應(yīng)對突發(fā)公共事件的國家治理體系建設(shè)的思考

陳守雙， 李紅平

(1.中國社會科學(xué)院 研究生院， 北京 100026； 2.中國電信集團有限公司， 北京 100033)

突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是指突然發(fā)生的、造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大事件。突發(fā)公共事件，涵蓋自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、公共安全事件等。我國幅員遼闊、地形地貌復(fù)雜，是世界上遭受自然災(zāi)害最嚴重的國家之一，自然災(zāi)害分布廣、損失大，平均每年造成1萬余人死亡。

2000年以來，大型突發(fā)公共事件時有發(fā)生，2012年7月21日，北京及其周邊地區(qū)遭遇61年來最強暴雨及洪澇災(zāi)害，此次暴雨造成北京地區(qū)79人死亡，房屋倒塌10 660間，160.2萬人受災(zāi)，經(jīng)濟損失116.4億元。2007年8月13日湖南鳳凰縣沱江大橋特別重大坍塌事故，死亡64人。2008年3月14日，拉薩發(fā)生暴徒打砸搶燒事件，共有18名無辜群眾被殘害致死，382名群眾受傷(其中重傷58人)。2008年4月28日，膠濟鐵路列車相撞造成70人死亡，416人受傷。2008年的汶川大地震，共造成69 227人遇難，374 643人受傷，17 923人失蹤。2014年12月31日深夜，上海市黃浦區(qū)外灘陳毅廣場踩踏事件造成36人死亡，49人受傷。

20年來，對中國社會影響巨大的突發(fā)公共事件是2003年的“SARS”、2008年的“汶川地震”，2020年爆發(fā)的新冠肺炎疫情。這三起突發(fā)公共事件讓至少2個以上的城市進入緊急狀態(tài)，造成巨大損失。尤其是近期發(fā)生的新冠肺炎疫情，由于傳染性強、科學(xué)家對病毒的認識還不深入等各方面原因，中國內(nèi)地31個省份均啟動突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)。14億中國人停止了改革開放以來的一路狂奔，節(jié)奏慢了下來，全民宅在家中，疫情重災(zāi)區(qū)(如武漢、黃岡、溫州)更是實施了封城的舉措。本次新型肺炎疫情， 作為一場突發(fā)的公共衛(wèi)生事件，成為了對國家治理體系的一次壓力測試。

1 應(yīng)對突發(fā)公共事件，國家治理體系存在的問題

對整個城市造成影響的突發(fā)公共事件一旦發(fā)生，會暴露國家治理體系的諸多問題，綜合分析這類事件，有如下問題。

1.1 突發(fā)事件發(fā)生后，統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮體系還有待改善

重大突發(fā)公共事件發(fā)生后，政府會第一時間站出來緊急處理、協(xié)調(diào)資源救災(zāi)應(yīng)對。大型突發(fā)公共事件發(fā)生后，往往會有慈善機構(gòu)捐贈，有大量的志愿者協(xié)同救助。這里面將涉及政府各級機構(gòu)、社區(qū)、農(nóng)村、慈善機構(gòu)、志愿者團隊、受災(zāi)受困對象，涉及到醫(yī)療救助、日常生活保障、志愿者隊伍組織、交通物流保障等一系列的緊急、繁重的工作。特別重大的突發(fā)事件，還會有解放軍的介入。統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮不當將會引起公眾不滿情緒發(fā)酵。本次新冠肺炎中，對于慈善機構(gòu)、武漢地區(qū)物資保障、輕癥患者就醫(yī)問題、非肺炎患者就醫(yī)問題、貧困家庭的生活問題等諸多問題，引發(fā)了大量負面輿情。

1.2 應(yīng)急物資儲備及分發(fā)機制存在改善余地

地震、洪水海嘯臺風等災(zāi)害，或者傳染病疫情導(dǎo)致封城等措施造成的突發(fā)公共事件，應(yīng)急物資儲備及分發(fā)是一項極為重要的工作。

本次武漢新冠肺炎期間，湖北省政府要求對村組、社區(qū)、居民點實行24小時最嚴格的封閉式管理，封閉式管理對上千萬人口的衣食住行、生活物資保障問題就成了疫情防控的重要工作內(nèi)容。

疫情期間，醫(yī)用口罩、醫(yī)用防護服的缺口極大，疫情早期武漢多家三甲醫(yī)院直接在網(wǎng)上求助；全國都缺乏普通的防護口罩、消毒液；武漢人民對于蔬菜等供應(yīng)物資難以采購也是抱怨頗多。

