歐洲國家0～3歲嬰幼兒保教服務(wù)質(zhì)量提升行動(dòng)及其啟示

蔡迎旗 王翌

編者按：0～3歲嬰幼兒照護(hù)服務(wù)關(guān)系到廣大嬰幼兒的健康成長、家庭的和諧幸福和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。我國正著力建設(shè)促進(jìn)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的政策法規(guī)體系、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系和服務(wù)供給體系?；诖朔N迫切的實(shí)踐需要，華中師范大學(xué)教育學(xué)院蔡迎旗教授策劃并組織了本專欄，從國際經(jīng)驗(yàn)、政策完善、服務(wù)需求等多視角深入研究0～3歲嬰幼兒照護(hù)問題，希望能夠?yàn)槲覈鴺?gòu)建多元化、高質(zhì)量、廣覆蓋的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系提供有益的參考建議。

[摘 要] 歐洲理事會(huì)2014年發(fā)布了《兒童早期保教質(zhì)量框架關(guān)鍵原則的建議》，其中關(guān)于0～3歲嬰幼兒保教服務(wù)的內(nèi)容，為歐洲國家提升3歲以下嬰幼兒保教服務(wù)質(zhì)量指明了行動(dòng)方向。歐洲國家普遍遵循“獲得服務(wù)是前提”“師資隊(duì)伍是關(guān)鍵”“課程建設(shè)是核心”“監(jiān)督評(píng)估是保障”“治理體制是根本”的行動(dòng)理念，在擴(kuò)大保教服務(wù)的可獲得性、提高教師隊(duì)伍質(zhì)量、推動(dòng)課程改革、強(qiáng)化監(jiān)督評(píng)估、優(yōu)化治理體系等方面采取了系列行動(dòng)，體現(xiàn)了顯著的公益性、多元化、保質(zhì)量、重銜接的特征。參考?xì)W洲國家經(jīng)驗(yàn)，我國可以在加大財(cái)政投入、設(shè)定準(zhǔn)入資格、出臺(tái)教育指南、加強(qiáng)督導(dǎo)評(píng)估、促進(jìn)部門通力協(xié)作等方面努力，推動(dòng)我國托育服務(wù)事業(yè)健康發(fā)展，以更好地滿足人民群眾對托育服務(wù)的需求。

[關(guān)鍵詞] 0～3歲嬰幼兒;保教質(zhì)量;托育服務(wù);歐洲國家

全面二孩政策的實(shí)施對我國托育服務(wù)行業(yè)產(chǎn)生了全局性的影響。在社會(huì)生活壓力增大，女性無法離開職場，與延遲退休政策落地，老人代管難以為繼的兩難境地下，社會(huì)大眾對嬰幼兒公共保教服務(wù)的呼聲越發(fā)強(qiáng)烈。2019年國務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，以及國家衛(wèi)健委《托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（試行）（征求意見稿）》和《托育機(jī)構(gòu)管理規(guī)范（試行）（征求意見稿）》的頒布，不僅體現(xiàn)了政府對民生問題的關(guān)注與回應(yīng)，也顯示出我國對0～3歲嬰幼兒保教服務(wù)愈發(fā)地重視。但目前托育服務(wù)行業(yè)缺口大、師資弱、課程乏、監(jiān)管差、治理難等問題，仍是拉低我國國民二胎生育意愿的重要原因，[1]如何進(jìn)一步尋求改革方案，已成為亟待解決的社會(huì)問題。2014年歐洲理事會(huì)出臺(tái)的《兒童早期保教質(zhì)量框架關(guān)鍵原則的建議》，從獲得服務(wù)、師資隊(duì)伍、課程建設(shè)、監(jiān)控評(píng)估、治理體系五個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域進(jìn)行的改革，使歐洲國家嬰幼兒保教服務(wù)質(zhì)量普遍得到了提高，可為我國托育服務(wù)工作改革提供重要啟示。

一、行動(dòng)背景

國際研究顯示0～3歲是個(gè)體發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期之一，其經(jīng)歷與人的后續(xù)發(fā)展?jié)摿敖K身學(xué)習(xí)能力密切相關(guān)。高質(zhì)量嬰幼兒保教服務(wù)的實(shí)施，不僅被證實(shí)有利于3歲以下嬰幼兒社會(huì)性、認(rèn)知、身體等方面的發(fā)展發(fā)育，[2]有利于降低義務(wù)教育階段后退學(xué)現(xiàn)象發(fā)生的概率，[3]還能夠有效解放勞動(dòng)力，增加父母雙方尤其是母親的就業(yè)機(jī)會(huì)，[4]緩解家庭的收入壓力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和性別平等，這使得歐洲國家對0～3歲嬰幼兒保教服務(wù)十分重視。早在2002年歐洲理事會(huì)巴塞羅那會(huì)議上，歐洲就提出要將3歲以下嬰幼兒的入托率提高至33%的目標(biāo)，但該目標(biāo)未能于2010年如期實(shí)現(xiàn)。2011年歐洲理事會(huì)再次呼吁各國在繼續(xù)推動(dòng)?jì)胗變罕＝谭?wù)普及化的基礎(chǔ)上，對其質(zhì)量加以關(guān)注。[5]針對歐洲當(dāng)時(shí)入托人數(shù)較少、服務(wù)時(shí)間過短、保教費(fèi)用較高、師資素質(zhì)低下、工作條件較差、財(cái)政投入不足、治理模式不佳、責(zé)任分工不明等問題，[6]歐洲理事會(huì)與27個(gè)國家的專家和55個(gè)利益相關(guān)方就0～6歲兒童早期保教服務(wù)的高質(zhì)量特征達(dá)成一致，并將其轉(zhuǎn)化為2014年出臺(tái)的《兒童早期保教質(zhì)量框架關(guān)鍵原則的建議》（Proposal for key principles of a Quality Framework for Early Childhood Education and Care），作為保教服務(wù)質(zhì)量提升的綱領(lǐng)性文件。其中涉及0～3歲嬰幼兒保教服務(wù)的相關(guān)內(nèi)容，為歐洲國家3歲以下嬰幼兒高質(zhì)量保教服務(wù)行動(dòng)指明了方向。

《兒童早期保教質(zhì)量框架關(guān)鍵原則的建議》詳細(xì)闡明了發(fā)展高質(zhì)量兒童保教服務(wù)的五大關(guān)鍵領(lǐng)域及其目標(biāo)。[7]其中獲得服務(wù)（Access）是前提，它以兒童能夠不受任何限制地享有獲得保教服務(wù)的權(quán)利為目標(biāo)。為此政府需為所有家庭及其子女提供可獲得、可負(fù)擔(dān)、可使用的保教服務(wù)，尤其針對處境不利兒童，更應(yīng)提供各種支持措施。師資隊(duì)伍（Workforce）是關(guān)鍵，它以托育機(jī)構(gòu)中全體工作人員形成素質(zhì)良好、結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的團(tuán)體為目標(biāo)。故政府需通過職前培養(yǎng)和職后培訓(xùn)加強(qiáng)員工的專業(yè)能力，并協(xié)助托育機(jī)構(gòu)為員工提供有支持性的環(huán)境，以便提高工作待遇，增強(qiáng)就業(yè)吸引力，降低教師流失率。課程建設(shè)（Curriculum）是核心，以為兒童提供包含隱性課程與顯性課程在內(nèi)的具有高度合理性、科學(xué)性、全面性的保教活動(dòng)為目標(biāo)。因此要求教師通過科學(xué)的教育目標(biāo)、價(jià)值觀和方法，引導(dǎo)兒童發(fā)揮其全部潛能，同時(shí)不斷反思自身工作實(shí)踐，在課程實(shí)施中考慮兒童及其父母的需要，以家園共育等形式推動(dòng)兒童的學(xué)習(xí)與發(fā)展。監(jiān)督評(píng)估（Monitoring & Evaluation）是保障，它以形成系統(tǒng)、客觀、完善的監(jiān)控評(píng)價(jià)機(jī)制為目標(biāo)。監(jiān)督評(píng)估單位需定期收集保教服務(wù)機(jī)構(gòu)的各種資料與反饋，這一過程需要所有相關(guān)利益方的共同參與，以確保兒童最高利益的實(shí)現(xiàn)。治理體制（Governance）是根本，它以合理分配與協(xié)調(diào)各級(jí)政府內(nèi)部職責(zé)，滿足大眾對保教服務(wù)的需要為目標(biāo)。這要求相關(guān)利益方對自身在兒童早期保教服務(wù)體系中的角色和職責(zé)達(dá)成共識(shí)，并做好與其他部門通力合作的準(zhǔn)備。

