從行政化到去行政化
——兼論“行政學”理論溯源與內涵發(fā)展

曾棟梁 曾雪蓮

（北部灣大學經濟管理學院 廣西欽州 535000）

對行政如何理解是公共行政管理理論與實踐的邏輯起點，也是當代公共治理尋找善治的核心問題之一。從行政學這門學科創(chuàng)立以來，對行政的理解便基于行政實踐的需要，不斷豐富和完善。而在中國當代，如何從行政學理論的視角理解去行政化，不僅是理論問題，也是實踐問題。

一、行政與政治的二分：行政學開創(chuàng)的理論基石

1887年伍德羅·威爾遜在美國《政治學季刊》上發(fā)表了行政學的開山之作——《行政學之研究》，宣告了行政學這門學科的誕生。雖然在威爾遜之前，也有學者對行政進行了行政學視角的研究，如1845年法國科學家M·A·安培“建立管理國家之科學”的設想；1865至1868德國學者斯坦因《行政學》最早提出“行政學”一詞（這里的行政學實質上指的是行政法）。但這些研究，一直是基于政治學的范圍之中，因此難以成為一門獨立的學科。因此，后人在對《行政學之研究》的這篇文章進行總結時，極其肯定了這一系列的行政學思想。①但從根本上來說，作為行政學的創(chuàng)始人，威爾遜最大的貢獻就在于在理論上提出了行政應當從政治中分離出來，并將之區(qū)別于政治。比如，威爾遜開門見山地指出：“行政管理的領域是一種事務性的領域，它與政治領域的那種混亂和沖突相距甚遠”“行政管理是置身于‘政治’所特有的范圍之外的。行政管理的問題并不屬于政治問題?！盵1]“政治是‘在重大而且?guī)毡樾缘摹矫娴膰一顒樱诹硪环矫妗?，‘行政管理’則是‘國家在個別和細微事項方面的活動’。”[2]這就從研究或實踐范疇這個角度指出了行政管理運行的適用范圍、運行方式和影響對象等。在實踐上，政治與行政二分無法追溯其歷史的起點。但在理論上，則是由威爾遜作出了重大貢獻，上述思想，也就是政治與行政在理論上二分的開端。威爾遜正是通過政治與行政的二分論證，才進一步論證了行政作為一個獨立的領域的理論可能性和實踐上的必要性。既然行政是一個獨立的領域，那么成為一個獨立的學科便成為一個理所當然的事情。由此可以看出，政治與行政二分是威爾遜倡導建立行政學科的基石。

威爾遜完成了他的歷史使命，但是，他對行政的分析主要是通過將其與政治和憲政制度等進行比較而揭示的。因為他僅僅指出了行政的范疇，即哪些活動是屬于行政，而沒有回答行政的本質屬性或行政最本質的特征，未能從邏輯上給出“行政”的內涵。而這一問題在古德諾那里得到了解決。美國學者古德諾繼承和發(fā)揚了威爾遜的觀點，1900年出版發(fā)表《政治與行政》一書，他對傳統(tǒng)的政治學領域的立法、行政、司法三分進行了揚棄，直接對威爾遜政治——行政二分法作了進一步的內涵闡釋，進一步明確指出政治與行政的區(qū)分。在該書中，古德諾舍棄了的的政治學傳統(tǒng)，認為“在所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府職能，即國家意志的表達職能和國家意志的執(zhí)行職能?！盵3]“政府的這兩種職能可以分別稱作‘政治’與‘行政’。”[4]他這種創(chuàng)造性的主張對后來行政學的獨立研究有著很大的貢獻，因為他更加明確了行政的內涵，這種論斷第一次在真正意義上觸摸到了行政的核心或靈魂。自此，行政學作為一個新的、獨立的研究領域得以確立。

二、行政的運行：過程、組織、科學或技術

古德諾在回答行政是什么的問題上，作了高度的抽象，即“政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執(zhí)行。”這種對政治和行政的二分的解釋，其背后是西方國家政治行政的實踐基礎的支持，即西方政治上的多黨制和行政體系中的公務員制度（文官制度），這種背景是是政治與行政二分的政治前提。但高度抽象的問題和答案將不得不變回具體的問題和答案。這樣，對行政的理解變成了在政治與行政二分的框架下，從什么角度來回答的問題。

