“急時(shí)行政”中的行政效率：多重內(nèi)涵、潛在風(fēng)險(xiǎn)與善治對(duì)策

紀(jì)光欣 徐培洋

現(xiàn)代公共行政處于無處不在的風(fēng)險(xiǎn)之中。作為掌握社會(huì)公權(quán)力，提供社會(huì)公共物品和公共資源的行政主體，在面臨“急時(shí)行政”狀態(tài)下的系統(tǒng)性全方位危機(jī)和挑戰(zhàn)時(shí)，不僅需要實(shí)現(xiàn)自身組織的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，更需要通過充分釋放行政效率蘊(yùn)含的積極治理效能以維持公共利益和公共秩序。正如塞繆爾·亨廷頓所言：“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動(dòng)亂?！盵1]現(xiàn)代化進(jìn)程中的社會(huì)充滿了不穩(wěn)定性的風(fēng)險(xiǎn)，行政主體轉(zhuǎn)入“急時(shí)行政”狀態(tài)是現(xiàn)代行政主體的正常應(yīng)激反應(yīng)。

一、“急時(shí)行政”中行政效率的多重內(nèi)涵

“急時(shí)行政”不同于應(yīng)急行政，而是強(qiáng)調(diào)行政系統(tǒng)在遭受諸如瘟疫、饑荒、戰(zhàn)爭及大型自然災(zāi)害等系統(tǒng)性的危機(jī)和挑戰(zhàn)后而做出的一系列應(yīng)對(duì)措施。此種情況之下，社會(huì)整體被包圍于危機(jī)和挑戰(zhàn)中，所有個(gè)體都平等地面對(duì)危機(jī)的潛在后果，但應(yīng)對(duì)危機(jī)的治理成效又是難以預(yù)測(cè)的。因而，“急時(shí)行政”也就具有影響范圍的整體性、影響對(duì)象的平等性、影響程度未知性和影響結(jié)果的不確定性四個(gè)特點(diǎn)，并在特定的視域中加以審視。

（一）風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)視域中的內(nèi)涵

現(xiàn)代公共行政的治理建立在文化的火山之上，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是社會(huì)現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程中的必經(jīng)階段，是工業(yè)時(shí)代發(fā)展的副產(chǎn)品。[2]風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)視域下行政效率的內(nèi)在需要，更是及時(shí)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的思想準(zhǔn)備。風(fēng)險(xiǎn)的突然爆發(fā)會(huì)不可避免地觸發(fā)“急時(shí)行政”狀態(tài)。此時(shí)，首先需要解決的便是評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)的問題，如無法有效評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的狀態(tài)、強(qiáng)度和影響范圍，行政效率的發(fā)揮就難以獲得明確的方向和限度。行政效率必須首先克服風(fēng)險(xiǎn)的影響，在風(fēng)險(xiǎn)中確定自身的效率發(fā)揮途徑和效率作用方向。行政效率的實(shí)踐風(fēng)險(xiǎn)會(huì)消解行政效率作用于內(nèi)外部環(huán)境的穩(wěn)定力，更會(huì)使行政主體的不足與缺陷迅速放大，進(jìn)而造成行政效率的缺位或異化。行政效率不僅僅內(nèi)生于風(fēng)險(xiǎn)之外，在“急時(shí)行政”狀態(tài)下行政效率本身就處在風(fēng)險(xiǎn)的潛在影響之中，一旦出現(xiàn)問題則又會(huì)構(gòu)成“急時(shí)行政”中的次生風(fēng)險(xiǎn)。

（二）資源動(dòng)員視域中的內(nèi)涵

“急時(shí)行政”狀態(tài)下行政效率的發(fā)揮無疑和行政主體及社會(huì)的資源動(dòng)員緊密相關(guān)。成功的集體行動(dòng)取決于參與者的利益驅(qū)動(dòng)、參與者的組織能力、社會(huì)運(yùn)動(dòng)的動(dòng)員能力、機(jī)會(huì)與威脅和運(yùn)動(dòng)群體所具有的力量五個(gè)因素的建構(gòu)。[3]各個(gè)參與主體需要在公共利益的驅(qū)動(dòng)下開展同向運(yùn)動(dòng)，但是參與者的組織能力和動(dòng)員能力則需要行政主體內(nèi)部與外部個(gè)體間的有機(jī)互動(dòng)、不斷優(yōu)化與充分協(xié)調(diào)方能達(dá)成。機(jī)會(huì)與威脅，運(yùn)動(dòng)群體所具有的力量則交織于“急時(shí)行政”狀態(tài)中行政效率的發(fā)揮過程之中，這不僅體現(xiàn)在機(jī)會(huì)和威脅的轉(zhuǎn)換之中，更體現(xiàn)在一旦行政效率出現(xiàn)缺位和異化，行政主體的動(dòng)員力量可能成為新的威脅，化解危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)會(huì)也會(huì)消失。

