益相關(guān)條款。換言之，社會(huì)資本方主體在PPP協(xié)議的簽訂過(guò)程中享有充分的意思自治，合同最終簽訂仍然是協(xié)商一致的結(jié)果，總體上體現(xiàn)了私法合同平等自愿原則。

其二，PPP模式中政府與社會(huì)資本方的法律地位平等，權(quán)利義務(wù)對(duì)等。論者主張?jiān)赑PP中，政府并非以行政主體身份，而是以民事主體身份與社會(huì)資本方進(jìn)行合作，即便其間存在一定的政府干預(yù)，也不會(huì)影響到PPP作為市場(chǎng)交易行為的本質(zhì)。因此，二者的法律地位是平等的。同時(shí)，雙方的權(quán)利義務(wù)主要來(lái)自合意簽訂的PPP協(xié)議，各條款均是雙方意思表示一致的結(jié)果，因此協(xié)議所約定的權(quán)利義務(wù)基本是對(duì)等的。

(二)行政合同論

與民事合同論者相反，行政合同論者更為關(guān)注政府在PPP模式中的“監(jiān)管者”角色以及據(jù)此享有的各項(xiàng)監(jiān)管職權(quán)。論據(jù)有二：

其一，從政府對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管職責(zé)看：所謂民事合同，核心在于雙方地位平等、權(quán)利對(duì)等，但在PPP項(xiàng)目中，政府發(fā)揮作用主要表現(xiàn)在監(jiān)管職權(quán)的行使，這種監(jiān)管權(quán)深入PPP項(xiàng)目的各個(gè)階段，早已超脫了民事合同論者主張的“不影響協(xié)議性質(zhì)的適度的政府干預(yù)”的程度。換言之，政府監(jiān)管權(quán)的存在決定了政府與社會(huì)資本方之間必然是不平等的行政法律關(guān)系，作為權(quán)責(zé)分配重要依托的PPP協(xié)議自然不可能是民事合同。

其二，從法規(guī)政策的角度看：根據(jù)《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》，PPP模式主要包括特許經(jīng)營(yíng)和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)兩類(lèi)，而政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議已被《行政訴訟法》第12條列入行政訴訟受案范圍。不寧唯是，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第11條第1款進(jìn)一步說(shuō)明，行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于《行政訴訟法》第12條第11項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議，而作為PPP協(xié)議之典型代表的政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議則是公認(rèn)的最為常見(jiàn)的行政協(xié)議。

(三)混合合同論

混合合同論者主張，PPP協(xié)議兼具公法與私法性質(zhì)，因此非屬于民事合同或行政合同中的任何一種，而是一種混合合同。這同時(shí)也是本文意圖闡明的立場(chǎng)?！盎旌虾贤摗弊鳛镻PP協(xié)議之法律性質(zhì)的比較優(yōu)勢(shì)在于：更全面，更實(shí)用。具體而言：

其一，混合合同論更全面。雖然PPP模式中存在政府與社會(huì)資本的長(zhǎng)期合作關(guān)系，但合作只是手段，公益最大化才是目的。換言之，“公私合作協(xié)議中，公共利益是首要的，是目的性質(zhì)的；社會(huì)資本方合作者的利益是次要的，是手段性質(zhì)的”[6]。但同樣不能忽視的是，激發(fā)社會(huì)資本通過(guò)PPP項(xiàng)目積極參與公共服務(wù)事業(yè)的內(nèi)生動(dòng)力，是灌注在制度設(shè)計(jì)中的互利共贏理念，PPP模式在秉持“公益為本”理念的同時(shí)，還必須兼顧私人利益的實(shí)現(xiàn)。然而，“公益為本，兼顧私益”的雙重任務(wù)在實(shí)踐中卻常常演化為“公益牽制私利、私利‘鎖定’公益”的沖突與博弈，“過(guò)于強(qiáng)化私法容易導(dǎo)致公共利益的削弱，而偏重公法又無(wú)法調(diào)動(dòng)私人資本參與公共項(xiàng)目建設(shè)和公共服務(wù)的積極性”[7]。而這正是片面強(qiáng)調(diào)PPP協(xié)議的民事合同屬性或行政合同屬性所隱含的制度危機(jī)。相反，混合合同論對(duì)PPP協(xié)議的公私法特征表現(xiàn)出了足夠的包容，其既強(qiáng)調(diào)在PPP協(xié)議的制定、修改及權(quán)責(zé)分配中貫穿公益至上理念，又要求政府通過(guò)合理確定投資回報(bào)率、適度保證市場(chǎng)需求、公平設(shè)置價(jià)格機(jī)制等方式，對(duì)私利予以充分的尊重與保護(hù)。對(duì)PPP協(xié)議的此種定位，既有利于充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本積極性，又能防范政府過(guò)度讓利與非法利益輸送，因此更為全面。