從19世紀末到20世紀30年代，大約有40的時間，行政的理論解釋走向了更加深入的具體實踐層面的研究。這一時期的代表就是德國韋伯的官僚制理論和美國泰羅的科學管理理論、法國法約爾一般行政管理理論等。德國學者馬克斯·韋伯（Max Weber）從組織運行的角度論證了官僚制的存在及其合理性。他對公共行政的體系進行了明確的形式合理性設計，認為行政組織應當以合理合法權力為基礎，并指出了行政組織的基本特征，如等級層級、專業(yè)分工、規(guī)則所限、非人格化等。他認為，組織應該非個人化，管理要靠規(guī)則，管理者的權力應該基于在組織中的地位、專業(yè)水平以及規(guī)章制度，這樣才能有效地維系組織的連續(xù)和目標的達成。

美國學者泰羅的科學管理理論，雖然當時褒貶不一，但是他對行政學的推動也是非常重要的。后來的行政學家以效率為出發(fā)點，通過運用科學管理的“職位分類”“工作分析”和“業(yè)績考評”等行政方式，加強行政管理的事務性研究。而這種傾向和政治行政二分的理論是對應的，因為行政只專注于事務性的執(zhí)行，則效率自然是其必然的訴求。

法國學者法約爾的一般管理理論是西方古典管理思想的重要代表，他對管理5要素（計劃、組織、指揮、協(xié)調、控制）以及14項管理原則的提出，使得行政本身的內容更加豐富，也是以后各種管理理論和管理實踐的重要依據。如古利克(L.Gulick)從工作著眼，認為“行政就是POSDCORB，即計劃、組織、人事、指揮、協(xié)調、報告、預算七種職能?！盵5]這其實就是法約爾思想的繼續(xù)。

總的來說，這些學者對行政從技術化、組織化、科學化、過程化等進行了理論化和系統(tǒng)化的研究，從而更加豐富了“行政”本身的內涵。但這些研究還是基于西方國家的“三權分立”的政治架構，認為只有政府行政部門所管轄的事務才是行政，并基于此來確立行政的基本內涵，因此，他們這些思想還是政治行政二分的延續(xù)。如魏勞畢(W.F.Willoughby)的定義是“行政是政府組織中行政機關所管轄的事務?！盵6]并且，還有將行政非政治化的傾向，并簡單從管理功能的角度進行分析，使政府行政和其它管理行政并無實質性區(qū)別。當然，這種現(xiàn)象存在有其合理之處，即西方現(xiàn)代文官制度本身的存在，但是完全將行政管理和政治管理進行切分，某種程度來看只能說是一種學術研究的需要，并不符合西方國家行政管理發(fā)展的事實邏輯。

三、政治與行政二分的爭議：公共政策興起的挑戰(zhàn)

從行政實踐的事實出發(fā)，其非常難以厘清“行政”和“政治”兩者之間的實質性范圍和區(qū)別，因此行政學一直在“管理科學”和“政治科學”之間定位不清，也涉及到行政管理的基本問題的研究，即“效率”的實證取向還是“公平”的價值取向？這種取向也表現(xiàn)在一些學者之間的學術分歧之上。如20世紀40年代末，著名的管理決策專家赫伯特·西蒙(H.Simon)出版《行政行為》一書，率先將行為主義研究方法和決策概念引入行政管理研究。稍后，另一位重要的行政學者懷特·沃爾多(D.Waldo)出版了《行政國家》一書，并且沃爾多還批評西蒙試圖建立一個價值中立的一般行政學的努力。在沃爾多看來，公共行政學應該關注規(guī)范問題和價值問題，不能像西蒙那樣用邏輯實證的方法去建立經驗理論。西蒙對此進行了反駁，他指出了沃爾多的政治理論立場。這種立場的對立，其背后的實質是“政治與行政二分”這一基本理論預設的爭論。

實踐是檢驗真理的唯一標準。20世紀60年代后，隨著公共政策研究的興起，政治與行政二分原則被更多人所置疑。公共政策科學體現(xiàn)了追求社會公平、民主參與和公共責任等鮮明的價值導向，從單純、抽象的技術方法研究和應用，進入到價值、規(guī)范和實證研究相統(tǒng)一的新階段。這種應用研究論證了行政的政治功能和特征，也從現(xiàn)實層面懷疑了威爾遜、古德諾根據政治與行政二分的原則把政策的制定與政策的執(zhí)行所做的嚴格區(qū)分。

