反思“第三部門”理論： 扶貧中的政府與公益組織*

[公益理論與公益實(shí)踐·欄目導(dǎo)語]

相較于近年來國內(nèi)類型豐富、充滿活力的公益實(shí)踐，中國公益理論的本土化工作才剛剛起步，積累嚴(yán)重不足，面臨著與后發(fā)國家社會科學(xué)發(fā)展相似的困境，需要從多個(gè)面向推進(jìn)相關(guān)思考和研究。在《文化縱橫》2020年8月號和10月號中，我們分別從本土公益的實(shí)踐路徑與公益組織方式的國際比較兩個(gè)方面，嘗試推動(dòng)公益理論本土化向前發(fā)展。本期，我們將從社會發(fā)展的角度，探討公益組織作為塑造社會生活的一支力量，是如何在社會網(wǎng)絡(luò)中與政府、企業(yè)等其他社會主體互動(dòng)、協(xié)作，進(jìn)而推動(dòng)中國社會發(fā)展的。

政府與公益組織在扶貧實(shí)踐中共同協(xié)作，開發(fā)出產(chǎn)業(yè)扶貧等多種模式

王曉毅的文章回顧了公益組織與政府在基層扶貧實(shí)踐中的密切互動(dòng)經(jīng)驗(yàn)，指出將政府、企業(yè)和公益組織分別看作三個(gè)相互區(qū)隔甚至對立的部門，在解釋中國經(jīng)驗(yàn)時(shí)具有局限性。陳鋒的文章則關(guān)注社會組織參與社區(qū)治理的表現(xiàn)，通過分析社會組織的資源供給邏輯和社會組織參與社區(qū)動(dòng)員的路徑，揭示出新公共管理理論與社會工作理論在中國實(shí)踐過程中遭遇的困境，以及中國群眾工作經(jīng)驗(yàn)的重要性。

“第三部門”理論是關(guān)于公益組織的一種代表性理論。該理論認(rèn)為，政府和市場這兩個(gè)部門可能出現(xiàn)失靈，社會需要政府和私營企業(yè)之外的其他組織作為“第三部門”[1]，來維護(hù)公共利益，承擔(dān)政府和市場未能承擔(dān)的功能。[2]此處，三個(gè)部門對應(yīng)三次分配，即分別通過市場、政府和道德力量進(jìn)行的分配。[3]

“第三部門”理論提出的政府、市場、社會三分法簡單明了，因而該理論在公益組織內(nèi)部被廣泛接納。但是，這種三分法不免忽視了三個(gè)部門之間的區(qū)別與可能聯(lián)系?？禃怨庠治稣畬Σ煌愋偷墓娼M織采取的不同策略;由于公益組織的內(nèi)部差異，公益組織與政府之間存在多樣化的關(guān)系。實(shí)際上，不僅公益組織的形態(tài)多種多樣，政府各部門也因職能和目標(biāo)不同而在行動(dòng)中呈現(xiàn)出巨大的差異。[4]因此，公益組織與政府之間的關(guān)系是復(fù)雜且動(dòng)態(tài)變化著的。

一直以來，反貧困是中國發(fā)展的重要內(nèi)容。從20世紀(jì)80年代起，政府和公益組織都開始高度關(guān)注扶貧，并投入了大量資金，一直持續(xù)至今。在中國40年的扶貧實(shí)踐中，公益組織發(fā)揮了重要作用;但在很多時(shí)候，公益組織所發(fā)揮的作用，并非是針對政府失靈現(xiàn)象對政府功能進(jìn)行補(bǔ)充。相反，兩者在扶貧的目標(biāo)、手法和成效等層面一直相互借鑒，共享扶貧資源，工作領(lǐng)域也高度重合。政府希望將公益組織的扶貧資源納入政府的大扶貧戰(zhàn)略，而公益組織也將配合政府的工作、對政府產(chǎn)生示范性的影響，作為其工作目標(biāo)的一部分。在實(shí)踐中，公益組織借用政府扶貧資源、政府借用公益組織工作手法的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。本文通過分析公益組織與政府扶貧部門的關(guān)系，意在說明在基層的扶貧實(shí)踐中，政府、市場與社會在公益領(lǐng)域存在廣泛結(jié)盟，超越了既有的國家、市場與社會的三分框架。

