國際權(quán)力結(jié)構(gòu)變遷與世界衛(wèi)生組織的發(fā)展策略

張傳紅　李小云

[全球治理·欄目導(dǎo)語]

2008年全球金融危機后，在新自由主義的全球化高歌猛進了幾十年后，西方發(fā)達國家的經(jīng)濟社會危機逐漸浮出水面，保護主義和右翼民粹主義在這些國家的影響迅速上漲，反全球化的聲量也越來越高，由此沖擊了由西方國家主導(dǎo)的全球治理體系的正常運轉(zhuǎn)。與此同時，伴隨著經(jīng)濟上的崛起，新興發(fā)展中大國對于參與和改革現(xiàn)有全球治理框架的訴求也越來越突出。在全球化面臨深刻調(diào)整的時刻，中國的社會科學(xué)界有必要從各個角度回顧和分析現(xiàn)有全球治理體系形成、發(fā)展的歷程與運作機制，揭示其面臨的問題與陷入困境的原因，從而為未來改善全球治理體系鋪墊若干基石。為此，《文化縱橫》設(shè)立“全球治理”專欄，期待能夠與學(xué)界一起推進對這一領(lǐng)域的研究。

國際組織作為全球治理的重要主體以及國際合作的主要平臺，自然是上述努力的重要方向之一。本期刊登的張傳紅、李小云的文章，即聚焦在新冠疫情全球大流行與地緣政治變動的沖擊下，面臨巨大爭議和運轉(zhuǎn)困境的世界衛(wèi)生組織。文章介紹了世界衛(wèi)生組織的制度框架及其變遷，展示了它與霸權(quán)國家之間長時間的復(fù)雜博弈，并回顧了南北國家實力對比與經(jīng)濟社會思潮的變化對其運作環(huán)境和工作重心的影響，有助于增進我們對世界衛(wèi)生組織和全球衛(wèi)生治理體系的認(rèn)識。

從成立到上世紀(jì) 90 年代末，WHO 一直在霸權(quán)國家的陰影下運轉(zhuǎn)

自1948年成立以來，作為聯(lián)合國專門負(fù)責(zé)國際公共衛(wèi)生事務(wù)的指揮和協(xié)調(diào)機構(gòu)，世界衛(wèi)生組織（World Health Organization，以下簡稱WHO）在監(jiān)測全球衛(wèi)生狀況，匯集關(guān)于疾病和衛(wèi)生系統(tǒng)的信息，增強對傳染病的抗病能力，防范、監(jiān)測和應(yīng)對公共衛(wèi)生突發(fā)事件及提供全球性的衛(wèi)生服務(wù)等方面，發(fā)揮了重要作用。但與很多“二戰(zhàn)”之后成立的國際組織一樣，WHO在發(fā)揮全球影響力的同時，全球政治經(jīng)濟形勢及會員國國內(nèi)政治的變化，也在不斷影響和重塑WHO的理念與實踐。

新冠疫情的全球蔓延，使得國際社會對全球化及現(xiàn)有全球衛(wèi)生治理架構(gòu)產(chǎn)生質(zhì)疑，WHO長期以來面臨的爭議在此背景下也被放大，如果處理不當(dāng)，可能會威脅該組織功能的發(fā)揮。如何在逆全球化的浪潮下解決已經(jīng)高度全球化的公共衛(wèi)生問題，保持自身的技術(shù)權(quán)威性和獨立性，最大程度地動員資源，防止疫情進一步蔓延，幫助各國走出此次公共衛(wèi)生危機，是目前WHO面臨的重大挑戰(zhàn)和重要使命。在此背景下，了解WHO自成立以來面臨的各種困境及解決辦法，并分析其背后的邏輯，對更好地支持WHO團結(jié)全球力量、順利戰(zhàn)勝疫情具有重要意義。