二、行動(dòng)措施

為將《兒童早期保教質(zhì)量框架關(guān)鍵原則的建議》落到實(shí)處，歐洲各國根據(jù)自身情況，圍繞獲得服務(wù)、師資隊(duì)伍、課程建設(shè)、監(jiān)督評(píng)估、治理體系五個(gè)領(lǐng)域采取了有力行動(dòng)，使歐洲國家平均入托率大幅提高，保教服務(wù)質(zhì)量也取得全面提升。通過對歐洲各國行動(dòng)的梳理，可發(fā)現(xiàn)其主要采取了五類措施。

（一）供給側(cè)改革：夯實(shí)高質(zhì)量保教服務(wù)基礎(chǔ)

獲得服務(wù)要求政府為全體兒童提供獲得保教服務(wù)的機(jī)會(huì)，然而2013年一項(xiàng)針對歐洲國家入托情況的調(diào)查表明，保教費(fèi)用過高（59%）、入托名額不足（58%）及開放時(shí)間較短（41%）是阻礙家庭入托的主要原因，[8]因此為達(dá)到保教服務(wù)需求和供給的平衡，歐洲各國進(jìn)行了一系列供給側(cè)改革，以期為高質(zhì)量保教服務(wù)夯實(shí)基礎(chǔ)。

1. 減免保教費(fèi)用，提高保教服務(wù)的可負(fù)擔(dān)性。

賦予法定或免費(fèi)入托權(quán)利是歐洲國家面向全體嬰幼兒實(shí)施的兩種減免手段。其中前者是政府通過立法，公開承諾為所有處于法定年齡段內(nèi)的嬰幼兒提供支付得起的保教服務(wù)。后者是政府通過公共財(cái)政支出，公開承諾為處于法定年齡段內(nèi)的嬰幼兒提供免費(fèi)的保教服務(wù)。二者間的差異在于，法定入托權(quán)利注重減少保教費(fèi)用，雖無法免費(fèi)，但能保證全體嬰幼兒有托可入。而免費(fèi)入托權(quán)利強(qiáng)調(diào)免除保教費(fèi)用，雖無須自費(fèi)，但名額有限，無法滿足全體嬰幼兒的入托需求。目前歐洲共8個(gè)國家設(shè)立法定入托權(quán)利，權(quán)利享受的起始年齡在6～18個(gè)月之間;5個(gè)國家設(shè)有免費(fèi)入托權(quán)利，權(quán)利享受的起始年齡在0～2歲9個(gè)月之間。拉脫維亞更是其中唯一一個(gè)兩種權(quán)利并存的國家，其《教育法》規(guī)定1歲6個(gè)月以上的嬰幼兒均可在公立托兒所接受免費(fèi)保教服務(wù)，當(dāng)公立托兒所名額不足時(shí)，家長可選擇進(jìn)入私立托兒所，并獲得政府補(bǔ)貼。

2. 實(shí)施優(yōu)惠政策，提高保教服務(wù)的可獲得性。

法定或免費(fèi)入托權(quán)利的受益對象為全體嬰幼兒，而實(shí)施優(yōu)惠政策則面向特定嬰幼兒展開。為全體嬰幼兒減免保教費(fèi)用需要龐大的財(cái)政支出，許多國家難以實(shí)現(xiàn)，因此一些國家特針對處境不利嬰幼兒出臺(tái)優(yōu)惠政策，令其得以低價(jià)或優(yōu)先享受保教服務(wù)。歐洲國家處境不利嬰幼兒主要指的是貧困、殘障、獨(dú)生子女、單親、極度需求（包括社會(huì)寄養(yǎng)、孤兒、難民等）、父母為學(xué)生、父母為雙職工、移民、少數(shù)民族9類人員。如法國貧困嬰幼兒于2歲起便可優(yōu)先享受免費(fèi)保教服務(wù)，而其余兒童必須年滿3歲才能獲得該資格。愛爾蘭針對難民展開專項(xiàng)托兒計(jì)劃，為0～5歲的難民兒童提供免費(fèi)保教服務(wù)，以便幫助其得到安置并加快融入愛爾蘭社會(huì)。馬耳他為雙職工父母的0～3歲嬰幼兒提供最低水平的免費(fèi)保教服務(wù)，保教費(fèi)用由政府每月支付，保教時(shí)長為父母每日工作時(shí)長外加1小時(shí)的通勤時(shí)間。

3. 延長開放時(shí)間，提高保教服務(wù)的可使用性。

一個(gè)國家嬰幼兒獲得保教服務(wù)的廣度取決于其保教費(fèi)用和優(yōu)惠政策，而深度則由開放時(shí)間決定。開放時(shí)間越長，嬰幼兒與同伴接觸的時(shí)間越充足，受到的科學(xué)保教便越多。開放時(shí)間過短，如僅開放半天或周末、節(jié)假日關(guān)閉，則難以滿足特殊工作時(shí)段家長的需要，導(dǎo)致其不得不借助于保姆、親戚朋友或私人家庭日托中心等難以監(jiān)控且質(zhì)量低下的非正規(guī)保教服務(wù)。另外，還有研究表明0～3歲嬰幼兒入托時(shí)長與婦女就業(yè)率高度相關(guān)，[9]托兒所開放時(shí)間不足導(dǎo)致母親只能通過回歸家庭承擔(dān)剩余保育工作，從而對社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成影響。因此，歐洲各國政府紛紛加大財(cái)政投入以延長托兒所開放時(shí)間。自2012年至2016年，歐洲國家平均每周保教時(shí)間從26小時(shí)延長至27.4小時(shí)，其中斯洛伐克漲幅最大，由27.1小時(shí)增至40小時(shí)，但由于入托率較低，僅能覆蓋全國0.6%的嬰幼兒。最新調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，[10]歐洲目前已為18%的嬰幼兒提供每周超過30小時(shí)的保教服務(wù)，其中冰島覆蓋率高達(dá)90.4%，丹麥次之，占62.9%。

歐洲各國供給側(cè)改革的行動(dòng)使歐洲國家0～3歲嬰幼兒入托率顯著提高。入托率是反映嬰幼兒獲得保教服務(wù)的重要指標(biāo)，也是體現(xiàn)國家是否努力滿足社會(huì)對嬰幼兒保教需求的最直接指標(biāo)。2012—2017年，歐洲國家平均入托率已由27%增至34%，尤其在2014年《兒童早期保教質(zhì)量框架關(guān)鍵原則的建議》出臺(tái)后，上升趨勢十分明顯。最新調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，[11]已有46%的國家超出巴塞羅那33%的標(biāo)準(zhǔn)，其中丹麥高居榜首，入托率高達(dá)72%。歐洲各國具體入托率情況見圖1。

（二）抓住關(guān)鍵：打造一流保教師資隊(duì)伍

學(xué)前教師質(zhì)量是學(xué)前教育高質(zhì)量保教的關(guān)鍵，要達(dá)到高質(zhì)量的嬰幼兒保教服務(wù)需要打造一流保教師資隊(duì)伍。而3歲以下嬰幼兒保教服務(wù)普遍被視為一個(gè)以多元價(jià)值觀、跨學(xué)科知識(shí)和先進(jìn)性知識(shí)為基礎(chǔ)的復(fù)雜領(lǐng)域，[12]對托兒所員工的專業(yè)化程度要求極高。員工的專業(yè)化程度又由準(zhǔn)入資格、職后培訓(xùn)、工作環(huán)境等因素決定，[13]故以上因素不可避免地成為提高嬰幼兒保教服務(wù)質(zhì)量的重點(diǎn)。[14]對此，歐洲國家在嬰幼兒保教師資隊(duì)伍建設(shè)方面采取了系列行動(dòng)。