（三）行政過程視域中的內(nèi)涵

行政過程包括行政決策、行政執(zhí)行和行政監(jiān)督等環(huán)節(jié)。在行政過程視域中，行政效率的首要體現(xiàn)就是“急時(shí)行政”狀態(tài)下行政決策中的行政效率。在“急時(shí)行政”狀態(tài)下的行政決策面臨著不確定的外部環(huán)境和風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)隨時(shí)放大的潛在危險(xiǎn)，因此必須迅速做出行政決策。但除迅速之外，更需基于社會(huì)實(shí)際的決策質(zhì)量。行政執(zhí)行是行政效率得以體現(xiàn)的核心環(huán)節(jié)，基于行政決策確定的方向，行政主體如何將常規(guī)條件下的資源和能力轉(zhuǎn)移至“急時(shí)行政”要求的軌道之內(nèi)，以新形式和新要求組織行政執(zhí)行的實(shí)施，在不確定性中盡可能調(diào)動(dòng)自身的治理效能，不僅是行政效率發(fā)揮的重中之重，更是對(duì)行政主體最大的考驗(yàn)。行政監(jiān)督雖然需要在“急時(shí)行政”狀態(tài)中進(jìn)行一定的讓位，但卻是在風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)化解后行政主體回歸常規(guī)軌道的重要途徑。行政監(jiān)督效率的充分發(fā)揮才能保證“急時(shí)行政”不偏離法制軌道、不逾越行政決策制定的目標(biāo)、不造成行政效率次生問題。

（四）治理現(xiàn)代化視域中的內(nèi)涵

治理現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)多元的治理主體、更具有協(xié)商性的權(quán)威性質(zhì)、契約基礎(chǔ)上的權(quán)威來源、多樣的權(quán)力運(yùn)行方式和以公共領(lǐng)域?yàn)檫吔绲闹卫矸秶恼蝺r(jià)值。[4]“急時(shí)行政”狀態(tài)并不結(jié)束于風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)和化解，而是結(jié)束于行政主體回歸常規(guī)狀態(tài)。但在“急時(shí)行政”狀態(tài)下行政主體往往會(huì)重新掌握本屬于其他治理主體的資源，成為特定時(shí)間下具有絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)力和統(tǒng)治力的治理主體，這樣充分甚至過度發(fā)揮的效率反倒可能會(huì)形成不良路徑依賴，使得外部資源過度內(nèi)化，打破行政主體與社會(huì)關(guān)系平衡，使統(tǒng)治重新成為潛在話語。

在面對(duì)不確定性時(shí)，充分利用社會(huì)和企業(yè)的治理效能是減輕行政主體負(fù)擔(dān)，激發(fā)行政效率的必然選擇。此外，在行政效率充分發(fā)揮的同時(shí)兼顧和體現(xiàn)溝通與協(xié)商的價(jià)值是維系行政主體權(quán)威，提升其社會(huì)公信力的重要措施。

二、“急時(shí)行政”中的行政效率潛在風(fēng)險(xiǎn)

自公共行政學(xué)誕生以來，效率便是其基本追求之一，積極有效的行政效率是實(shí)現(xiàn)善治的基礎(chǔ)條件。行政效率的演進(jìn)過程經(jīng)歷了機(jī)械效率、社會(huì)效率、后社會(huì)效率的三個(gè)階段，其本質(zhì)是社會(huì)效果和社會(huì)價(jià)值的地位和效果的不斷提升和有機(jī)融合，從而更加突出效益、質(zhì)量和責(zé)任的整合。[5]對(duì)于行政效率的評(píng)價(jià)和分析需要從工具理性和價(jià)值理性的雙重維度上加以評(píng)價(jià)和分析。這說明任何一個(gè)維度上的缺失或異化都會(huì)造成行政效率整體的失當(dāng)，而只有在兩個(gè)維度上都實(shí)現(xiàn)了積極取向的統(tǒng)一，才能在行政過程中得以積極有效的表現(xiàn)（如圖1）。行政效率發(fā)揮的過程當(dāng)工具理性或價(jià)值理性維度出現(xiàn)缺位或錯(cuò)位時(shí)都會(huì)給其實(shí)際發(fā)揮帶來負(fù)面影響。