霸權(quán)國家陰影下的WHO

“二戰(zhàn)”之后，在大國的主導(dǎo)下，各主權(quán)國家在建立新的結(jié)構(gòu)以規(guī)范國與國之間關(guān)系這一問題上達成共識，一系列國際組織相繼成立，并成為引導(dǎo)各國開展合作的引擎。主權(quán)國家一方面積極利用國際組織的國際合作發(fā)揮本國政策的超國家和跨國家影響，另一方面卻保留了限制或擴展國際組織的自主權(quán)、干擾國際組織活動乃至重組或解散國際組織的權(quán)力。這就使得在國際體系無政府狀態(tài)的基礎(chǔ)上設(shè)立的國際組織，成為各主權(quán)國家追求利益的競技場。在這個競技場中，只有成員國才是唯一活躍的行為體和利益載體，國際組織的誕生及重大決策很大程度上只是成員國談判的結(jié)果。而國際事務(wù)的決策權(quán)力在主權(quán)國家間的分配又是不平等的，大國尤其是霸權(quán)國家往往有更大的影響力，國際決策因此不可避免地更多體現(xiàn)大國的利益。此外，一般來說，國際組織的影響力愈大，其與民族國家之間的張力也會愈加強。因此，相較于跨國公司和私營性質(zhì)的國際組織，“準(zhǔn)政府性國際組織”（如聯(lián)合國）與民族國家，尤其是與霸權(quán)國家之間的結(jié)構(gòu)性張力更為明顯。

美國作為“二戰(zhàn)”后世界體系中的霸權(quán)國家，是大部分國際組織的締造者，大多數(shù)國際組織的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)最初都是基于美國國內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)。美國歷來有利用國際規(guī)則實現(xiàn)本國利益，通過國際組織將國內(nèi)規(guī)則推廣到國際場域的傳統(tǒng)。如果出現(xiàn)國內(nèi)法律和國際法則不一致的情況，美國可以用國內(nèi)政治來平衡自己的國際立場。例如，美國在國際組織的代表一般為行政部門的官員，受美國總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)，在美國三權(quán)分立的制度下，這會讓立法部門擔(dān)心行政部門的權(quán)力過大，也會為美國不遵守國際組織決議提供借口。

在WHO成立之前，國際公共衛(wèi)生署、國際聯(lián)盟衛(wèi)生組織以及由美國總統(tǒng)羅斯福發(fā)起成立的聯(lián)合國善后救濟總署等國際機構(gòu)在國際衛(wèi)生事務(wù)中發(fā)揮著重要作用。另外，美國國際衛(wèi)生局（后改名為泛美衛(wèi)生局、泛美衛(wèi)生組織）、洛克菲勒基金會的國際衛(wèi)生部，也在20世紀(jì)初期的國際衛(wèi)生活動中扮演了重要角色。WHO成立時，國際公共衛(wèi)生署、國際聯(lián)盟衛(wèi)生組織和聯(lián)合國善后救濟總署合并為新機構(gòu)。美國成為WHO的主要預(yù)算捐助國，享有對WHO絕對的領(lǐng)導(dǎo)地位。但美國對待WHO的態(tài)度是非常矛盾的：一方面，為實現(xiàn)美國的全球目標(biāo)和利益，它不得不支持聯(lián)合國系統(tǒng)的國際機構(gòu);另一方面，它又對聯(lián)合國獨立行使權(quán)力的能力感到擔(dān)憂。因此，在WHO成立時，美國以國家安全的名義維持了美國可以單方面在美洲實施干預(yù)的權(quán)力，保持了泛美衛(wèi)生組織的獨立性。