1. 限定準(zhǔn)入資格，保證師資水準(zhǔn)。

限定準(zhǔn)入資格是保證員工素質(zhì)的通用手段。歐洲國家托兒所員工包括所長、教師、保育員三類。其中，所長作為最高負(fù)責(zé)人，承擔(dān)著全面管理的重任，因此歐洲部分國家對擔(dān)任該職務(wù)的人員作出了學(xué)歷達(dá)標(biāo)、具備經(jīng)驗(yàn)、接受特訓(xùn)等方面的嚴(yán)格規(guī)定。如匈牙利要求所長必須擁有本科以上學(xué)歷，具備5年以上保教工作經(jīng)驗(yàn)，并接受120小時(shí)的崗前特訓(xùn)方可上任。教師是托兒所的核心保教人員，其素質(zhì)直接影響保教服務(wù)質(zhì)量，因此歐洲絕大部分國家對教師的最低學(xué)歷有所要求，其中葡萄牙和冰島甚至以碩士為起點(diǎn)。相較于所長和教師，保育員通常是被忽略的角色，但2016年歐洲NESET II組織發(fā)表《兒童早期保教服務(wù)中保育員的專業(yè)化：通向資格的途徑》一文，[15]強(qiáng)調(diào)限定保育員準(zhǔn)入資格對全面提升師資隊(duì)伍整體素質(zhì)的重要性，呼吁各國對此進(jìn)行關(guān)注。如黑山作為保育員專業(yè)化程度較高的國家，規(guī)定保育員最低需取得高中后非高等教育學(xué)歷，而斯洛文尼亞則要求保育員接受四年制職高教育，重點(diǎn)學(xué)習(xí)1～6歲兒童保教方法。目前歐洲國家托兒所員工最低學(xué)歷標(biāo)準(zhǔn)見圖2。

2. 加強(qiáng)職后培訓(xùn)，促進(jìn)專業(yè)發(fā)展。

限定準(zhǔn)入資格是保障師資隊(duì)伍素質(zhì)的起點(diǎn)，而為員工提供專業(yè)持續(xù)發(fā)展（CPD）的機(jī)會(huì)，則是建設(shè)優(yōu)良師資隊(duì)伍的關(guān)鍵。專業(yè)持續(xù)發(fā)展是指員工通過觀察、磨課、研討、反思等形式，不斷拓寬和更新其專業(yè)知識(shí)、技能與態(tài)度的活動(dòng)。在歐洲國家，專業(yè)持續(xù)發(fā)展的性質(zhì)有強(qiáng)制性與非強(qiáng)制性之分，通常強(qiáng)制性的專業(yè)持續(xù)發(fā)展被視為員工的專業(yè)職責(zé)之一，或作為員工準(zhǔn)入資格的替代途徑和補(bǔ)充。而非強(qiáng)制性的專業(yè)持續(xù)發(fā)展則需要通過給予表彰、假期、獎(jiǎng)金等措施激勵(lì)員工參與。專業(yè)持續(xù)發(fā)展的對象既包括教師又包括保育員。開展全員共享的專業(yè)持續(xù)發(fā)展活動(dòng)是增加團(tuán)隊(duì)協(xié)作性、提升綜合保教水平的良好機(jī)會(huì)。如在英國的蘇格蘭地區(qū)，教師和保育員必須共同參加60小時(shí)/年的專業(yè)持續(xù)發(fā)展活動(dòng)，而這一要求在斯洛文尼亞則被延長至180小時(shí)/年。除此之外，愛沙尼亞等8個(gè)國家也對教師專業(yè)持續(xù)發(fā)展活動(dòng)提出了5～90小時(shí)/年的要求，但其中不包含保育員。

3. 提升師幼比例，減輕工作負(fù)擔(dān)。

高師幼比是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量保教服務(wù)的重要保障。研究表明，在游戲與學(xué)習(xí)指導(dǎo)、師幼互動(dòng)、幼幼互動(dòng)、紀(jì)律管理等互動(dòng)過程中，教師人數(shù)與互動(dòng)質(zhì)量呈正相關(guān)。[16]教師數(shù)量的增多，一方面意味著每個(gè)嬰幼兒可以得到更多的關(guān)注，另一方面還能有效減少教師工作量，提高其工作積極性與穩(wěn)定性。尤其對于3歲以下嬰幼兒而言，提升師幼比例更為重要，[17]故歐洲國家普遍對此作出嚴(yán)格要求。在英國，2歲與4歲兒童間師幼比差距較大，分別為1 ∶ 4與1 ∶ 30。黑山要求一名托兒所教師最多照看3名3歲以下嬰幼兒。法國和荷蘭甚至只限定了0～3歲各年齡段嬰幼兒的師幼比例，對3歲以上幼兒則不作限制。目前歐洲僅瑞典、意大利等6個(gè)國家未對托兒所的師幼比例作出明確規(guī)定，但其平均比例仍控制在1 ∶ 5以內(nèi)。

（三）核心建設(shè)：推進(jìn)保教服務(wù)課程改革

課程改革是教育改革的核心與關(guān)鍵。歐洲國家認(rèn)為嬰幼兒課程包括顯性課程和隱性課程，涵蓋保育、教育、互動(dòng)、評(píng)價(jià)等各種形式，能促使兒童個(gè)性與社會(huì)性不斷發(fā)展，為未來學(xué)習(xí)與社會(huì)生活做好準(zhǔn)備的所有活動(dòng)。高質(zhì)量課程的實(shí)施將為嬰幼兒一生的發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。因此歐洲國家0～3歲嬰幼兒高質(zhì)量保教服務(wù)的行動(dòng)將著力進(jìn)行保教服務(wù)的課程改革。教育指南、學(xué)習(xí)領(lǐng)域、教學(xué)方法是歐洲國家保教服務(wù)課程改革的重點(diǎn)。

1. 頒布教育指南，指導(dǎo)嬰幼兒的保教活動(dòng)。

教育指南是國家頒布的關(guān)于嬰幼兒保教活動(dòng)的總體指導(dǎo)方針，能對嬰幼兒保教活動(dòng)起指引方向的作用。歐洲各國注重頒布教育指南指導(dǎo)嬰幼兒的保教活動(dòng)，這些教育指南的內(nèi)容基本相同，但形式差異較大，如西班牙將其納入法律成為強(qiáng)制性條款，愛爾蘭將其視作教育標(biāo)準(zhǔn)，荷蘭則將其作為學(xué)習(xí)目標(biāo)的參考框架。教育指南的對象分為兩種，一是針對3歲以下嬰幼兒，如法國、土耳其等6個(gè)國家的0～3歲教育指南。二是包含3歲以下嬰幼兒，如丹麥、德國等23個(gè)國家的0～6歲教育指南。此外，歐洲仍有希臘、捷克等部分國家的教育指南不涉及3歲以下嬰幼兒，但該比例較2014年下降了16%。托兒所可直接遵照教育指南，也可根據(jù)實(shí)際情況制定相應(yīng)的教學(xué)計(jì)劃，對其加以細(xì)化。

2. 明確學(xué)習(xí)領(lǐng)域，促進(jìn)嬰幼兒的全面發(fā)展。

幼兒教育內(nèi)容具有全面性和啟蒙性，幼兒學(xué)習(xí)內(nèi)容的特點(diǎn)和身心發(fā)展規(guī)律決定幼兒的學(xué)習(xí)可以通過領(lǐng)域進(jìn)行。歐洲嬰幼兒學(xué)習(xí)領(lǐng)域通常由教育指南根據(jù)嬰幼兒身心發(fā)展規(guī)律確立。情感、個(gè)性與社會(huì)性發(fā)展，身體發(fā)育與運(yùn)動(dòng)技能，語言與交流技能是歐洲國家教育指南中最為常見的三個(gè)學(xué)習(xí)領(lǐng)域。首先，研究表明嬰幼兒自出生起便能夠通過觀察和感知看護(hù)者的反應(yīng)來調(diào)節(jié)自身情緒，兩歲時(shí)隨著神經(jīng)元之間連接的增多，包裹在神經(jīng)纖維外部的髓鞘形成率逐漸提升，嬰幼兒在對他人意圖的理解、自我意識(shí)以及情緒控制等方面更是得到快速發(fā)展，[18]所以促進(jìn)嬰幼兒情感、個(gè)性與社會(huì)性發(fā)展成了歐洲國家的普遍共識(shí)。其次，由于嬰兒的小腦在出生3個(gè)月后快速增至三倍大小，令運(yùn)動(dòng)技能得以提高，[19]因此歐洲97%的國家將促進(jìn)身體發(fā)育與運(yùn)動(dòng)技能發(fā)展納入嬰幼兒的學(xué)習(xí)領(lǐng)域。另外，嬰幼兒天生具備在1歲之前辨別不同語言的能力，他們還可以通過聽覺的輸入使語言功能在前額和顳葉中得到鞏固與發(fā)展，[20]故而及時(shí)促進(jìn)嬰幼兒的語言與交流技能發(fā)展得到歐洲90%國家的認(rèn)可。除此之外，歐洲國家嬰幼兒學(xué)習(xí)領(lǐng)域還包括藝術(shù)表達(dá)與創(chuàng)造力、健康教育、合作技巧、認(rèn)識(shí)世界、學(xué)會(huì)學(xué)習(xí)、數(shù)學(xué)與邏輯推理、讀寫能力、民主意識(shí)與公民能力、信息技術(shù)運(yùn)用能力、外語學(xué)習(xí)等。