中國在口罩、消毒液等物資方面的產(chǎn)能占全球產(chǎn)能50%以上，本是可以依靠我國發(fā)達的工業(yè)體系盡快生產(chǎn)配送，但是31省啟動一級響應(yīng)、各地封路疊加春運期間工人已回鄉(xiāng)難以盡快返工，造成了物資短缺。

近些年來，因為物流發(fā)達，全國的生活物資供應(yīng)市場一體化程度不斷提高。武漢絕大多數(shù)生活物資都來自全國各地，大型商超中生鮮蔬菜幾乎都是來自武漢之外的省份。這次疫情防控有一個非常突出特征就是，各地都在通過交通管制來實現(xiàn)“外防輸出(入)、內(nèi)防擴散”的防控目標。每個城市的物資供應(yīng)都有“最后一公里”問題。在物資的日常運轉(zhuǎn)中，最后一公里配送一直是商業(yè)企業(yè)解決的問題，政府沒有納入考慮。而封閉式管理措施打破了日常的生活圈概念，超市服務(wù)能力必定會受到嚴重影響。

1.3 突發(fā)公共事件中信息傳遞混亂，缺乏信息化手段支撐

疫情期間，由于物資缺乏，醫(yī)療機構(gòu)網(wǎng)上求助激發(fā)了民間物資捐贈行為，但線下物資運輸卻難以有效對接，甚至因物資分發(fā)渠道不暢引發(fā)了更多負面輿情。在這個過程中，各種問題集中暴露，在官方救援組織運轉(zhuǎn)、全球捐贈對接、緊急物資調(diào)配方面，缺乏有效協(xié)調(diào)的信息化系統(tǒng)助力。武漢、黃岡等疫情集中城市實施的封城舉措是應(yīng)對疫情的有效方式，然而隨之而來的人民群眾正常就醫(yī)、現(xiàn)有醫(yī)療資源可用性查詢等現(xiàn)實的難題，無疑對社會治理及相應(yīng)的信息化系統(tǒng)建設(shè)能力不足帶來巨大的挑戰(zhàn)。網(wǎng)絡(luò)上甚至出現(xiàn)了疑似患病群眾打110舉報自己以求獲得住院資格的新聞。

疫情面前，此前各級政府大力打造的智慧城市指揮調(diào)度系統(tǒng)短期內(nèi)無法應(yīng)對這類突發(fā)公共事件。在城市內(nèi)通信網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施良好的前提下，已有的信息化系統(tǒng)目前還不能及時解決政府、人民群眾急需的信息溝通，而信息流的不暢通，導(dǎo)致謠言滿天飛、負面輿情充斥網(wǎng)絡(luò)，既不利于防疫救災(zāi)，也不利于解決需要救助的病患家庭實際困難。

恩格斯在《自然辯證法》中說過，不要過分陶醉于我們?nèi)祟悓ψ匀唤绲膭倮?。對于每一次這樣的勝利，自然界都對我們進行報復(fù)，我們最初的成果又消失了。黨中央也深刻認識到這種情況，在十九屆四中全會上明確提出了加強社會治理體系建設(shè)，保障人民生活幸福。

改革開放后，中國社會運轉(zhuǎn)圍繞以經(jīng)濟建設(shè)為中心，綜合國力不斷增強，人民生活水平大幅度提升。中國2019年的GDP達到99萬億人民幣，世界第二大經(jīng)濟體的地位更加穩(wěn)固。黨的十九屆四中全會明確提出大力推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建設(shè)一個政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、文化繁榮、民族團結(jié)、人民幸福的社會。

2 應(yīng)對突發(fā)公共事件，國家治理體系建設(shè)的政策建議

加強應(yīng)急管理，確保公共安全，是人類社會發(fā)展的基礎(chǔ)和前提。當前，全面推進國家應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化，是防范化解重大安全風險，建設(shè)更高水平、更高質(zhì)量“平安中國”的一項長期性、緊迫性任務(wù)。為應(yīng)對突發(fā)公共事件，提出在國家治理體系建設(shè)方面的四點政策建議。