其二，混合合同論更實(shí)用。從實(shí)踐角度，“無(wú)救濟(jì)不權(quán)利”，對(duì)PPP協(xié)議之法律性質(zhì)的定位必須服務(wù)于爭(zhēng)端解決，在PPP模式已被推廣到教、科、文、衛(wèi)等諸多公共服務(wù)領(lǐng)域的既定現(xiàn)實(shí)面前，單一的民事合同論或行政合同論顯然無(wú)力應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜的PPP協(xié)議爭(zhēng)端。具體而言，PPP協(xié)議根本區(qū)別于傳統(tǒng)的民商事合同和行政協(xié)議，“在物理形態(tài)上，PPP協(xié)議囊括PPP項(xiàng)目實(shí)施中多種合同，具有合同群的屬性;在法律關(guān)系上，PPP協(xié)議所涉法律關(guān)系既包括民商事法律關(guān)系也包括行政法律關(guān)系”[8]。因此，PPP協(xié)議以及與之相關(guān)的諸多子協(xié)議在法律性質(zhì)上，既可能是平等交易的民事合同，也可能是涉及行政法律關(guān)系的行政合同；所牽涉的主體，不僅包括政府和社會(huì)資本方，還可能存在作為公共產(chǎn)品消費(fèi)者的社會(huì)公眾、PPP項(xiàng)目的建設(shè)者、運(yùn)營(yíng)者、投融資主體等利益相關(guān)方；相應(yīng)地，主體間產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)糾紛，既可能屬于民事?tīng)?zhēng)議，也可能屬于行政爭(zhēng)議。這種復(fù)雜特質(zhì)決定了由單純的民事合同論或行政合同論引申出的單一救濟(jì)途徑是遠(yuǎn)不能完成定分止?fàn)幍钠D巨任務(wù)的，必須通過(guò)混合合同性質(zhì)方能推導(dǎo)出合理的解紛機(jī)制。

三、PPP協(xié)議的解紛模式

正如有關(guān)PPP協(xié)議之法律性質(zhì)的民行之辯一樣，PPP協(xié)議的解紛機(jī)制也存在民事途徑抑或行政途徑的激烈爭(zhēng)論。于此，學(xué)界主要存在兩種立場(chǎng)，一是整體解決說(shuō)，二是區(qū)別解決說(shuō)，且兩種立場(chǎng)之下，又可細(xì)分出多個(gè)不同的具體路徑。

(一)PPP協(xié)議解紛模式述評(píng)

1.整體解決說(shuō)

整體解決說(shuō)主張解紛模式的選擇取決于PPP協(xié)議中的主要矛盾的主要方面：若為行政糾紛，則采整體行政救濟(jì)模式；若為民事糾紛，則采整體民事救濟(jì)模式。其又可細(xì)分為整體行政救濟(jì)論和整體民事救濟(jì)論。前者認(rèn)為PPP模式中蘊(yùn)含的“行政”因素是選擇解紛模式的決定性因素，即政府與社會(huì)資本方并非平權(quán)關(guān)系，而是縱向的行政監(jiān)管關(guān)系，因此雙方之間的權(quán)利義務(wù)糾紛只能訴諸行政復(fù)議、行政訴訟等行政途徑；后者認(rèn)為將PPP協(xié)議糾紛納入行政訴訟受案范圍，無(wú)論是在理論體系上還是在實(shí)踐操作中均難以自恰，而民事救濟(jì)無(wú)論在救濟(jì)力度還是救濟(jì)經(jīng)驗(yàn)上均更有利于市場(chǎng)主體的權(quán)利保護(hù)，是故應(yīng)當(dāng)采用整體民事救濟(jì)的方法解決PPP協(xié)議糾紛。

2.區(qū)別解決說(shuō)

即“民事+行政”二分法，認(rèn)為無(wú)論是民事救濟(jì)還是行政救濟(jì)，在PPP協(xié)議爭(zhēng)端解決中均有適用空間，應(yīng)當(dāng)區(qū)分情況分別適用。區(qū)別解決說(shuō)又可分為雙階理論與區(qū)別行為說(shuō)兩種具體路徑：前者主張將PPP協(xié)議的簽訂時(shí)間作為區(qū)分節(jié)點(diǎn)——簽訂之前發(fā)生的爭(zhēng)議通過(guò)行政訴訟方式解決，而簽訂之后的履約爭(zhēng)議則應(yīng)通過(guò)民事訴訟方式解決。后者則主張將行政行為的作出與否作為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)——非因行政行為而是因協(xié)議本身產(chǎn)生的糾紛，采民事救濟(jì)；由行政機(jī)關(guān)作出的行政行為引發(fā)的爭(zhēng)議，采行政救濟(jì)。