3. 優(yōu)化教學(xué)方法，保障嬰幼兒的科學(xué)施教。

教學(xué)方法是為實(shí)現(xiàn)教學(xué)目的、完成教學(xué)任務(wù)而采用的途徑和手段的總稱。恰當(dāng)?shù)慕虒W(xué)方法是取得良好教學(xué)效果的重要保障。優(yōu)化教學(xué)方法以保障嬰幼兒的科學(xué)施教，是歐洲國家0～3歲嬰幼兒高質(zhì)量保教服務(wù)的重要行動(dòng)。目前歐洲國家嬰幼兒保教活動(dòng)中傾向使用的教學(xué)方法注重以下三點(diǎn)：第一，注重游戲活動(dòng)。游戲是兒童的天性，通過游戲活動(dòng)開展教育是歐洲國家使用最為廣泛的教學(xué)方法。如愛沙尼亞《學(xué)前兒童保教機(jī)構(gòu)的國家課程》就將游戲作為展開教育活動(dòng)的基本原則之一。[21]第二，注重傾聽鼓勵(lì)。以兒童為中心的保教活動(dòng)要求尊重、理解、關(guān)心嬰幼兒的想法，因此歐洲國家普遍主張教師在嬰幼兒主動(dòng)發(fā)起活動(dòng)的基礎(chǔ)上進(jìn)行指導(dǎo)。如丹麥教育部部長要求教師主動(dòng)傾聽嬰幼兒的意見與問題，鼓勵(lì)并引導(dǎo)其展開自主研究，培養(yǎng)其勇于嘗試的精神。[22]第三，注重小組活動(dòng)。學(xué)會(huì)合作是21世紀(jì)的四大教育支柱之一，也是人類在社會(huì)生活中必須具備的良好品質(zhì)，而小組活動(dòng)正是嬰幼兒學(xué)會(huì)合作的重要時(shí)機(jī)。比利時(shí)弗萊芒區(qū)的《嬰幼兒保教框架》指出，托兒所的存在，不僅能夠擴(kuò)大嬰幼兒同伴群體的數(shù)量，更有利于加深其彼此之間的關(guān)系，因此教師應(yīng)經(jīng)常性地組織小組活動(dòng)，[23]提升嬰幼兒的合作技巧與互動(dòng)質(zhì)量。

（四）保障水平提升：強(qiáng)化保教服務(wù)監(jiān)督評(píng)估

監(jiān)督與評(píng)估能為國家制定和改善相關(guān)政策提供參考依據(jù)。歐洲國家注重連續(xù)和系統(tǒng)地搜集定量數(shù)據(jù)與定性資料，并與預(yù)先制定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、基準(zhǔn)或指標(biāo)進(jìn)行比對，同時(shí)也注重對兒童早期保教政策、項(xiàng)目或方案的設(shè)計(jì)、實(shí)施與結(jié)果進(jìn)行系統(tǒng)化的評(píng)價(jià)，以強(qiáng)化保教服務(wù)監(jiān)督評(píng)估，提升保障水平。歐洲國家在強(qiáng)化保教服務(wù)監(jiān)督評(píng)估方面主要采取了三種行動(dòng)。

1. 實(shí)施外部評(píng)估，確保監(jiān)督評(píng)估的客觀性。

外部評(píng)估是由政府部門或第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)對托兒所及其保教服務(wù)進(jìn)行監(jiān)控與評(píng)價(jià)的過程，其優(yōu)勢在于保持監(jiān)督評(píng)估主體的中立地位。歐洲有超過2/3的國家對托兒所實(shí)施外部評(píng)估，但其內(nèi)容與頻率各有不同。在評(píng)估內(nèi)容上，分為結(jié)構(gòu)質(zhì)量與過程質(zhì)量。其中前者為考察設(shè)施設(shè)備、員工資格、師幼比例等硬性條件，后者為衡量活動(dòng)方式、師幼互動(dòng)、幼幼互動(dòng)等保教過程，二者缺一不可。目前53%的歐洲國家已實(shí)現(xiàn)同時(shí)兼顧，剩余47%的國家僅涉及結(jié)構(gòu)質(zhì)量。在評(píng)估頻率上，有定期與非定期之分，定期評(píng)估有利于監(jiān)督的穩(wěn)定性，非定期評(píng)估著重于突發(fā)事件的解決。如比利時(shí)法語區(qū)嬰幼兒辦公室，每三年對托兒所保教計(jì)劃進(jìn)行一次評(píng)估，判斷其是否與國家質(zhì)量框架中所確立的原則相一致。而斯洛伐克則在收到家長投訴時(shí)等特殊情況下，啟動(dòng)由勞動(dòng)、家庭和社會(huì)事務(wù)部對涉事托兒所開展的評(píng)估與核查。

2. 進(jìn)行內(nèi)部評(píng)估，提升監(jiān)督評(píng)估的自主性。

內(nèi)部評(píng)估是托兒所對自身保教服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)的過程，其優(yōu)勢在于增進(jìn)托兒所對其保教評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的了解。歐洲近2/3的國家要求托兒所進(jìn)行內(nèi)部評(píng)估，但其強(qiáng)制程度、工具選擇、成果呈現(xiàn)有所區(qū)別。在強(qiáng)制程度方面，德國、荷蘭、葡萄牙等國家提倡但不強(qiáng)制托兒所進(jìn)行自我評(píng)估，且對評(píng)估頻率、結(jié)果不作要求。而愛沙尼亞、立陶宛、拉脫維亞等國家則規(guī)定托兒所必須定期進(jìn)行內(nèi)部評(píng)估，如拉脫維亞的內(nèi)部評(píng)估為兩年一次。在工具選擇方面，分為指定工具和自選工具兩種，如愛爾蘭在質(zhì)量框架的基礎(chǔ)上制定了自我評(píng)估表，要求托兒所統(tǒng)一填寫，并將相關(guān)質(zhì)量憑證一同呈送。而捷克托兒所的內(nèi)部評(píng)估只需比對預(yù)定計(jì)劃，評(píng)估工具、方法和技術(shù)可自行決定。在成果呈現(xiàn)方面，包括撰寫自我評(píng)估報(bào)告、年度活動(dòng)報(bào)告、發(fā)展計(jì)劃或修訂教學(xué)計(jì)劃等幾種形式，愛沙尼亞要求托兒所每三年制定一次發(fā)展計(jì)劃，而立陶宛托兒所所長則每年要向市議會(huì)提交一份年度活動(dòng)報(bào)告。

3. 擴(kuò)充監(jiān)督主體，加強(qiáng)監(jiān)督評(píng)估的多樣性。

由于不同主體在監(jiān)督評(píng)估托兒所保教服務(wù)過程中的信息獲取量、所持立場及價(jià)值觀各不相同，其評(píng)估角度與結(jié)果有所差異，故擴(kuò)充監(jiān)督主體成為提高監(jiān)督評(píng)估質(zhì)量的必然選擇。目前歐洲國家的評(píng)估重點(diǎn)及其監(jiān)督主體可歸納為四種。一是注重過程質(zhì)量的教育部門。作為托兒所的主管單位，教育部門的評(píng)估結(jié)果具有較大權(quán)威性與影響力，直接決定了托兒所的改進(jìn)方向。如英國蘇格蘭地區(qū)托兒所的評(píng)估便由其教育部所設(shè)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。二是注重結(jié)構(gòu)質(zhì)量的公共服務(wù)部門。衛(wèi)生部、福利部、家庭部等與嬰幼兒相關(guān)的政府單位也可參與監(jiān)督評(píng)估工作，并從衛(wèi)生、福利、家庭等專門領(lǐng)域給予指導(dǎo)意見。如葡萄牙的家庭、兒童與社會(huì)事務(wù)部就是負(fù)責(zé)評(píng)估托兒所的公共服務(wù)部門，其評(píng)估結(jié)果與嬰幼兒的家庭背景信息緊密相連。三是注重嬰幼兒學(xué)習(xí)與發(fā)展的廣大家長。家長作為托兒所服務(wù)的對象之一，在歐洲一半以上國家有監(jiān)督評(píng)估權(quán)，評(píng)價(jià)結(jié)果是其意見與訴求的反映。如在西班牙，家長將作為教育委員會(huì)或董事會(huì)的一部分，對托兒所的實(shí)際情況與預(yù)定目標(biāo)進(jìn)行核查。四是結(jié)構(gòu)與過程質(zhì)量兼顧的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。獨(dú)立機(jī)構(gòu)作為第三方評(píng)估單位，與托兒所無利益相關(guān)，其評(píng)價(jià)結(jié)果有較強(qiáng)的專業(yè)性和客觀性。如希臘、西班牙、列支敦士登等國家就曾引入第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)對托兒所進(jìn)行監(jiān)督評(píng)估，而愛爾蘭中央政府所設(shè)的非營利機(jī)構(gòu)也能夠成為監(jiān)督評(píng)估的主體。