（一）行政效率“濫用”風(fēng)險(xiǎn)

“急時(shí)行政”狀態(tài)下的行政效率“濫用”風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)于工具理性維度高效率與價(jià)值理性維度低效率的疊加中。此種風(fēng)險(xiǎn)根源于行政主體在面臨“急時(shí)行政”狀態(tài)時(shí)一味要求迅速動(dòng)用行政效率以調(diào)配資源的同時(shí)而導(dǎo)致的行政效率價(jià)值理性維度的忽視。在新冠肺炎疫情常態(tài)化防控中，國內(nèi)部分地區(qū)出現(xiàn)了人員流動(dòng)凍結(jié)、物資阻斷和拖延復(fù)工等“一刀切”問題。這代表著行政效率出現(xiàn)了過度動(dòng)員行政能力和行政資源的現(xiàn)象，從而造成了行政效率作用的失當(dāng)和粗放。在行政效率的“濫用”之中，行政主體在行政效率中體現(xiàn)的公共性價(jià)值難以彰顯，行政主體的公信力和合法性也受到打擊。

“急時(shí)行政”狀態(tài)下的行政效率“濫用”并不會(huì)實(shí)現(xiàn)有效治理，反而會(huì)導(dǎo)致行政效率走向無效和虛無。行政效率“濫用”風(fēng)險(xiǎn)的主觀動(dòng)因在于行政主體的認(rèn)知誤區(qū)，而客觀動(dòng)因則在于行政效率內(nèi)在不足在風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)中的放大。在“急時(shí)行政”狀態(tài)下，行政主體的主觀誤區(qū)在于認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的化解必須經(jīng)由行政效率的無限提升、資源動(dòng)員的無限集中和行政能力的無限發(fā)揮，從而忽視了“急時(shí)行政”狀態(tài)下社會(huì)狀態(tài)的復(fù)雜性和行政客體的切實(shí)需求。行政效率的實(shí)際效果并不會(huì)隨著資源與能力動(dòng)員的水平無限提高，而會(huì)在超過一定限度時(shí)導(dǎo)致行政效率實(shí)際效果的下降（如圖2）。在資源和能力動(dòng)員超過社會(huì)需求和承受限度時(shí)，行政主體便很有可能讓自身陷入“塔西佗陷阱”之中，進(jìn)而形成公共信任風(fēng)險(xiǎn)并在“急時(shí)行政”狀態(tài)下不斷放大，[6]從而導(dǎo)致行政效率的實(shí)際效果與“急時(shí)行政”要求相背離。

（二）行政效率“誤用”風(fēng)險(xiǎn)

“急時(shí)行政”狀態(tài)下的行政效率“誤用”風(fēng)險(xiǎn)來自價(jià)值理性體現(xiàn)與工具理性缺失而導(dǎo)致的行政效率失誤。這種行政效率“誤用”風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)在行政主體積極動(dòng)機(jī)和實(shí)際效率發(fā)揮不足之中。以歐洲各國早期對(duì)于新冠肺炎疫情的應(yīng)對(duì)為例，這些國家都做出了相關(guān)的應(yīng)對(duì)，但都囿于其行政效率的不足和資源的難以調(diào)動(dòng)，在外防輸入失敗和隔離政策不力的狀況下，使得疫情難以得到緩解，這一系列反應(yīng)體現(xiàn)了這些國家的行政效率處在“誤用”之中。行政主體即使有維護(hù)公共利益的主觀意圖，卻難以或無法動(dòng)員足夠的行政資源和行政能力去盡快解決實(shí)際的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)。行政效率處于由于預(yù)判失誤、動(dòng)員失誤和效果失誤綜合造成的失誤狀態(tài)之中。

失誤狀態(tài)的最終造成在于三種失誤的層層遞進(jìn)，形成了行政效率逐漸走向失誤的惡性循環(huán)（如圖3）。在行政效率的“誤用”狀態(tài)中，首先是預(yù)判的失誤在行政效率的預(yù)備階段傳遞了錯(cuò)誤或滯后的信息，造成了決策信息失真，從而導(dǎo)致行政效率難以在風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)突然升級(jí)時(shí)迅速做出適應(yīng)，行政效率效用和實(shí)際需求便會(huì)處在不匹配之中。基于預(yù)判失誤，動(dòng)員失效的情況便難以避免。進(jìn)而，行政主體會(huì)發(fā)現(xiàn)可動(dòng)員和組織的行政資源和行政能力不僅不足，更會(huì)無序。行政效率發(fā)揮效果的資源和組織基礎(chǔ)是不穩(wěn)固的，行政效率的發(fā)揮也必然是不確定的，動(dòng)員也就愈加困難。不穩(wěn)定的行政效率發(fā)揮必然導(dǎo)致行政主體在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)時(shí)的治理效能不足，也會(huì)致使民眾喪失對(duì)于行政主體風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)應(yīng)對(duì)的信心和耐心，從而損害行政主體的合法性基礎(chǔ)，動(dòng)搖了行政主體有效治理的根基。