本文認(rèn)為，以上解紛模式各有優(yōu)缺，在PPP協(xié)議爭(zhēng)端解決中均不能獨(dú)挑大梁。首先，整體解決說(shuō)不夠全面，也不夠適用，不足以應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的PPP實(shí)踐。因此，區(qū)別解決說(shuō)應(yīng)當(dāng)成為考慮PPP協(xié)議解紛機(jī)制的大方向。但雙階理論與區(qū)別行為說(shuō)同樣存在一定適用難題。就雙階理論而言，其最大的問(wèn)題在于機(jī)械地以協(xié)議簽訂時(shí)間為界區(qū)分救濟(jì)類(lèi)型，這將人為割裂實(shí)體法律關(guān)系和救濟(jì)程序；就區(qū)別行為說(shuō)而言，由于“PPP協(xié)議實(shí)際上是十字交叉式結(jié)構(gòu)，橫向?qū)用嬗衅降戎黧w之間的民商事法律糾紛，縱向?qū)用嬗泄芾砗捅还芾黻P(guān)系的行政法律糾紛，但是在中間尚存民商事和行政糾紛混合的形態(tài)，無(wú)法從根本上區(qū)分開(kāi)來(lái)”[9]。這就要求PPP協(xié)議解紛機(jī)制的制度設(shè)計(jì)中應(yīng)當(dāng)包含針對(duì)民行混合糾紛的可行方案，而這正是區(qū)別行為說(shuō)的力所不能及之處。綜上，本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)遵循區(qū)別行為說(shuō)的整體思路，并納入行政附帶民事訴訟制度作為補(bǔ)充，進(jìn)而建立“行政+民事+行政附帶民事訴訟”的多元解紛機(jī)制。

(二)“行政+民事+行政附帶民事訴訟”之解紛模式的具體實(shí)現(xiàn)路徑

PPP協(xié)議解紛機(jī)制的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)是盡可能使所有類(lèi)型的糾紛均有相對(duì)應(yīng)的解決渠道，各種權(quán)利救濟(jì)途徑各司其職、各得其所，既無(wú)“疊床架屋”之累，又無(wú)“百密一疏”之憂(yōu)。而“行政+民事+行政附帶民事訴訟”之多元解紛機(jī)制在應(yīng)然層面可以最大限度地靠近這一制度目標(biāo)。這一模式展開(kāi)而言，涵蓋五種解紛途徑，分別是行政復(fù)議、行政訴訟、仲裁、民事訴訟，以及行政附帶民事訴訟。區(qū)分各種途徑的標(biāo)準(zhǔn)，取決于爭(zhēng)議本身的性質(zhì)，而爭(zhēng)議的性質(zhì)又主要看是不是政府行為的性質(zhì)，即行為是不是基于行政職權(quán)而作出的行政行為。

首先，若爭(zhēng)議內(nèi)容性質(zhì)單一，則區(qū)分采用民事救濟(jì)或行政救濟(jì)。根據(jù)《行政復(fù)議法》第1條和《行政訴訟法》第12條，行政復(fù)議的對(duì)象，應(yīng)當(dāng)是違法或不當(dāng)?shù)摹熬唧w行政行為”，行政訴訟的對(duì)象，應(yīng)當(dāng)是侵犯私人合法權(quán)益的“行政行為”，也就是說(shuō)，非行政行為不在行政復(fù)議和行政訴訟范圍之列。具體到PPP領(lǐng)域，若爭(zhēng)議起因于政府基于規(guī)劃、許可、管理、監(jiān)督、強(qiáng)制、處罰等行政職能所作出的行政行為，尤其是《行政訴訟法》第12條所指出的“行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議”之典型情形，則屬于行政爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)走行政復(fù)議或行政訴訟；若爭(zhēng)議內(nèi)容并不涉及行政權(quán)力的行使，而是在PPP協(xié)議的履行、變更、解除、違約責(zé)任等方面存在意見(jiàn)分歧，“常見(jiàn)的包括土地使用權(quán)的取得、項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)的歸屬、項(xiàng)目收益的分配、項(xiàng)目公司融資、項(xiàng)目擔(dān)保、工程建設(shè)、項(xiàng)目收益權(quán)抵押、項(xiàng)目回購(gòu)、稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、違約責(zé)任等”[10]，則應(yīng)當(dāng)屬于民事?tīng)?zhēng)議，走仲裁或民事訴訟途徑。