扶貧中的公益和公益組織的扶貧

扶貧無疑是政府應(yīng)當(dāng)履行的公共責(zé)任之一。但長期以來，受限于政府的財(cái)政能力，面對普遍存在的貧困，扶貧并沒有成為中國政府的首要議題。20世紀(jì)80年代農(nóng)村改革之后，市場經(jīng)濟(jì)開始發(fā)揮影響力。此后，一方面，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得以發(fā)展，貧困規(guī)模隨之縮小;另一方面，區(qū)域之間的差距逐漸增大，局部地區(qū)的貧困現(xiàn)象日益突出。政府由此開始關(guān)注減貧，投入扶貧的人力和物力資源不斷增加，并于近年動(dòng)員規(guī)模龐大的人力、物力，投入到以消除絕對貧困為目標(biāo)的精準(zhǔn)扶貧運(yùn)動(dòng)中。

因扶貧工作日益深入，政府的扶貧部門相應(yīng)獲得發(fā)展，成為政府中最具公益性的部門之一。80年代初期，中央政府在推行農(nóng)村改革之后，開始設(shè)立支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展資金，以幫助這些地區(qū)發(fā)展生產(chǎn)，這是開扶貧開發(fā)之濫觴。[5]80年代后期，國家層面設(shè)立了專門的扶貧機(jī)構(gòu)，其后地方政府相繼設(shè)立了相應(yīng)機(jī)構(gòu)。[6]1994年，國務(wù)院開始實(shí)施“國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”，農(nóng)村扶貧繼而受到國家高度重視，許多政府部門開始以多種不同形式參與扶貧工作。比如，貧困地區(qū)的勞動(dòng)部門為貧困農(nóng)戶提供就業(yè)培訓(xùn)，并組織貧困農(nóng)戶外出務(wù)工;婦聯(lián)針對貧困婦女，啟動(dòng)多個(gè)扶貧項(xiàng)目，涉及為貧困婦女提供培訓(xùn)、組織貧困婦女開發(fā)工藝品、實(shí)施小額信貸扶貧。除此之外，多個(gè)政府部門承擔(dān)了定點(diǎn)幫扶的任務(wù)，向定點(diǎn)幫扶的貧困地區(qū)派出干部，并提供相應(yīng)的資金和項(xiàng)目支持。由此，政府內(nèi)部形成了以扶貧辦為主、不同部門參與的扶貧結(jié)構(gòu)。

中國的扶貧不僅帶來了政府扶貧部門的出現(xiàn)，也促成了以扶貧為主要目標(biāo)的公益組織的出現(xiàn)與發(fā)展。20世紀(jì)80年代后期，政府為動(dòng)員社會資源參與扶貧，推動(dòng)了一批帶有官方色彩的公益組織出現(xiàn)。這些公益組織開創(chuàng)了動(dòng)員社會資源從事扶貧的工作模式。它們通過在貧困地區(qū)開展教育、健康、信貸和醫(yī)療等扶貧項(xiàng)目，對政府的扶貧模式產(chǎn)生了積極影響。20世紀(jì)90年代，國內(nèi)從事扶貧的公益機(jī)構(gòu)逐漸成長，并形成了穩(wěn)定的資金來源。特別是有一些以扶貧為目標(biāo)的基金會向社會公開募集資金，它們在直接實(shí)施項(xiàng)目的同時(shí)，也對草根公益組織提供支持。這促使越來越多的公益組織直接進(jìn)入基層社區(qū)，實(shí)施具體的扶貧項(xiàng)目。[7]

與此同時(shí)，國際援助催生了基層的公益扶貧組織。80年代，國際發(fā)展援助機(jī)構(gòu)開始支持中國扶貧，大量扶貧項(xiàng)目隨之進(jìn)入中國。為了便于實(shí)施國際項(xiàng)目，貧困地區(qū)政府多在政府內(nèi)部設(shè)立項(xiàng)目辦公室。這些項(xiàng)目辦公室不同于常規(guī)的政府部門，盡管其主要工作人員來自政府，其運(yùn)作方式卻游離于政府的日常工作之外，完全是為了執(zhí)行項(xiàng)目而設(shè)立的。由于一些大型的國際援助項(xiàng)目援助周期較長，項(xiàng)目辦工作人員經(jīng)過多年的項(xiàng)目工作，長期與國際機(jī)構(gòu)、發(fā)展專家以及貧困農(nóng)戶接觸，其工作方式隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變。一些項(xiàng)目辦工作人員在項(xiàng)目結(jié)束后，或因政府機(jī)構(gòu)中位置的限制，或因工作習(xí)慣的不同，轉(zhuǎn)而進(jìn)入公益組織繼續(xù)工作;一些發(fā)展援助項(xiàng)目在結(jié)束后也需要在當(dāng)?shù)亟⒖梢猿掷m(xù)執(zhí)行項(xiàng)目的機(jī)構(gòu)。因此，一些項(xiàng)目辦公室就地轉(zhuǎn)為公益組織或準(zhǔn)公益組織。赤峰市昭烏達(dá)婦女可持續(xù)發(fā)展協(xié)會就是這一類公益組織的典型代表，其前身是由赤峰市婦聯(lián)運(yùn)作、執(zhí)行聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署援助的“內(nèi)蒙古扶貧與婦女參與發(fā)展”項(xiàng)目的團(tuán)隊(duì)。