（五）管理體制改革：優(yōu)化保教服務(wù)治理體系

國家治理體系是一個(gè)國家制度的集中體現(xiàn)，良好的治理體系才能真正提高治理能力。因此高質(zhì)量保教服務(wù)的實(shí)現(xiàn)，急需治理體系的優(yōu)化改革，確保各級(jí)政府內(nèi)部、公立與私立機(jī)構(gòu)之間責(zé)任的合理分配與妥善協(xié)調(diào)。

1. 采用多種體制，適應(yīng)嬰幼兒保教服務(wù)需求。

目前歐洲國家現(xiàn)行的保教治理體制有分離制、統(tǒng)一制、混合制三種類型。分離制中托兒所與幼兒園并存，其治理職責(zé)分屬于不同政府部門，通常由健康、福利和家庭事務(wù)部門管理托兒所，教育部管理幼兒園。統(tǒng)一制則不區(qū)分托兒所和幼兒園，0～6歲年齡段內(nèi)的所有兒童均可在同一托幼機(jī)構(gòu)中獲得保教服務(wù)，且全部受教育部管制。而混合制既包含獨(dú)立的托兒所與幼兒園，又存在為0～6歲兒童提供統(tǒng)一服務(wù)的托幼機(jī)構(gòu)，可供家長自由選擇。

2. 注重密切合作，提高嬰幼兒保教服務(wù)質(zhì)量。

盡管體制有異，但歐洲多數(shù)國家托兒所的政府管理部門都能夠明確自身職責(zé)，與其他政府部門形成密切合作，切實(shí)提高嬰幼兒保教服務(wù)質(zhì)量。如實(shí)行分離制的比利時(shí)弗萊芒區(qū)，主管托兒所的福利、健康和家庭事務(wù)部門與主管幼兒園的教育部進(jìn)行對接，于2017年開展由托兒所升入幼兒園的過渡計(jì)劃，該計(jì)劃旨在實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)、教學(xué)、專業(yè)、家長與社區(qū)的連續(xù)性。又如在采用混合制的德國，為增加3歲以下難民進(jìn)入主流托兒所的機(jī)會(huì)，管理托兒所的教育部與難民安置部門通力協(xié)作，于2016年啟動(dòng)“跳板”計(jì)劃，[24]由跨文化專業(yè)人士，而非嬰幼兒保教專業(yè)人員出任教師，通過建立難民游戲室、舉辦親子運(yùn)動(dòng)會(huì)、教授德語、定期參觀主流托兒所或接受主流托兒所嬰幼兒來訪等形式，為難民入托鋪平道路。

3. 允許家長治理，滿足嬰幼兒保教服務(wù)需求。

除監(jiān)督評(píng)估外，歐洲超過2/3國家的相關(guān)法規(guī)明確規(guī)定家長擁有嬰幼兒保教服務(wù)的治理權(quán)，這一舉措為廣大家長表達(dá)其對嬰幼兒保教服務(wù)的訴求提供了重要途徑。目前，家長的治理范圍包括托兒所教學(xué)與行政兩大部分，治理形式是作為決策者之一，就托兒所活動(dòng)類型的選擇、玩具材料的選購、學(xué)習(xí)計(jì)劃的設(shè)計(jì)、錄取名單的確定、內(nèi)部預(yù)算的分配、師資人員的聘用等相關(guān)事宜發(fā)表意見。如在保加利亞，家長能夠監(jiān)督并參與托兒所關(guān)于嬰幼兒學(xué)習(xí)、發(fā)展與福祉的計(jì)劃方案設(shè)計(jì)。在斯洛文尼亞，當(dāng)申請公立免費(fèi)托兒所的人數(shù)超標(biāo)時(shí)，家長可作為錄取委員會(huì)的成員，共同決定最終的錄取名單。在西班牙和克羅地亞，家長有權(quán)干預(yù)托兒所的人事管理工作，包括員工的聘用與辭退。

三、行動(dòng)特征

2014年《兒童早期保教質(zhì)量框架關(guān)鍵原則的建議》的提出，使歐洲國家嬰幼兒保教服務(wù)質(zhì)量取得長足的進(jìn)步，而2019年5月，歐洲理事會(huì)通過《建設(shè)高質(zhì)量嬰幼兒保教服務(wù)體系》的提案，[25]更是標(biāo)志著歐洲國家嬰幼兒保教服務(wù)已邁向新的征程。通過對2014年至2019年間歐洲國家行動(dòng)軌跡的歸納，并結(jié)合各國最新政策文件和研究文獻(xiàn)，可發(fā)現(xiàn)歐洲國家嬰幼兒高質(zhì)量保教服務(wù)行動(dòng)具有鮮明特征。

（一）提供公共保教服務(wù)，輔以經(jīng)濟(jì)支持措施

為使所有嬰幼兒均可獲得優(yōu)質(zhì)普惠的保教服務(wù)，歐洲1/3的國家加大供給側(cè)改革，為嬰幼兒賦予了法定或免費(fèi)的入托權(quán)利。由此可見，歐洲國家在獲得服務(wù)領(lǐng)域的改革以提供公共保教服務(wù)為基本形式，有效增強(qiáng)了嬰幼兒保教服務(wù)的可負(fù)擔(dān)性、可獲得性與可使用性。然而，公共保教服務(wù)的獲得卻具有一定年齡限制，歐洲國家嬰幼兒入托權(quán)利的平均起始年齡為1歲3個(gè)月，實(shí)質(zhì)上并未實(shí)現(xiàn)0～3歲全年齡覆蓋，由此將導(dǎo)致育兒缺口期的產(chǎn)生。育兒缺口期指的是嬰幼兒自出生后至入托前，公共服務(wù)空缺的時(shí)期。[26]它令嬰幼兒處于無人照管的尷尬境地，并對其父母造成極大的困擾，畢竟無論是高薪聘請專業(yè)保姆或是上私人托兒所，還是辭職親自照顧或親人代為照料，都面臨著質(zhì)量與價(jià)格的艱難抉擇。為解決育兒缺口期所帶來的困境，實(shí)現(xiàn)嬰幼兒自出生后便可獲得全面連貫的保教服務(wù)，歐洲國家在確保提供公共保教服務(wù)的基礎(chǔ)上，采取了兩種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償措施。一是延長父母帶薪育兒假。將嬰幼兒入托起始年齡與父母帶薪育兒假相銜接，這是消除育兒缺口的根本保障。目前歐洲已有德國、愛沙尼亞等7個(gè)國家完成這一舉措，其中瑞典的育兒假與法定入托年齡間更是出現(xiàn)了一個(gè)月的重疊期，為家庭提供了充足的緩沖時(shí)間。二是發(fā)放育兒缺口期津貼。拉脫維亞等國家雖未延長育兒假協(xié)助實(shí)現(xiàn)家庭照護(hù)，但卻頒布了育兒津貼政策，這也能在一定程度上緩解家長因育兒缺口造成的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，以便其靈活地選擇其他高質(zhì)量的保教形式。