（三）行政效率“無用”風(fēng)險(xiǎn)

行政效率“無用”風(fēng)險(xiǎn)是危害最大的行政效率潛在風(fēng)險(xiǎn)。處在行政效率的“無用”風(fēng)險(xiǎn)之下的行政主體無論從價(jià)值理性還是工具理性層面都走向了消極一面，行政主體不僅沒有工具理性上的執(zhí)行效率，更缺少價(jià)值理性上的責(zé)任效率。此狀態(tài)將會(huì)從根本上導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的大規(guī)模爆發(fā)，直接摧毀治理秩序和社會(huì)結(jié)構(gòu)，甚至?xí)M(jìn)一步導(dǎo)致無政府狀態(tài)的出現(xiàn)并帶來持續(xù)危機(jī)。

行政效率的“無用”風(fēng)險(xiǎn)在風(fēng)險(xiǎn)治理中是隱藏在行政主體運(yùn)行中的潛在趨勢(shì)。行政主體難以從根本上完全排除在遭遇風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)時(shí)走向“無用”的可能性。這首先是基于風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)極大的不確定性之下，有限理性的行政主體既難以預(yù)見風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的未來發(fā)展趨勢(shì)和影響范圍，更難以確定自身行政行為的實(shí)際后果和效用，因此產(chǎn)生了選擇行政效率“無用”的主觀動(dòng)因。同時(shí)，行政主體的行政效率發(fā)揮可能會(huì)在一定時(shí)間內(nèi)由于組織和動(dòng)員的不到位而出現(xiàn)缺失，這也就給予行政主體極大的壓力和阻力，更會(huì)加大行政主體進(jìn)一步發(fā)揮行政效率時(shí)的思想和執(zhí)行負(fù)擔(dān)。

三、“急時(shí)行政”中的行政效率的善治對(duì)策

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，提升風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)

完善的行政頂層設(shè)計(jì)和足夠的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)是在“急時(shí)行政”狀態(tài)下發(fā)揮行政效率的基礎(chǔ)保障，也是避免行政效率風(fēng)險(xiǎn)的前提。作為一種特殊的行政權(quán)力，行政應(yīng)急權(quán)具有極高的自由裁量度，幾乎涵蓋了所有行政行為，對(duì)公民的基本權(quán)利存在威脅性，因而不僅需要科學(xué)合理的配置和使用，更需要在使用中并重過程價(jià)值與結(jié)果價(jià)值。[7]這就要求行政應(yīng)急權(quán)不僅重視迅速達(dá)到效果的工具理性，更需要兼顧方式方法合法合理的價(jià)值理性。行政應(yīng)急權(quán)可分為應(yīng)急決策權(quán)和應(yīng)急執(zhí)行權(quán)。在“急時(shí)行政”狀態(tài)下只有應(yīng)急決策權(quán)和已經(jīng)執(zhí)行權(quán)實(shí)現(xiàn)了良性互動(dòng)和相互制約，才能共同促進(jìn)行政效率的提升。這不僅是因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)中需要盡可能縮短決策和執(zhí)行之間的時(shí)間差，更在于風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的發(fā)展和變化是不可預(yù)料的，執(zhí)行必須隨時(shí)做出相應(yīng)調(diào)整。

（二）調(diào)整組織結(jié)構(gòu)，優(yōu)化行政過程

在應(yīng)對(duì)行政效率的潛在風(fēng)險(xiǎn)之中，更需要首先從行政主體自身的組織和過程中出發(fā)。在行政組織方面，提升“應(yīng)急行政”狀態(tài)中的行政效率需要具有有效彈性的行政組織。在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)時(shí)需要打破常規(guī)的行政科層制信息傳導(dǎo)，提升信息的速度和信度，也就必須從根本上提升改變行政組織的運(yùn)行結(jié)構(gòu)和狀態(tài)。規(guī)模上的彈性、權(quán)力上的彈性與組織性質(zhì)和層級(jí)的彈性是彈性組織的內(nèi)在要求。[8]只有切實(shí)減少“急時(shí)行政”狀態(tài)下的行政層級(jí)，適時(shí)賦予組織適當(dāng)權(quán)力，不斷根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)變化調(diào)整組織的規(guī)模和組織方式，才能使行政組織可以長期處在高效運(yùn)轉(zhuǎn)的狀態(tài)之中，體現(xiàn)其靈活、責(zé)任和回應(yīng)性。行政過程需要以整體視角進(jìn)行觀察，各個(gè)環(huán)節(jié)的緊密結(jié)合和有機(jī)建構(gòu)才能實(shí)現(xiàn)最終行政效率的發(fā)揮和行政效能的表彰。