與多邊和雙邊的援助機(jī)構(gòu)同時(shí)進(jìn)入中國的還有境外的公益組織，它們采取了與國際援助機(jī)構(gòu)類似的扶貧方式，依托地方扶貧機(jī)構(gòu)建立項(xiàng)目辦公室，在貧困地區(qū)實(shí)施扶貧項(xiàng)目。[8]由于關(guān)注目標(biāo)的不同，境外的公益組織在具體扶貧項(xiàng)目的設(shè)計(jì)方面有一定差異，但大多數(shù)項(xiàng)目都延續(xù)了國際發(fā)展領(lǐng)域的主流話語，以解決貧困人群的生計(jì)，為婦女、兒童和窮人賦能等為職責(zé)。與雙邊和多邊援助機(jī)構(gòu)類似，它們也把支持公益組織的發(fā)展作為工作重心。在相關(guān)境外發(fā)展援助機(jī)構(gòu)和帶有境外籌資背景的本土公益機(jī)構(gòu)的支持下，一些從事扶貧工作的國內(nèi)公益組織得到發(fā)展。例如，寧夏扶貧與環(huán)境改造中心就是在愛德基金會的支持下開始從事扶貧工作的。同時(shí)，一些境外從事扶貧的公益組織也逐漸本土化，甚至直接轉(zhuǎn)化為境內(nèi)的公益機(jī)構(gòu)，其中最典型的是由國際小母牛中國辦公室轉(zhuǎn)型而來的四川?；葜毞?wù)中心。

中國農(nóng)村扶貧高度重視產(chǎn)業(yè)開發(fā)，支持貧困群體通過發(fā)展生產(chǎn)增加收入。但是，扶貧并非僅僅是發(fā)展產(chǎn)業(yè)，對弱勢群體的教育、健康、就業(yè)和社會保障的支持，都屬于廣義上的扶貧。從這個(gè)角度看，大量的公益組織所從事的工作都與扶貧有著或強(qiáng)或弱的聯(lián)系。隨著中國扶貧工作的深入，扶貧資源也在日益增加。其中，不僅政府的財(cái)政投入一直增長，來自國際社會的支持和社會各界的援助也逐漸增多。在此背景下，政府的扶貧機(jī)構(gòu)和從事扶貧的公益組織都獲得了成長空間，兩者之間的交流與互惠也成為常態(tài)。

公益組織與政府扶貧部門的密切合作，源于政府扶貧部門和扶貧公益組織的特殊性。政府的職責(zé)是向社會提供不同類型的公共物品。其中，扶貧部門所提供的公共物品最具公益性，與公益組織的工作高度重合。而在公益組織中，以扶貧為目標(biāo)的公益組織所提供的產(chǎn)品與政府所提供的公共物品相似度極高。公益是跨部門的，當(dāng)中國政府將扶貧作為政府主要任務(wù)并設(shè)立專職機(jī)構(gòu)后，專職的扶貧機(jī)構(gòu)就發(fā)揮了重要的公益職能。同時(shí)，在全社會大扶貧的格局中，公益組織的扶貧也成為政府大扶貧戰(zhàn)略的組成部分，公益扶貧因此快速發(fā)展。這進(jìn)而促使從事扶貧的境外公益組織機(jī)制進(jìn)入中國，帶來本土公益組織的興起。以扶貧為目標(biāo)的政府部門和公益組織之間通過資源交換、經(jīng)驗(yàn)共享等方式，形成了密切的互動(dòng)關(guān)系。