2.1 建立突發(fā)公共事件的預(yù)防體系，構(gòu)建聯(lián)防聯(lián)控機制

動員全社會力量，平時多演練，應(yīng)對緊急狀態(tài)。應(yīng)對突發(fā)公共事件，需在平時建立一套行之有效的應(yīng)急預(yù)防管理體系。政府需要協(xié)調(diào)統(tǒng)籌社會參與機制，支持引導(dǎo)黨政機關(guān)、學(xué)校醫(yī)院、社區(qū)、農(nóng)村、企事業(yè)單位、社會組織、家庭等，共同開展風險隱患排查、日常做好應(yīng)急演練、注重開展隱患整治等，與我們國家正大力推行網(wǎng)格化管理相結(jié)合，夯實群防群治的根基。

十八大之后，我國應(yīng)急管理體制已經(jīng)實施了改革，成立了單獨的應(yīng)急管理部，包括危險化學(xué)品、消防、礦山、自然災(zāi)害、交通事故、群體性事件等應(yīng)急管理，均涉及多部門、多層次、多地域、多領(lǐng)域力量的協(xié)同配合問題，是一個綜合系統(tǒng)工程。

本次新冠肺炎疫情爆發(fā)后，國務(wù)院啟動了聯(lián)防聯(lián)控機制，及時高效地組織了各專業(yè)條線力量，獲得了國際社會的高度認可。從這一經(jīng)驗來看，在日常工作中，更需著重構(gòu)建危機聯(lián)防聯(lián)控機制。遇到突發(fā)公共事件，迅速動員社區(qū)各方力量，開展聯(lián)防聯(lián)控和群防群治?？稍诨鶎咏M建臨時的應(yīng)急指揮小組，將社區(qū)居委會、小區(qū)的業(yè)主委員會、業(yè)務(wù)公司以及居民/村民自治組織等負責人納入其中，明確各方力量在危機應(yīng)對工作的任務(wù)和職責。同時，基層社區(qū)應(yīng)與街道辦事處等政府部門構(gòu)建通暢的信息溝通和共享渠道，并在遇到無法應(yīng)對的困難時，及時請求政府相關(guān)部門給予支援和協(xié)助。

2.2 加強突發(fā)公共事件的應(yīng)急儲備庫建設(shè)

此前國家對于戰(zhàn)略物資，在各地建立了物資儲備庫。但突發(fā)公共事件的應(yīng)急儲備庫還沒有提上議事日程。如果應(yīng)急物資儲備標準不統(tǒng)一，政府間缺少縱向和橫向的信息溝通機制，在數(shù)量和品種等方面難以形成互補優(yōu)勢，則會影響調(diào)配速度和聯(lián)動效果。

加強應(yīng)急儲備庫建設(shè)，應(yīng)綜合分析歷年來突發(fā)公共事件，梳理總結(jié)，在國家和省級層面制定科學(xué)的應(yīng)急儲備物資目錄和標準，按照分級儲備原則，強化物資儲備，并建立政府間信息溝通機制，形成聯(lián)動效應(yīng)。同時，建議改變應(yīng)急物資儲備形式單一現(xiàn)狀，既要有實物儲備，也要有一定數(shù)量的資金和產(chǎn)能儲備，提高應(yīng)對突發(fā)重大公共事件的有效性和靈活性。

2.3 大力發(fā)展能夠深入社區(qū)、深入基層的信息化系統(tǒng)建設(shè)

基于云計算、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)的政務(wù)信息化系統(tǒng)無疑是實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的強大工具。就目前來看，國務(wù)院辦公廳主推的政務(wù)一體化平臺、互聯(lián)網(wǎng)+督查等系統(tǒng)、12345市長熱線，疫情期間很大程度發(fā)揮了與人民群眾互動的效用。

傳統(tǒng)的政務(wù)信息化系統(tǒng)，需求溝通表達機制與政府分析決策方式僅僅依靠自上而下的傳統(tǒng)信息識別、抓取、分析、預(yù)判方式；但是這類系統(tǒng)不能承擔起及時響應(yīng)公共需求的功能，還沒有完全抓住治理方式的核心訴求，一定程度上忽略人民群眾正當訴求的快速與精準滿足，應(yīng)對公共事件時用戶體驗較差。

在這次疫情中，我們已經(jīng)看到大數(shù)據(jù)分析、微信小程序、線上志愿平臺等社會力量的涌現(xiàn)，為應(yīng)對疫情提供了十分有效的幫助。相反，以往各地政府大力投入的決策指揮系統(tǒng)或智慧城市工程在這次疫情中并沒有發(fā)揮明顯的作用。