（三）完善法律法規(guī)，依法化解風(fēng)險(xiǎn)

規(guī)范的法律法規(guī)為在“急時(shí)行政”狀態(tài)下避免“濫用”和“無用”狀態(tài)提供了基礎(chǔ)依托，也為提升行政效率治理效能提供了堅(jiān)實(shí)的路徑保障?！胺浅r(shí)期非常手段”是既往“應(yīng)急行政”狀態(tài)下治理的邏輯出發(fā)點(diǎn)和典型話語，但其中的言下之意卻表明其治理行為的合法性缺失?，F(xiàn)代社會(huì)的合法性雖在合乎法律規(guī)定的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)公民的認(rèn)同與理解，但合乎法律規(guī)定仍是合法性的基礎(chǔ)內(nèi)涵。在“急時(shí)行政”未到來時(shí)，首先需要完善與之相關(guān)的法律體系，為行政主體提供處理風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)時(shí)的法治軌道效率保障。法治軌道的效率也許并非最高的，卻是最為穩(wěn)固的。在“急時(shí)行政”狀態(tài)之中，法律法規(guī)必須可以明確行政應(yīng)急權(quán)的界限和行政主體的職責(zé)權(quán)限，使得行政效率可以在穩(wěn)定的路徑之中運(yùn)作。最后，當(dāng)“急時(shí)行政”狀態(tài)結(jié)束，法制軌道應(yīng)該為行政組織提供明確的信號(hào)，保證行政主體迅速回歸常規(guī)狀態(tài)并需要為行政主體在“急時(shí)行政”狀態(tài)下的行為起到反饋和監(jiān)督的作用。

（四）形成社會(huì)合力，倡導(dǎo)多元共治

多元共治既是分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)舉措，更是從根本上預(yù)防行政效率“濫用”的手段。在風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的深度不確定特點(diǎn)下，行政主體僅是治理主體之一，行政主體效率發(fā)揮的“天花板”顯而易見。只有通過眾多社會(huì)主體和企業(yè)主體協(xié)同構(gòu)成社會(huì)治理共同體，積極參與到“急時(shí)行政”的治理中來，形成社會(huì)治理合力，有限的行政效率才能轉(zhuǎn)化為無限的治理效能。伴隨著社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)組織和企業(yè)組織早已嵌入在社會(huì)結(jié)構(gòu)之中，以其獨(dú)有的靈活性和生命力在社會(huì)多個(gè)方面發(fā)揮著獨(dú)特而積極的作用。在“急時(shí)行政”狀態(tài)下行政主體決不能僅僅著眼于提升行政效率，而忽視社會(huì)主體和企業(yè)主體內(nèi)在蘊(yùn)藏的治理效能。只有實(shí)現(xiàn)行政主體、社會(huì)主體和企業(yè)主體三者的協(xié)同運(yùn)作和共同治理，使社會(huì)主體效率和企業(yè)主體效率統(tǒng)一在行政效率之內(nèi)，才能在“急時(shí)行政”狀態(tài)中最大限度地挖掘可利用的社會(huì)治理效能，在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)時(shí)更加穩(wěn)定從容。

在可預(yù)見的未來，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的“黑天鵝事件”會(huì)時(shí)常發(fā)生，“急時(shí)行政”狀態(tài)的出現(xiàn)將會(huì)愈加頻繁。也正因如此，更加需要明確“急時(shí)行政”狀態(tài)下行政效率存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)并積極加以治理，充分發(fā)揮行政效能，為社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展保駕護(hù)航。

基金項(xiàng)目：山東省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“傳統(tǒng)和合思想在國家治理中的‘創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化研究”（項(xiàng)目編號(hào)：15CWHJ19）階段性研究成果。

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作 者：紀(jì)光欣，中國石油大學(xué)（華東）公共管理系教授徐培洋，中國石油大學(xué)（華東）經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院本科生

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