共同的空間與互惠關(guān)系

由國際小母牛轉(zhuǎn)型的?；葜毞?wù)中心與受援農(nóng)戶簽訂養(yǎng)殖協(xié)議

中國作為人口最多的發(fā)展中國家，面臨著在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展過程中成功解決農(nóng)村貧困問題的艱巨挑戰(zhàn)，這為政府的扶貧機(jī)構(gòu)與公益組織創(chuàng)造了生存空間和動(dòng)力。無論在國際社會或在國內(nèi)，扶貧都是重要的發(fā)展議題之一。負(fù)有扶貧使命的機(jī)構(gòu)，不論是官方還是民間背景，都有足夠的行動(dòng)空間;同時(shí)，來自政府、國際社會、企業(yè)和民間的資金也為扶貧部門和公益組織提供了動(dòng)力。在扶貧領(lǐng)域，空間和資源在很大程度上是共享的，貧困地區(qū)和貧困戶是所有關(guān)注貧困問題的機(jī)構(gòu)和個(gè)人共同活動(dòng)的空間。

首先，作為發(fā)展者，不同的扶貧機(jī)構(gòu)面對著共同的對象——貧困地區(qū)和貧困群體。扶貧的本質(zhì)是，貧困社區(qū)之外的力量試圖通過投入人力和物力資源，改變貧困地區(qū)的現(xiàn)狀。對于貧困群體而言，政府扶貧干部和公益組織從業(yè)人員都是他們所生活于其中的社會之外的人。在扶貧過程中，政府確定的貧困地區(qū)和貧困人群往往是公益組織工作的依據(jù)。在過去30余年中，中國政府的扶貧瞄準(zhǔn)目標(biāo)經(jīng)歷了幾次變化，從瞄準(zhǔn)區(qū)域到瞄準(zhǔn)貧困縣、貧困村和貧困戶，貧困區(qū)域的劃定在很大程度上為公益組織開展扶貧活動(dòng)提供了區(qū)域目標(biāo)。在精準(zhǔn)扶貧時(shí)期，政府將建檔立卡戶作為扶貧的重點(diǎn)目標(biāo)，也帶動(dòng)公益組織向建檔立卡戶傾斜，如中國扶貧基金會的頂梁柱計(jì)劃主要覆蓋的就是建檔立卡人群。

其次，資源共享。雖然扶貧資源在來源上可以區(qū)分為政府的財(cái)政扶貧資源和社會資源，但在項(xiàng)目實(shí)施過程中，扶貧資金具有很高的共享性。社會資金通過或直接或間接的方式，支持政府扶貧部門實(shí)施扶貧項(xiàng)目;資助型公益組織在支持公益機(jī)構(gòu)實(shí)施項(xiàng)目的同時(shí)，也向政府扶貧部門開放。特別是在大規(guī)模扶貧初期，政府扶貧投入不足，境內(nèi)外的資助型公益組織為政府扶貧部門提供了許多直接的項(xiàng)目資助。在資助型公益組織的支持下，一些政府部門實(shí)施了創(chuàng)新型扶貧項(xiàng)目，并開展與之相關(guān)的政策研究和經(jīng)驗(yàn)推廣。許多境外公益組織進(jìn)入中國后，采取了與雙邊和多邊國際機(jī)構(gòu)類似的項(xiàng)目運(yùn)作方式，在各級扶貧辦下設(shè)立項(xiàng)目辦公室，直接接受地方政府扶貧部門的管理。與此同時(shí)，公益組織也通過間接方式參與了政府的扶貧工作，包括支持扶貧部門官員參與多種學(xué)習(xí)培訓(xùn)，協(xié)助政府完成扶貧項(xiàng)目。

政府的扶貧資源也在同步進(jìn)入公益組織。《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》明確提出，“引導(dǎo)非政府組織參與和執(zhí)行政府扶貧開發(fā)項(xiàng)目”，早在2005年就曾有相關(guān)探索。在亞洲開發(fā)銀行的支持下，國務(wù)院扶貧辦和江西省扶貧辦提供1100萬元財(cái)政扶貧資金，全權(quán)委托中國扶貧基金會組織招標(biāo)，選擇一些非政府組織（NGO）在江西省的22個(gè)重點(diǎn)貧困村實(shí)施村級扶貧規(guī)劃項(xiàng)目。[9]盡管政府的扶貧資源主要通過政府系統(tǒng)籌集，而公益組織的資金來源是社會和企業(yè)捐助，但在實(shí)踐層面，資源并沒有被完全切割開來，政府機(jī)構(gòu)和公益組織之間存在多種資源交流的渠道。例如，“小云助貧”就將公益資金和政府資金相結(jié)合，創(chuàng)造了政府與公益組織深度融合的扶貧模式。[10]