（二）強(qiáng)化全員園本培訓(xùn)，建構(gòu)學(xué)習(xí)共同體

目前歐洲國家已認(rèn)識(shí)到師資隊(duì)伍對于提高嬰幼兒保教服務(wù)的重要性，強(qiáng)調(diào)通過各種手段提高師資專業(yè)性，維持隊(duì)伍穩(wěn)定性。在眾多舉措中，歐洲國家普遍認(rèn)為加強(qiáng)職后培訓(xùn)是提高現(xiàn)有嬰幼兒保教服務(wù)師資整體水平的最佳途徑，并以講座、教研會(huì)、觀摩課等園本培訓(xùn)活動(dòng)作為其師資培訓(xùn)的主要形式，部分國家甚至要求托兒所內(nèi)包含領(lǐng)導(dǎo)者、教師、保育員在內(nèi)的全員參與培訓(xùn)，以便對質(zhì)量達(dá)成共識(shí)。然而，少數(shù)國家已逐漸發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)的園本培訓(xùn)雖將參與人員范圍擴(kuò)大至保育員，但仍舊是以托兒所或托育服務(wù)行業(yè)內(nèi)部為主，這已開始無法適應(yīng)現(xiàn)代嬰幼兒保教服務(wù)工作的需要。隨著保教服務(wù)的普及，保教對象因年齡、種族、背景、信仰的不同產(chǎn)生了多樣化的發(fā)展需求，為使教師能在尊重與理解的基礎(chǔ)上提供支持，勢必需要嬰幼兒家庭與社區(qū)的幫助和參與。[27]同時(shí)，社會(huì)的不斷發(fā)展要求嬰幼兒學(xué)會(huì)適應(yīng)全球化的生活環(huán)境，具備創(chuàng)造、變革、合作、反思的能力，因此教師需要通過更為復(fù)雜的教學(xué)方式培養(yǎng)嬰幼兒的批判思維，這就使得教師急需獲得教育、心理、社會(huì)等多學(xué)科專家的指導(dǎo)。故師資培訓(xùn)活動(dòng)不能再僅限于園本或行業(yè)內(nèi)部人員，而是要與家長、社區(qū)、專家、企業(yè)、高校等人員聯(lián)合，形成一個(gè)多主體、多層次、全方位的專業(yè)學(xué)習(xí)共同體，發(fā)揮群動(dòng)力作用，共促嬰幼兒保教服務(wù)質(zhì)量提升。而目前已有個(gè)別歐洲國家出臺(tái)了行政、經(jīng)濟(jì)等方面的支持政策，通過制定帶薪學(xué)習(xí)制度、要求多方共同參與、展開管理者培訓(xùn)等手段，協(xié)助各界建立專業(yè)發(fā)展共同體，[28]以此作為提高師資專業(yè)化水平的新嘗試。

（三）促進(jìn)園所課程改革，提升家庭教育質(zhì)量

為引領(lǐng)嬰幼兒保教服務(wù)的課程改革，超過六成歐洲國家頒布了國家級(jí)嬰幼兒教育指南，積極倡導(dǎo)所有兒童均是積極且有能力的學(xué)習(xí)者這一教育理念，號(hào)召托兒所為嬰幼兒提供具有開放性的課程，通過在游戲中學(xué)習(xí)的形式，滿足其興趣、經(jīng)驗(yàn)和需求，使其實(shí)現(xiàn)多元化發(fā)展。縱觀歐洲所有教育指南及課程實(shí)施情況，可發(fā)現(xiàn)其課程建設(shè)及改革雖仍以園所為主要場域，但部分國家已開始向家庭教育輻射。家庭是嬰幼兒最早身處的微型社會(huì)場域，父母是其最先接觸除自身外的重要他人，家庭教育對嬰幼兒成長的重要性不言而喻。隨著歐洲國家課程建設(shè)的逐漸成熟，占據(jù)嬰幼兒大量生活時(shí)間的家庭，也隨之成為其保教活動(dòng)向外延伸的主要場所。而《兒童早期保教質(zhì)量框架關(guān)鍵原則的建議》也強(qiáng)調(diào)在課程實(shí)施時(shí)應(yīng)通過家園共育等形式推動(dòng)兒童的學(xué)習(xí)與發(fā)展。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，一些國家在編寫嬰幼兒教育指南時(shí)，使其適用對象不再拘泥于園所和教師，而是將家庭環(huán)境納入其中，增加了對嬰幼兒家庭生活中可能出現(xiàn)的各種學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)的闡述，令作為嬰幼兒保教主要參與者的家長得以從中獲取專業(yè)指導(dǎo)，有利于托兒所與家庭保教合力的形成。除此之外，英國等國家政府更是開展了專項(xiàng)育兒計(jì)劃，為家長提供正規(guī)面授或遠(yuǎn)程培訓(xùn)課程，提高其對托兒所保教活動(dòng)的配合度，為嬰幼兒保教服務(wù)質(zhì)量的提升助力。

（四）實(shí)施多元生態(tài)評(píng)價(jià)，堅(jiān)守兒童本位觀點(diǎn)

監(jiān)督評(píng)估是確保嬰幼兒保教服務(wù)不斷改進(jìn)的有力手段，受到歐洲國家的普遍重視。通過定期內(nèi)外部評(píng)估，歐洲國家獲得了詳細(xì)的反饋信息，得以對各項(xiàng)政策的實(shí)施情況進(jìn)行交流、審查和評(píng)價(jià)，同時(shí)也為其他政策的制定和改善打下基礎(chǔ)。為加強(qiáng)監(jiān)督評(píng)估的全面性，歐洲國家倡導(dǎo)評(píng)估主體的多元化，除政府部門、獨(dú)立機(jī)構(gòu)和保教機(jī)構(gòu)本身等專業(yè)化主體外，40%的歐洲國家相當(dāng)重視家長在監(jiān)督評(píng)估過程中的作用，并將其意見視作改進(jìn)嬰幼兒保教服務(wù)工作的重要來源。不僅如此，為保證以嬰幼兒利益為最高原則，北歐五國、西班牙、英國等國家正在積極轉(zhuǎn)變觀念，開始嘗試收集嬰幼兒的觀點(diǎn)，并將其納入評(píng)估主體之中。過去人們普遍認(rèn)為嬰幼兒認(rèn)知水平低下，表達(dá)能力有限，邏輯推理不足，其評(píng)價(jià)主要源自直覺、經(jīng)驗(yàn)和主觀感受，可參考性程度較低。但事實(shí)上嬰幼兒在保教活動(dòng)中所產(chǎn)生的直覺、經(jīng)驗(yàn)和主觀感受正是其接受的保教服務(wù)質(zhì)量的直接反映，具有不可替代的預(yù)測功能。因此征詢嬰幼兒的意見，是監(jiān)督評(píng)估中的重要環(huán)節(jié)。為此一些國家開始積極研制捕捉嬰幼兒觀點(diǎn)的適宜性工具，試圖通過觀察、對話、游戲等多種形式獲取嬰幼兒的真實(shí)想法與感受，并對其進(jìn)行匯總、翻譯、篩選和轉(zhuǎn)化，從中提取有價(jià)值的信息，以供改善保教服務(wù)使用。

（五）推動(dòng)體系漸進(jìn)變革，采取過渡銜接策略

歐洲國家注重對嬰幼兒保教服務(wù)治理體系的改革和調(diào)整，利用立法等手段，強(qiáng)調(diào)政府各部門之間，機(jī)構(gòu)與家長之間的通力合作，從而有效提升其治理能力。歐洲國家一直強(qiáng)調(diào)嬰幼兒保教一體的重要性，包括意大利在內(nèi)的多個(gè)國家的保教治理體系也由分離制向統(tǒng)一制轉(zhuǎn)換，北歐、波羅的海、巴爾干半島國家更是完全實(shí)現(xiàn)了嬰幼兒保教在管理與結(jié)構(gòu)上的雙重統(tǒng)一。然而從數(shù)量占比上看，由于治理體制改革困難較大，仍有51%的國家采取0～3歲與3～6歲相分離的二元治理體制，這意味著嬰幼兒在3歲時(shí)必須由托兒所升入幼兒園。但穩(wěn)定與依戀對3歲以下嬰幼兒的健康發(fā)展至關(guān)重要，新的環(huán)境所帶來的同伴、教師、活動(dòng)、規(guī)則等方面的變化，容易激發(fā)嬰幼兒的焦慮與不安。于是一些無力變革的國家開始設(shè)法采取托幼之間的過渡銜接措施，通過帶領(lǐng)嬰幼兒參觀熟悉或提前搬入新環(huán)境，把握托幼之間活動(dòng)與教學(xué)的一致性，通過促進(jìn)托兒所員工與幼兒園員工積極合作等各種方式，緩解嬰幼兒的升學(xué)適應(yīng)困難。