其次，若爭(zhēng)議內(nèi)容為民行混合糾紛，難以分辨或分解各行為的公私法屬性，則適宜通過(guò)行政附帶民事訴訟予以解決。此處所謂的“難分性”，大致區(qū)分為兩種形態(tài)：一是“實(shí)體難分性”，即“有關(guān)民事權(quán)利義務(wù)的約定與行政權(quán)利義務(wù)的約定相互交織、難以完全分離”；二是“程序難分性”，即某些PPP協(xié)議糾紛的內(nèi)容較為復(fù)雜，難于判斷案涉行為的屬性，則在實(shí)踐中可能導(dǎo)致糾紛的實(shí)體內(nèi)容雖然相同，但最終選擇的訴訟類(lèi)型卻因不同法院或法官的審判風(fēng)格和價(jià)值判斷而截然不同，以至于造成程序上的自相矛盾。

同時(shí)需要注意，“如果合同內(nèi)容本身已經(jīng)復(fù)合了行政權(quán)力行使的后果并以平等合同的形式確定為合同內(nèi)容，對(duì)該合同內(nèi)容引發(fā)的爭(zhēng)議不應(yīng)排除作為民事糾紛進(jìn)行處理。而對(duì)合同之外的行政行為，仍可由行政相對(duì)人或利害關(guān)系人提出異議并按照行政訴訟處理”[11]。此處所謂“合同之外的行政行為”，主要指合同履行過(guò)程中，政府另以積極的行政行為推翻了PPP協(xié)議中已承諾或認(rèn)可的意思表示，則此時(shí)不應(yīng)當(dāng)再被視為單純的民事違約，而是應(yīng)當(dāng)看糾紛是否僅由該新作出的行政行為引起，若是，則走行政途徑；若否，則走民事途徑。

此類(lèi)民行混合糾紛選擇行政附帶民事訴訟的優(yōu)勢(shì)在于：第一，能夠在定分止?fàn)幍耐瑫r(shí)維護(hù)公共利益。由于案涉糾紛具有公私法混合屬性，此時(shí)秉承“公益至上”的制度設(shè)計(jì)理念，應(yīng)當(dāng)優(yōu)選行政訴訟作為主導(dǎo)，即由行政庭來(lái)主持審判。這種發(fā)生于行政庭內(nèi)部的“行政訴訟+民事訴訟”解決方式，既避免了案件在不同訴訟類(lèi)型與審判庭之間的頻繁切換和跳躍，又方便了審判法官全面審查、通盤(pán)考慮，進(jìn)而一體適用相關(guān)的民事與行政法規(guī)，更有利于妥善解決爭(zhēng)議，在公共利益與私人利益之間實(shí)現(xiàn)平衡。第二，符合“交易成本公共物品理論”的根本理念。如前所述，“交易成本公共物品理論”是PPP模式的理論基礎(chǔ)，其旨在“降低整個(gè)社會(huì)的交易成本，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化”。區(qū)別于大刀闊斧新設(shè)“特殊糾紛解決機(jī)制”的方案，行政附帶民事訴訟是最大化現(xiàn)有資源利用率的結(jié)果，能夠維護(hù)三大訴訟體制的既有框架，不至于付出傷筋動(dòng)骨的代價(jià)。換言之，行政附帶民事訴訟能夠?qū)崿F(xiàn)立法成本最小化，降低PPP模式的總體成本。

四、余論

PPP模式雖然被實(shí)踐證明為行之有效的公共物品供給方式，但也因其屬于新生事物而面臨諸多未知性與不確定性。在既有制度供給不足以解決PPP模式發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的新問(wèn)題新矛盾時(shí)，應(yīng)當(dāng)從目的論的角度去尋求思路。質(zhì)言之，一切旨在解決制度難題的方案，都應(yīng)當(dāng)回歸制度目標(biāo)本身，至于PPP模式，制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)即是降低整個(gè)社會(huì)的交易成本，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。因此，應(yīng)當(dāng)緊緊把握政府在作為“合作者”與“監(jiān)管者”時(shí)分別享有哪些權(quán)利義務(wù)、辨明PPP協(xié)議糾紛的產(chǎn)生機(jī)制和內(nèi)在原因，唯其如此，方能在應(yīng)對(duì)各類(lèi)新型矛盾時(shí)找到符合設(shè)計(jì)者初衷的最佳解決方案。