再次，經(jīng)驗(yàn)交流。由于在扶貧實(shí)踐中，政府機(jī)構(gòu)和公益組織都是貧困社區(qū)的外來者，共同的地位和責(zé)任使他們有可能共享扶貧經(jīng)驗(yàn)。公益組織往往將創(chuàng)新作為其重要職能。2001年，《中國NGO反貧困北京宣言》指出：“90年代中期以來，在‘八·七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃的推動(dòng)下，國內(nèi)國外各種類型的NGO進(jìn)入扶貧領(lǐng)域，在資源動(dòng)員、模式創(chuàng)新、扶貧到戶、提高效率等方面創(chuàng)造了很多好的典型，如‘希望工程‘救災(zāi)扶貧‘幸福工程‘母嬰平安120行動(dòng)‘貧困農(nóng)戶自立工程‘春蕾計(jì)劃‘小額信貸扶貧項(xiàng)目‘勞務(wù)輸出扶貧項(xiàng)目等等?！盵11]這些扶貧方式多為公益組織所開創(chuàng)，大部分為政府接受并發(fā)展成國家行動(dòng)。中國政府、國際發(fā)展援助機(jī)構(gòu)和國內(nèi)公益組織保持交流互動(dòng)，基于中國扶貧實(shí)踐形成了中國的扶貧經(jīng)驗(yàn)。

政府把公益組織作為大扶貧格局的組成部分。在完成“八·七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”之后，《中國的農(nóng)村扶貧開發(fā)》白皮書明確指出，“除了政府動(dòng)用資源進(jìn)行扶貧外，國家將進(jìn)一步動(dòng)員社會各界參與扶貧，增加社會扶貧的資源”。中央政府在第一個(gè)扶貧開發(fā)綱要完成后發(fā)布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的新進(jìn)展》白皮書中，分別在社會扶貧和國際合作的框架內(nèi)肯定了公益組織扶貧的貢獻(xiàn)。在政府的扶貧話語中，公益組織與企業(yè)、國家機(jī)關(guān)等其他社會團(tuán)體一道共同構(gòu)成了社會扶貧的格局。

從地方政府的角度看，公益組織的進(jìn)入增加了對扶貧地區(qū)的投入，推動(dòng)了當(dāng)?shù)氐姆鲐毠ぷ?，并為政府扶貧機(jī)構(gòu)帶來了更多資源。

首先，是新的扶貧資源。這些資源或從海外籌集，或來自國內(nèi)的企業(yè)或公眾的捐助，但都屬于政府扶貧資源之外的增量資源。扶貧資源規(guī)模的擴(kuò)大有助于提高政府的扶貧成績。據(jù)國務(wù)院扶貧辦社會扶貧司司長曲天軍估計(jì)，從“八·七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”到2002年，NGO扶貧貢獻(xiàn)應(yīng)在30 %～33 %之間。[12]公益組織在帶來扶貧資金的同時(shí)，往往也帶來相應(yīng)的品牌效應(yīng)。通過公益組織的網(wǎng)絡(luò)，一些偏僻的貧困縣、貧困村得以進(jìn)入公眾視野，受到更多的社會關(guān)注。

其次，為扶貧工作水平的提升帶來更多機(jī)會。一些公益機(jī)構(gòu)有廣泛的社會關(guān)系，在進(jìn)入一個(gè)地區(qū)實(shí)施扶貧項(xiàng)目時(shí)，能給地方扶貧部門帶來培訓(xùn)、考察和交流的機(jī)會。特別是20世紀(jì)80年代以來，大規(guī)模的減貧行動(dòng)雖已開始，但財(cái)政扶貧資金的投入仍然不足，在這樣的背景下，[13]公益組織為地方扶貧部門帶來的學(xué)習(xí)機(jī)會更顯可貴。一些具有國際背景的公益組織在這方面發(fā)揮的作用更大。最具代表性的例子是，福特基金會在推動(dòng)參與式農(nóng)村發(fā)展的過程中，提供了大量培訓(xùn)機(jī)會，受益者包括學(xué)者、地方政府官員和公益組織從業(yè)者。[14]