四、啟示

“二胎政策”實(shí)施后，我國面臨0～3歲嬰幼兒公共托育服務(wù)嚴(yán)重短缺、質(zhì)量良莠不齊的困境，分析和研究歐洲國家0～3歲嬰幼兒高質(zhì)量保教服務(wù)的行動(dòng)路徑及其特征，對提升我國0～3歲嬰幼兒高質(zhì)量保教服務(wù)，滿足民眾日益增長的多元化需求具有重要的意義。

（一）加大財(cái)政投入，增加服務(wù)供給

當(dāng)前我國0～3歲嬰幼兒入托率僅為4%，[29]遠(yuǎn)低于歐洲國家的平均水平。該現(xiàn)象與我國托育服務(wù)供給緊缺，供需失衡密切相關(guān)。根據(jù)我國現(xiàn)實(shí)情況，可將托育服務(wù)機(jī)構(gòu)分為三大類型。[30]第一類為政府主導(dǎo)型。政府主導(dǎo)的公辦幼兒園托班，以及政府通過購買服務(wù)開辦的社區(qū)托育機(jī)構(gòu)最為正規(guī)，在硬件設(shè)施、師資配備、規(guī)范管理等方面具有一定標(biāo)準(zhǔn)，且具有公益性和普惠性的獨(dú)特優(yōu)勢。第二類為市場主導(dǎo)型。市場主導(dǎo)的托育機(jī)構(gòu)則在規(guī)模層次、師資力量、項(xiàng)目類型、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等方面差異較大。其中民辦托兒所、家庭式托育、育兒嫂等托育服務(wù)兩極分化嚴(yán)重，質(zhì)優(yōu)則收費(fèi)昂貴。而早教機(jī)構(gòu)、托管服務(wù)中心等托育服務(wù)機(jī)構(gòu)不具備日托資質(zhì)，實(shí)質(zhì)上屬違規(guī)經(jīng)營范圍。第三類為企業(yè)主導(dǎo)型。企業(yè)主導(dǎo)的托兒所僅面向內(nèi)部員工開放，并無余力惠及其余大眾。三者相較可知，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，加大財(cái)政投入，將托育服務(wù)納入基本公共服務(wù)體系是增加我國托育服務(wù)供給的主要途徑。因此可效仿歐洲國家從托育服務(wù)的可獲得性和可負(fù)擔(dān)性入手。首先要確保托育服務(wù)的可獲得性，一方面以擴(kuò)大普惠性托兒所比例為主，積極新建公立托兒所和幼兒園托班，資助原有公立幼兒園、經(jīng)整治后的小區(qū)配套園、民辦普惠性幼兒園增設(shè)托班，鼓勵(lì)有條件的企業(yè)開設(shè)托兒所或親子工作室。另一方面繼續(xù)加大政府購買專業(yè)服務(wù)力度，采用公建民營的方式開設(shè)社區(qū)托管點(diǎn)，擴(kuò)大托育服務(wù)覆蓋面。其次要提高托育服務(wù)的可負(fù)擔(dān)性，向處境不利家庭發(fā)放育兒津貼，或減免其保教費(fèi)用，增強(qiáng)其靈活選擇保教服務(wù)的能力，降低育兒缺口期出現(xiàn)的可能，彌補(bǔ)普惠性托兒所供需的不平衡。

（二）設(shè)定準(zhǔn)入資格，打造專業(yè)隊(duì)伍

資質(zhì)審查缺漏、職前培養(yǎng)缺失、職后培訓(xùn)缺位是當(dāng)前我國托育服務(wù)機(jī)構(gòu)及其教師所面臨的主要困境。在資質(zhì)審查方面，公辦幼兒園托班教師雖為持證上崗，但均為幼兒園教師資格證，而0～3歲嬰幼兒與3～6歲幼兒在身心發(fā)展和保教能力方面存在巨大差異，這使教師難以應(yīng)對0～3歲嬰幼兒的保教活動(dòng)。部分早教機(jī)構(gòu)教師可能持有育嬰師職業(yè)資格證書，但該證書對學(xué)員的學(xué)歷要求較低，獲取渠道難以保證，含金量不高。[31]在職前培養(yǎng)方面，僅部分高職和師范院校的學(xué)前教育專業(yè)在進(jìn)行0～3歲兒童早期教育師資培養(yǎng)，而其余高校也主要依賴于附設(shè)在學(xué)前教育專業(yè)下的早期教育方向，較少有獨(dú)立的早期教育專業(yè)。[32]與此同時(shí)，僅有的早期教育專業(yè)還存在培養(yǎng)目標(biāo)定位不清、課程設(shè)置缺乏科學(xué)性與實(shí)踐性、教材建設(shè)缺少適宜性、師資隊(duì)伍水平較低、實(shí)踐教學(xué)相對薄弱等問題，[33]這些都有礙于人才的培養(yǎng)。在職后培訓(xùn)方面，培訓(xùn)目的以獲得教師資格證、育嬰師資格證、營養(yǎng)師資格證、早期教育指導(dǎo)師證、親子教師結(jié)業(yè)證、蒙臺(tái)梭利教師證等培訓(xùn)證書為主，[34]各培訓(xùn)機(jī)構(gòu)功利性強(qiáng)，所獲證書受社會(huì)認(rèn)可程度也較低。對此可學(xué)習(xí)歐洲國家，從限定準(zhǔn)入資格和加強(qiáng)職后培訓(xùn)兩個(gè)方面提升托育師資的專業(yè)水平。在準(zhǔn)入資格方面，一要規(guī)范考核標(biāo)準(zhǔn)。政府需以《育嬰師國家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》與《幼兒園教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》為基礎(chǔ)，進(jìn)一步研制0～3歲托育教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，將托育服務(wù)機(jī)構(gòu)核心從業(yè)人員認(rèn)定為教師身份，并統(tǒng)一參加由人力資源部組織的0～3歲嬰幼兒教師職業(yè)資格證考試。二要限制報(bào)考學(xué)歷。目前歐洲國家托育教師和保育員普遍以本科和?？茷闇?zhǔn)入門檻，但根據(jù)我國現(xiàn)實(shí)情況，該標(biāo)準(zhǔn)或應(yīng)酌情降低。三要加強(qiáng)人才培養(yǎng)。提高職前培養(yǎng)力度是除限制報(bào)考學(xué)歷外另一提高師資專業(yè)化的措施。故我國一方面要在師范院校開設(shè)早期教育專業(yè)，加快學(xué)科建設(shè)，輸送專門人才。另一方面則要繼續(xù)將重點(diǎn)放在五年制大專托幼教師的培養(yǎng)上，增加0～3歲嬰幼兒相關(guān)課程比例，培養(yǎng)0～6歲兒童保教一體化人才。而在加強(qiáng)職后培訓(xùn)方面，應(yīng)規(guī)范職后培訓(xùn)管理，建構(gòu)培訓(xùn)課程項(xiàng)目。對此教育部可出臺(tái)相關(guān)政策，建立托育教師定期接受培訓(xùn)制度，并將之作為嬰幼兒教師資格證繼續(xù)注冊的標(biāo)準(zhǔn)之一。此外，各托育機(jī)構(gòu)教師可與幼兒園、高校、科研機(jī)構(gòu)人員共筑專業(yè)發(fā)展共同體，形成線上線下各類培訓(xùn)項(xiàng)目，在對話與反思中獲得專業(yè)成長。

（三）出臺(tái)教育指南，引領(lǐng)課程建設(shè)