從成立到上世紀(jì)90年代末，WHO一直在霸權(quán)國家的陰影下運轉(zhuǎn)，并且受到成員國國內(nèi)及各種地緣政治矛盾的影響。1949年，因不滿美國對聯(lián)合國系統(tǒng)的控制，蘇聯(lián)和其他社會主義國家退出WHO。此后直到1956年，WHO的所有活動幾乎都與美國利益緊密相連。1955年，為幫助美國的技術(shù)和工業(yè)制成品創(chuàng)造海外市場，并在對抗共產(chǎn)主義的事業(yè)中“贏得民心”，世界衛(wèi)生大會批準(zhǔn)了WHO的消除瘧疾運動，希望通過大量噴灑DDT殺蚊劑消滅瘧疾。1956年，隨著蘇聯(lián)和其他社會主義國家重返WHO，世界衛(wèi)生大會中的政治平衡發(fā)生了變化。20世紀(jì)60、70年代，一系列遭受長期殖民的國家獲得獨立，扭轉(zhuǎn)了國際舞臺上的政治力量對比，第三世界國家憑借數(shù)量優(yōu)勢改變了整個聯(lián)合國系統(tǒng)關(guān)于發(fā)展的討論。尋求更公平的國際經(jīng)濟秩序、主張更公平的貿(mào)易條件、要求發(fā)達國家為促進發(fā)展中國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展承擔(dān)更多國際責(zé)任，成為當(dāng)時國際社會的主流話語。77國集團的不結(jié)盟運動和聯(lián)合國貿(mào)易與發(fā)展會議的成立，讓廣大發(fā)展中國家有了自己的發(fā)聲平臺。為適應(yīng)這一變化，WHO也開始轉(zhuǎn)型，逐漸從以生物醫(yī)藥和技術(shù)解決方案為主的工作方式，向解決健康問題綜合性解決方案轉(zhuǎn)變，尋求導(dǎo)致發(fā)展中國家健康問題的政治、經(jīng)濟和社會因素。

另一方面，20世紀(jì)70年代以來，強調(diào)私有化、去管制的新自由主義成為英美等國經(jīng)濟社會思潮及政策的主流，嚴(yán)重沖擊了WHO及全球公共衛(wèi)生事務(wù)，WHO與美國的關(guān)系在這時也趨于緊張。例如，1981年，世界衛(wèi)生大會以181票同意、1票反對的結(jié)果，通過了由WHO和聯(lián)合國兒童基金會提議的反對母乳喂養(yǎng)替代品廣告的國際行為法案。當(dāng)時，美國雀巢公司的奶粉銷量占全球市場的1/3，因此美國是唯一反對該法案的國家。在新自由主義的影響下，富裕國家一方面減少對WHO的義務(wù)貢獻，減少或推遲提交會費;另一方面，為了維持WHO的生存，富裕國家又不斷增加自愿支出的專門用途經(jīng)費，以加大WHO對它們的依賴。WHO因自身面臨的財務(wù)危機幾乎完全被富國俱樂部操縱，同時缺乏明確的工作思路和領(lǐng)導(dǎo)力，在健康領(lǐng)域的國際地位不斷下降。

20世紀(jì)80年代末，隨著第三世界國家出現(xiàn)債務(wù)危機，77國集團呼吁的國際經(jīng)濟新秩序隨之破產(chǎn)。以追求市場自由為主導(dǎo)的“華盛頓共識”，很快取代了被很多自由主義學(xué)者稱為“第三世界極端主義”的國際主流話語。開放市場、減少資本流動壁壘、貿(mào)易自由化、限制政府權(quán)力、讓市場發(fā)揮主導(dǎo)作用的自由化發(fā)展理念，也蔓延到健康和教育等傳統(tǒng)公共部門。由發(fā)達國家與世界銀行主導(dǎo)的“結(jié)構(gòu)調(diào)整政策”也被推行至聯(lián)合國系統(tǒng)，在美國的影響下，市場主導(dǎo)的解決方案和私營部門參與，成為聯(lián)合國及各國際組織在發(fā)展中國家從事發(fā)展工作的主流指導(dǎo)思想。