從公益組織的角度看，影響政府決策是這些組織進(jìn)行扶貧創(chuàng)新的重要目的。公益組織在實(shí)施扶貧項(xiàng)目時(shí)，往往不僅關(guān)注項(xiàng)目的直接扶貧效果，同時(shí)也關(guān)注其政策影響。在一些公益組織看來，由于受到資金的限制，它們的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)往往局限于小范圍的試驗(yàn)，而大規(guī)模的復(fù)制和推廣必須依靠政府的介入。因此許多公益組織將政府扶貧機(jī)構(gòu)對自身項(xiàng)目的肯定及采納，作為衡量自身扶貧效果的指標(biāo)之一。比如小額信貸扶貧。小額信貸最初由尤努斯教授在孟加拉進(jìn)行小規(guī)模試驗(yàn)，隨后通過眾多國際機(jī)構(gòu)在全球范圍內(nèi)復(fù)制。在中國，小額信貸先由公益組織和國際援助項(xiàng)目試驗(yàn)，隨后被推薦給金融機(jī)構(gòu)，在金融機(jī)構(gòu)改進(jìn)后，成為中國金融扶貧的重要組成部分。

中國扶貧基金會整合社會資源，開發(fā)出多種產(chǎn)業(yè)扶貧模式

隨著扶貧工作的深入，政府也逐漸將一些資源開放給公益組織。盡管前文所提的江西委托公益組織實(shí)施政府扶貧項(xiàng)目的試驗(yàn)未能延續(xù)，但是，基層陸續(xù)出現(xiàn)許多政府扶貧資源與公益資源結(jié)合的實(shí)踐。[15]政府投入資源支持公益組織的扶貧工作，不僅對公益組織的扶貧思路給予肯定和認(rèn)同，更重要的是解決了公益組織自身難以解決的公共政策覆蓋和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題。盡管在資金來源、組織結(jié)構(gòu)和責(zé)任要求等方面，政府機(jī)構(gòu)和公益組織的扶貧有所區(qū)別，但在實(shí)踐層面，兩者密切互動(dòng)，產(chǎn)生了許多卓有成效的減貧方式。

思考與討論

公益組織與政府扶貧部門的密切互動(dòng)說明，將政府、企業(yè)和公益組織分別看作三個(gè)相互區(qū)隔的部門，在解釋中國扶貧實(shí)踐時(shí)會遇到困境。無論政府扶貧部門或公益組織，都希望通過系統(tǒng)性的干預(yù)，加快貧困地區(qū)的發(fā)展，提升貧困人口的能力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)減貧的目標(biāo)。它們在工作領(lǐng)域、工作手法和工作目標(biāo)方面有著廣闊的共享空間和大量共享經(jīng)驗(yàn)，甚至在許多時(shí)候有交叉的扶貧資源。盡管政府的扶貧資源來自財(cái)政預(yù)算，公益組織的扶貧資金來自社會捐贈(zèng)，但在現(xiàn)實(shí)中，政府部門也會利用社會捐贈(zèng)，公益組織同樣不排斥財(cái)政資金的支持。

在這種認(rèn)識下，我們可以將政府本身看作多元的部門，而不是鐵板一塊的機(jī)構(gòu)——與提供社會安全和維持社會秩序?yàn)橹鞯恼畽C(jī)構(gòu)不同，以提供減貧和社會福利為主的政府部門具有公益屬性。所以，我們可以看到政府的扶貧部門與社會的公益組織存在許多相通之處：關(guān)注弱勢群體，采取貧困群體能夠接受的方式開展工作，注重探索新的扶貧方式，動(dòng)員更多資源參與扶貧工作。

小云助貧在云南河邊村實(shí)踐了政府與公益組織深度融合的扶貧模式

同樣，公益組織也是多元的。與部分采用維權(quán)或抗議手段的公益組織不同，以扶貧為目標(biāo)的公益組織與政府的扶貧工作有較多交流、合作和互惠。由于服務(wù)對象相同，公益組織不僅向政府扶貧機(jī)構(gòu)提供資源，推動(dòng)政府扶貧工作，而且也接受政府的扶貧資源，參與到政府的大扶貧戰(zhàn)略中。在這個(gè)意義上，“第三部門”理論的前提——政府與市場的雙重失靈的說法并不成立。