事實證明，越接近基層社區(qū)和社會個體的工作，大數(shù)據(jù)越有用，越能直接對服務(wù)改進起作用。比如這次疫情中各地市長熱線12345、國務(wù)院辦公廳建設(shè)的互聯(lián)網(wǎng)+督查系統(tǒng)、武漢微鄰里小程序等，成為群眾與政府溝通的信息收集和處理通道。政務(wù)信息化系統(tǒng)要有途徑下沉到基層、下沉到社區(qū)、下沉到廣大農(nóng)村地區(qū)。本輪疫情之后，預(yù)計政務(wù)信息化系統(tǒng)將繼續(xù)深入探索大數(shù)據(jù)的研究和實踐，尤其是以人民群眾日常關(guān)切為中心的數(shù)據(jù)的收集、整合和應(yīng)用。國家層面將可能在政務(wù)一體化平臺、數(shù)據(jù)交換共享平臺的基礎(chǔ)上，打造能夠深入推進到基層的數(shù)據(jù)收集、處理、分析及應(yīng)用能力。

習(xí)近平總書記在第36次中央政治局集體學(xué)習(xí)時指出，推進技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、數(shù)據(jù)融合，實現(xiàn)跨層級、跨低于、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)，是新時代下國家管理和社會治理對政務(wù)信息化新需求。從這次疫情中可以看出，一旦有涉及全員參與的重大事件，往往涉及各級政府、政府各部門、企事業(yè)單位、社區(qū)、農(nóng)村基層機構(gòu)，也涉及交通物流、醫(yī)療、警務(wù)綜治、商貿(mào)、防疫、應(yīng)急救援等社會生活的方方面面，信息需要在各層級、各機構(gòu)之間共享與傳遞。

2.4 做好輿情建設(shè)工作

本次疫情期間，微信已經(jīng)成為整個社會信息發(fā)布、相互溝通聯(lián)絡(luò)的主要平臺，傳播、組織、動員功能日顯，但其中信息泥沙俱下，真實的新聞信息與謠言相互混雜。很多網(wǎng)民仍然選擇到官方媒體去求證正式信息。應(yīng)發(fā)揮政務(wù)媒體的輿情引導(dǎo)作用，政務(wù)新媒體應(yīng)考慮如何因勢利導(dǎo)、高效運行、透明公開，爭取打造“信息公開的權(quán)威和便民平臺”，讓人民群眾第一時間去瀏覽的是官媒而不是其他媒體平臺。

政務(wù)新媒體媒體如何滿足人民群眾對知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)的需求，提升政府的網(wǎng)絡(luò)意識、媒體素養(yǎng)和輿論引導(dǎo)能力，成為提升政府執(zhí)政能力一個重要任務(wù)，也是我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化一個重要內(nèi)容。學(xué)網(wǎng)絡(luò)、懂網(wǎng)絡(luò)、用好網(wǎng)絡(luò)，走好網(wǎng)上群眾路線，必將成為各級政府公務(wù)人員的必修課。預(yù)計本輪疫情事件過后，中央對各級政府官員輿論引導(dǎo)能力的培訓(xùn)將全面鋪開。

3 結(jié)論

2020年2月3日，習(xí)近平總書記主持中央政治局常委會會議強調(diào)：這次疫情是對我國治理體系和能力的一次大考，我們一定要總結(jié)經(jīng)驗、吸取教訓(xùn)。要針對這次疫情應(yīng)對中暴露出來的短板和不足，健全國家應(yīng)急管理體系，提高處理急難險重任務(wù)能力。要對公共衛(wèi)生環(huán)境進行徹底排查整治，補齊公共衛(wèi)生短板。

成立應(yīng)急管理部以來，我國應(yīng)對自然災(zāi)害和生產(chǎn)事故的能力不斷提高。從中央的重視和現(xiàn)實生活的需要，應(yīng)對突發(fā)公共事件的國家治理體系建設(shè)已經(jīng)是一項關(guān)系到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度的系統(tǒng)工程。當今世界正處于大變局之中，我國正處于中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵時期，各類事故隱患和安全風險交織疊加，易發(fā)多發(fā)，社會安全的影響因素多、風險點多，應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化與經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、人民群眾的安全需求之間還有一定差距，應(yīng)急管理制度既是健全國家治理體系急需的制度，也是滿足人民群眾日益增長的美好生活需要必備的制度，需進一步加快國家應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)步伐。