我國各類托育機(jī)構(gòu)種類繁雜，各自為政，有仿制幼兒園模式的綜合性機(jī)構(gòu)，也有以發(fā)展幼兒音樂、美術(shù)、感覺統(tǒng)合訓(xùn)練等專項(xiàng)潛能為主的特色性機(jī)構(gòu)，[35]但其課程普遍存在理論簡單嫁接、內(nèi)容重教輕養(yǎng)、方法拘于形式等問題，[36]導(dǎo)致保教質(zhì)量難以保證。根據(jù)我國現(xiàn)實(shí)情況，同時(shí)結(jié)合歐洲國家相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，我國需以出臺(tái)的《0～3歲嬰幼兒保育教育指南》為基礎(chǔ)，對托育機(jī)構(gòu)課程的理論基礎(chǔ)、學(xué)習(xí)領(lǐng)域、教學(xué)方法等方面進(jìn)行詳細(xì)闡明，建構(gòu)適切性強(qiáng)的0～3歲嬰幼兒保教課程體系。在理論基礎(chǔ)方面，蒙臺(tái)梭利課程、瑞吉?dú)W課程和華德福課程作為起源于歐洲的三大課程模式，為我國嬰幼兒保教課程建設(shè)提供了良好的借鑒基礎(chǔ)。我國可通過汲取其先進(jìn)的教育理念，充分考慮我國本土實(shí)際情況與0～3歲嬰幼兒切實(shí)需求，選擇具有地域適宜性的理論基礎(chǔ)。在學(xué)習(xí)領(lǐng)域方面，一是要與國際連接，確保涉及歐洲國家嬰幼兒保教指南中普遍存在的社會(huì)性、運(yùn)動(dòng)、語言、藝術(shù)、數(shù)學(xué)、合作、讀寫能力等領(lǐng)域內(nèi)容。二是要與國內(nèi)銜接，在編寫綱目時(shí)，需將以上內(nèi)容與《3～6歲兒童學(xué)習(xí)與發(fā)展指南》協(xié)調(diào)一致，從健康、語言、社會(huì)、科學(xué)、藝術(shù)五個(gè)角度對0～3歲嬰幼兒的具體情況進(jìn)行描述，令二者得以無縫對接。在教學(xué)方法方面，確立游戲的基本地位，引導(dǎo)嬰幼兒通過游戲和主動(dòng)探索學(xué)習(xí)與發(fā)展。[37]此外也要尊重嬰幼兒的主體地位，加強(qiáng)教師傾聽與鼓勵(lì)的技巧，同時(shí)在小組活動(dòng)與個(gè)體活動(dòng)之間尋找平衡。另外，由于我國公共托育服務(wù)供給量有限，除托兒所外，還存在早教機(jī)構(gòu)、托管機(jī)構(gòu)、家庭日托中心、育兒嫂等多種托育形式，應(yīng)吸取歐洲國家經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大《0～3歲嬰幼兒保育教育指南》的適用范圍，使其得以應(yīng)用于各類場域。

（四）形成長效機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督評(píng)估

目前我國托育機(jī)構(gòu)行業(yè)尚未形成監(jiān)督評(píng)估的長效機(jī)制，托育機(jī)構(gòu)的發(fā)展存在一定隱患。為此可效仿歐洲國家，以評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估主體、評(píng)估制度為重點(diǎn)內(nèi)容，進(jìn)一步落實(shí)和加強(qiáng)托育機(jī)構(gòu)監(jiān)督評(píng)估工作。在評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)方面，根據(jù)已出臺(tái)的《托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（試行）》與《托育機(jī)構(gòu)管理規(guī)范（試行）》等政策文件，盡快研制包含建筑用地、消防衛(wèi)生、規(guī)模設(shè)置、員工資質(zhì)、保教水平、嬰幼兒發(fā)展等指標(biāo)在內(nèi)的評(píng)估細(xì)則，使結(jié)構(gòu)質(zhì)量評(píng)估與過程質(zhì)量評(píng)估相結(jié)合。在評(píng)估主體方面，以多元化為原則，確保衛(wèi)生健康部門、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門、市場監(jiān)管部門、婦聯(lián)、教育部、家長、嬰幼兒、第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)、托育機(jī)構(gòu)等各主體廣泛參與，兼顧內(nèi)部評(píng)估與外部評(píng)估，從不同視角收集反饋意見。在評(píng)估制度方面，一要形成督促檢查制度，成立督促領(lǐng)導(dǎo)小組，組織安排評(píng)估各項(xiàng)事宜，定期對托育機(jī)構(gòu)進(jìn)行核查評(píng)估。二要形成業(yè)務(wù)指導(dǎo)制度，邀請專家針對各托育機(jī)構(gòu)在評(píng)估中暴露出的問題進(jìn)行點(diǎn)評(píng)，并給予改善建議。三要形成考核獎(jiǎng)懲制度，對優(yōu)質(zhì)托育機(jī)構(gòu)予以表彰、升級(jí)、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、稅收優(yōu)惠等獎(jiǎng)勵(lì)，對問題托育機(jī)構(gòu)，責(zé)令其整改并實(shí)施懲處措施，而整改不合格則應(yīng)勒令其退出托育市場。四要形成責(zé)任追究制度，對于履行職責(zé)不到位，發(fā)生安全事故和危害嬰幼兒身心健康發(fā)展的托育機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)、教師，以及相關(guān)主管部門領(lǐng)導(dǎo)、員工進(jìn)行問責(zé)，依法追究其責(zé)任。

（五）部門通力協(xié)作，完善治理體系

在治理體制方面，我國0～3歲嬰幼兒托育工作由衛(wèi)生健康部門牽頭，3～6歲幼兒教育工作屬教育部主管，屬于典型的保教分治模式。歐洲國家已有經(jīng)驗(yàn)顯示，保教分離所導(dǎo)致的治理不佳，是0～3歲嬰幼兒保教服務(wù)質(zhì)量提升的主要障礙。而我國現(xiàn)實(shí)情況也表明，當(dāng)前很多地方政府對嬰幼兒保教屬性認(rèn)識(shí)不清、重要性認(rèn)知不足，出現(xiàn)職責(zé)定位不清，監(jiān)管服務(wù)不到位的情況。[38]基于我國現(xiàn)有基礎(chǔ)，保教一體化的落實(shí)應(yīng)通過政府部門通力協(xié)作實(shí)現(xiàn)。對此，一要強(qiáng)化牽頭單位領(lǐng)導(dǎo)作用。目前衛(wèi)生健康部門雖為嬰幼兒保教服務(wù)工作的牽頭單位，但在行政級(jí)別上與其他協(xié)作部門，如教育部、民政部、發(fā)展改革部等相一致，故可在此基礎(chǔ)上設(shè)置專門領(lǐng)導(dǎo)小組，使其擁有一定行政命令權(quán)力，該小組由衛(wèi)生健康部門主導(dǎo)，其他協(xié)作部門人員擔(dān)任組員，共同決策、組織、監(jiān)督嬰幼兒保教服務(wù)工作的相關(guān)事宜。二要形成政府部門協(xié)作機(jī)制。協(xié)作以明確職責(zé)分工為前提，如衛(wèi)生健康部門負(fù)責(zé)制定政策，教育部門負(fù)責(zé)培養(yǎng)專業(yè)人才，公安部門負(fù)責(zé)督查安全防范工作，民政部門負(fù)責(zé)非營利托育機(jī)構(gòu)注冊登記，市場監(jiān)管部門負(fù)責(zé)營利性托育機(jī)構(gòu)注冊登記等。及時(shí)建立部門間良好的信息溝通渠道，將登記信息、人員資質(zhì)、評(píng)估結(jié)果等信息進(jìn)行交換共享，提高辦公效率。三要提供托幼過渡支持措施。為最大限度地避免保教分治的弊端，政府需有意識(shí)地為嬰幼兒提供托幼過渡支持措施，衛(wèi)生健康部門與教育部門需緊密配合，確保托育機(jī)構(gòu)在教學(xué)框架、專業(yè)水平等方面與幼兒園保持一致性，形成保教時(shí)長、保教活動(dòng)形式等方面的逐漸過渡。

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The Actions of and Enlightenments from Improving Child Care and Education Service in European Countries

Yingqi Cai， Yi Wang

（School of Education， Central China Normal University， Wuhan 430079 China）

Abstract： 0～3 years old is an important stage to individual development. Constructing high quality infant care and education service is the common goal of many countries in the world. For the same reason， European countries have launched a series of actions focused on the following five key areas： increasing access to care and education service， building a team of quality teachers， promoting curriculum reform， strengthening supervision and evaluation， and optimizing the governance system， to comprehensively improve their care and education service. Through analyzing and summarizing the background， path and characteristics of European countries actions， this study proposes that China can refer to the experiences of European countries， and carry out reform in this field by increasing financial investment， setting admittance criterions， issuing education guidelines， improving monitoring and evaluation， and realizing the coordination among departments.

Key words： 0～3-year-old infants， the quality of child care and education， care service for infants， European countries