“三個(gè)部門”的概念強(qiáng)調(diào)收入的三次分配。但在實(shí)踐中，扶貧的成功往往建立在綜合三次分配的基礎(chǔ)之上。比如，扶貧不僅需要借助市場機(jī)制以追求效率，同時(shí)也要關(guān)注公平問題，尤其是關(guān)注貧困農(nóng)戶如何在市場中獲得收入。政府不單通過二次收入分配為貧困人口提供保障，還統(tǒng)一調(diào)動(dòng)企業(yè)、財(cái)政和社會資源，實(shí)現(xiàn)扶貧的目標(biāo)。公益組織要實(shí)現(xiàn)組織自身的發(fā)展，不僅要利用社會捐贈(zèng)進(jìn)行扶貧，也要通過自身的行動(dòng)推動(dòng)政府部門共同行動(dòng)。因此，將依靠社會捐贈(zèng)從事扶貧工作的公益組織簡單地看作第三部門，進(jìn)而將第三部門等同于社會力量，就會帶來理解上的混亂。回到公益視角看，公益本身就是跨部門的。公益的共同目標(biāo)打破了市場、政府和社會的界限，使三方得以實(shí)現(xiàn)深度合作。

需要注意的是，公益組織和政府扶貧部門的標(biāo)簽化會給扶貧實(shí)踐帶來困難。政府和“第三部門”的概念被建構(gòu)起來尤其被人為對立后，對各自的行為都會產(chǎn)生相應(yīng)的影響。在特定條件下，這些行為會造成政府扶貧部門與公益組織之間的潛在緊張關(guān)系。

廣泛的社會聯(lián)系是公益組織重要的生存策略。公益組織要在更廣泛的范圍內(nèi)動(dòng)員資源，就需要讓社會更多地了解公益組織的策略和成效。這可能產(chǎn)生兩方面的效果。一方面，公益組織通過闡述其特有的扶貧理念、手法以樹立特有的形象，通過與政府扶貧機(jī)構(gòu)相區(qū)別的方式傳播其獨(dú)特價(jià)值。[16]但當(dāng)公益組織被建構(gòu)成政府之外的力量時(shí)，這種關(guān)于“他者”的形象在一定條件下會影響雙方的合作。另一方面，公益組織擁有廣泛的社會聯(lián)系并處于游離于政府行政系統(tǒng)之外的位置，也會導(dǎo)致政府對公益組織的敏感，特別是當(dāng)政府對一些公益組織的背景和運(yùn)行機(jī)制了解不足的時(shí)候。公益組織和政府扶貧部門的標(biāo)簽化，已經(jīng)影響了公益組織在當(dāng)下的扶貧實(shí)踐中繼續(xù)發(fā)揮作用。[17]例如，在精準(zhǔn)扶貧中，政府扶貧資源無法進(jìn)入公益組織，造成公益組織缺少必要資源;而公益組織在精準(zhǔn)扶貧中也缺乏明確定位。要改變這種現(xiàn)狀，必須在公益的角度下，超越?“三個(gè)部門”或“國家與社會”的分析視角，構(gòu)建跨部門合作的模式。

（責(zé)任編輯：張婧）

注釋：

*本文為敦和基金會資助修遠(yuǎn)基金會的“中國公益實(shí)踐與理論的本土化轉(zhuǎn)型”項(xiàng)目的階段性成果。

[1]?王晉援引萊斯特·塞拉蒙的觀點(diǎn)，認(rèn)為第三部門存在的緣由有三個(gè)，即歷史原因、市場缺陷和政府缺陷。第三部門與其他兩個(gè)部門不同，具有非營利性、獨(dú)立性、自我治理、自愿性和公共利益性的特點(diǎn)。見王晉：《第三部門：市場與政府的非零和產(chǎn)物——兼論我國第三部門的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢》，載《政治學(xué)研究》2004年第3期。

[2]?陸德泉在為《大扶貧：公益組織的實(shí)踐與建議》一書所寫的結(jié)語中說：“公益組織所構(gòu)成的第三部門在現(xiàn)代社會治理中，是彌補(bǔ)國家和市場失靈的重要力量?！币妱⒑Ｓ⒕帲骸洞蠓鲐殻汗娼M織的實(shí)踐與建議》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2011年版，第273頁。