而20世紀70年代新公共管理理論和公共選擇理論的興起，則進一步改變了人們對行政這一概念的認知。公共選擇理論的創(chuàng)始人布坎南從“有限理性”的“經濟人”假說出發(fā)，來研究和刻畫公共行政主體的行為和市場制度中的人類行為，通過政府與市場、政府與社會關系的重新界定，進而重新認識行政（政府）的角色和作用。新公共管理理論的核心觀點“是要將市場機制引入公共服務組織的運作中來，即實現(xiàn)公共服務的市場化”，即更加強調非政府組織在行政管理中的重要作用，希望通過減少政府的職能、引入企業(yè)管理的一些方式來參與公共物品及服務體系的提供。這些理論無疑對行政的理解有了更深的認識。如果說傳統(tǒng)的行政主要局限于政治與行政二分的角色分析，那么這些理論的發(fā)展，則展示了政府（行政）與市場之間的關系的調整與職能劃分。

四、去行政化：從政治行政二分的行政管理走向協(xié)商民主的公共治理

從中國的實踐來看，黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！睂⑼七M國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標。從行政管理到公共治理，其本身意味著內涵性質的重大區(qū)別。首先，治理更加強調公共性，所謂的公共就是“公有的，公用的，公眾的，共同的”，《禮記·禮運》所言，“大道之行也，天下為公”，即為此意。如果說傳統(tǒng)的行政管理一般是單一主體的話，那么公共治理更加強調多元社會的多元主體。即傳統(tǒng)行政主體是單一的公共機構，而治理的主體既可以是社會機構，也可以是公共機構，甚至可以是獨立的個體。其次，治理既然是多元主體的共同參與，則其必然要求多元主體之間的對話協(xié)商，它的本質特征在于它是政府與公民對公共事務的協(xié)同善治。例如，第三方治理、非營利性組織、社會資本等治理方法或主體的提出，極大地擴展了公共行政的分析視角和范圍。它把有效的行政看成是多方主體的合作過程，并且認為除了政府政黨之外，其它諸如公民社會也可以在公共事務的治理過程中發(fā)揮主體作用。第三，如果從中國的行政實踐來看，尤其是治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標的提出，意味著傳統(tǒng)的政治行政二分更加難適應新時代行政管理的要求。這意味傳統(tǒng)行政只將國家意志的執(zhí)行作為其研究范疇，本身受到了解構。因為當代中國是堅持中國共產黨的領導，政府和政黨之間，并不具備明顯的界限，政府某種程度上也承擔有全能政府的角色。所以對行政的分析，必然要置于治理的分析視角之下，運用到制度分析、政治分析、經濟分析、社會分析和文化分析的許多方法論。進而言之，治理和善治理論打破了社會科學中長期存在的行政與政治二分法的傳統(tǒng)思維方式，即市場與計劃、公共部門與私人部門、政治國家與公民社會等，而且它也兼顧到“管理科學”和“政治科學”的工具理性和價值理性的整合，主張“合法性”和“合理性”的融合。

總而言之，行政學的發(fā)展經歷了諸多理論的階段。但是對行政的理解，基本上首先還是要回答的第一個問題就是政治與行政的范疇問題，接著便需要在此基礎上回答行政組織如何運行、行政權力如何行使、行政決策如何實現(xiàn)等具體問題。而最新的治理理論的提出，雖然看似“去行政化”，但只能說是行政理論的新思想和新觀點的涌現(xiàn)，是一種行政思想對另外一種行政思想的升華，是對行政理解更深層次的體會，也是當代行政實踐的最新要求，它并不意味行政理論的徹底消亡。因此，在當代研究去行政化的問題，其實更多的是研究行政到什么程度的問題，它包括它的范圍是什么，它的權力邊界是什么，它的組織結構如何設計等問題，而這個問題其實都是威爾遜和馬克斯·韋伯等學者所確立的基本理論原則的延續(xù)，而其它一些思想如公共政策理論、科學管理思想、行為科學理論、決策理論等，依然會在行政的研究和實踐中得以體現(xiàn)和實踐。

注釋：

①丁煌在《威爾遜的行政學思想》一文中，指出了威爾遜的一系列行政學思想，包括行政學研究的必要性、行政學的目標和任務、行政的實質、行政學研究的歷史淵源、行政學研究方法論、人事行政思想、行政監(jiān)督思想。