[3]?厲以寧在1994年出版的《股份制與現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)》一書中指出：“市場經(jīng)濟(jì)條件下的收入分配包括三次分配。第一次是由市場按照效率進(jìn)行分配;第二次是由政府按照兼顧效率與公平的原則，通過稅收、扶貧及社會保障統(tǒng)籌等方式來進(jìn)行的分配;第三次是在道德力量的作用下，通過個(gè)人收入轉(zhuǎn)移和個(gè)人自愿繳納和捐獻(xiàn)等非強(qiáng)制方式再一次進(jìn)行分配”，參見王名、藍(lán)煜昕、王玉寶、陶澤：《第三次分配：理論、實(shí)踐與政策建議》，載《中國行政管理》2020年第3期。

[4]?康曉光、韓恒：《分類控制：當(dāng)前中國大陸國家與社會關(guān)系研究》，載《社會學(xué)研究》2005年第6期。

[5]?王愛云：《1978～1985年的農(nóng)村扶貧開發(fā)》，載《當(dāng)代中國史研究》2017年第3期。

[6]?與其他領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室不同，國務(wù)院扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)財(cái)政扶貧資金的分配。在貧困地區(qū)，扶貧辦的職責(zé)類似政府組織部門，因此在機(jī)構(gòu)改革中，許多貧困地區(qū)的扶貧辦轉(zhuǎn)變成扶貧局。

[7]?在《中國發(fā)展簡報(bào)》所收錄的非政府組織名錄中，工作領(lǐng)域覆蓋三農(nóng)和扶貧國內(nèi)機(jī)構(gòu)占16%，基金會中約有11%的工作領(lǐng)域覆蓋“三農(nóng)”和扶貧。此處系筆者據(jù)http：//www.chinadevelopmentbrief.org.cn/directindex.html的數(shù)據(jù)推算得出。由于數(shù)據(jù)可能有誤差，這一數(shù)據(jù)僅供參考。

[8]?劉源：《精準(zhǔn)扶貧視野下的國際非政府組織與中國減貧：以樂施會為例》，載《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會科學(xué)版）2016年第5期。

[9]?見中國政府門戶網(wǎng)站：《政府與非政府組織合作實(shí)施村級扶貧規(guī)劃項(xiàng)目啟動(dòng)》，http：//www.gov.cn/jrzg/2005-12/20/content_131618.htm，訪問時(shí)間：2020年9月3日。

[10]?參見張凌云：《小云助貧：河邊村貧困綜合治理試驗(yàn)報(bào)告》，載《新西部》2018年第1期。

[11]?《中國NGO反貧困北京宣言》，載《中國扶貧基金會刊》2001年第9期。

[12]?曲天軍：《非政府組織對中國扶貧成果的貢獻(xiàn)分析及其發(fā)展建議》，載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2002年第9期。

[13]?在20世紀(jì)的后20年，中央財(cái)政扶貧投入共800億元。參見國務(wù)院新聞辦公室：《中國的農(nóng)村扶貧開發(fā)》白皮書，2001年10月。但是，“據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在‘八·七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃期間，國際國內(nèi)的NGO和其他社會力量動(dòng)員的扶貧資源超過500億元人民幣，占整個(gè)社會扶貧總投入的28%。”參見《中國NGO反貧困北京宣言》，載《中國扶貧基金會刊》2001年第9期。

[14]?參見趙俊臣：《改革開放四十年來云南學(xué)者對中國農(nóng)村發(fā)展理論的貢獻(xiàn)》，http：//www.zgxcfx.com/m/view.php？aid=114207，訪問時(shí)間：2020年9月3日。

[15]?如小云助貧中心被稱為“政府+公益”的扶貧模式。見伍衛(wèi)、普麗花、何立群、甘樹仙、李衛(wèi)東、巖說、李振仙、李?。骸钝屡D縣小云助貧中心的“政府+公益”扶貧模式》，載《云南農(nóng)業(yè)》2019年第6期。

[16]?比如一些機(jī)構(gòu)強(qiáng)調(diào)用參與的方式解決貧困問題，并在這個(gè)過程中建構(gòu)政府扶貧自上而下和形式主義的形象。在實(shí)踐中，自上而下的教條主義和注重外在效果的形式主義不僅存在于政府的扶貧項(xiàng)目中，也同樣存在于公益組織中。

[17]?李小云：《“精準(zhǔn)扶貧”實(shí)踐中：為何公益組織集體性缺位》，載《南方周末》2017年3月30日。