在這種態(tài)勢下，發(fā)展中國家抱怨醫(yī)藥公司將非必要及不安全的藥物出售給貧窮國家，并將此訴求提交到聯(lián)合國，對醫(yī)藥公司的關(guān)注將WHO推向風(fēng)口浪尖。WHO需要承認(rèn)跨國公司的問題，頒布基本藥物清單約束跨國醫(yī)藥公司的行為，但這會損害醫(yī)藥公司的商業(yè)利益，且與自由市場規(guī)則相悖。因此，跨國醫(yī)藥公司會發(fā)揮在母國強大的政治影響力，向政府施壓迫使后者減少對WHO的支持。這導(dǎo)致很多機構(gòu)在執(zhí)行與衛(wèi)生健康相關(guān)的活動時繞過WHO，如在20世紀(jì)90年代末和21世紀(jì)初迅速興起的疫苗開發(fā)和推廣活動。1994～2010年，蓋茨基金會就自行發(fā)起疫苗倡議，在全球健康項目的花費達130億美元;洛克菲勒基金會也曾因“國際艾滋病疫苗倡議”與WHO產(chǎn)生隔閡，后來繞過WHO自己開展工作。

“機制”與“技術(shù)”對霸權(quán)國家的平衡與約束

在霸權(quán)國家尋求控制國際組織的同時，國際組織也在竭力通過制度建設(shè)和樹立專業(yè)知識權(quán)威，平衡和約束霸權(quán)國家對自身的控制。在過去七十多年里，隨著全球化的不斷發(fā)展，國際組織對公眾觀念及各國政府決策的影響力也在不斷增強。通過規(guī)范主權(quán)國家的行為、改變單個國家偏好、減少交易成本、提供國家間合作的核心領(lǐng)域、凝聚共識等一系列制度安排，國際組織不斷試圖擺脫受霸權(quán)國主導(dǎo)的狀況。同時，作為官僚機構(gòu)的國際組織的管理體系和成員構(gòu)成的多元化，使得國際組織產(chǎn)生了獨立于成員國的切身利益。

與很多國際組織相似，WHO成立時的結(jié)構(gòu)設(shè)置就在一定程度上確保了其包容性和獨立性。WHO由世界衛(wèi)生大會、執(zhí)行委員會及由總干事領(lǐng)導(dǎo)的秘書處組成。世界衛(wèi)生大會每年舉行一次，主要工作為評估WHO的政策、批準(zhǔn)一般工作計劃和年度預(yù)算、對執(zhí)行委員會和總干事的工作做出指示。世界衛(wèi)生大會“一國一票”的制度安排，是WHO對抗霸權(quán)國操控的重要手段。執(zhí)行委員會每半年召開一次會議，對總干事提交的工作計劃和預(yù)算進行評審，并將結(jié)論性的推薦意見提交給世界衛(wèi)生大會;同時提交一般工作計劃，供世界衛(wèi)生大會審核批準(zhǔn)。執(zhí)行委員會成員由世界衛(wèi)生大會選舉產(chǎn)生，任期三年;為擴大代表性，成員采取輪值制度，來自同一國家的成員不能連任;成員國沒有權(quán)力指派人員到WHO工作?？偢墒掠蓤?zhí)行委員會提名，世界衛(wèi)生大會選舉產(chǎn)生，一屆任期五年，到期后可以競選連任?？偢墒伦钪匾穆氊?zé)之一是提出年度預(yù)算建議，確定優(yōu)先事項并說服成員國為這些優(yōu)先事項提供資金支持。

WHO的機構(gòu)和制度設(shè)計在一定程度上確保了對專業(yè)技術(shù)的重視和專業(yè)技術(shù)人員的獨立性，這為它保持在健康領(lǐng)域的權(quán)威性發(fā)揮了重要作用。首先，選舉產(chǎn)生的執(zhí)行委員會成員作為世界衛(wèi)生大會的專家組成員發(fā)揮作用，在任期間不能代表自己的國家政府。其次，秘書處是WHO的官僚機構(gòu)，專業(yè)技術(shù)人員在其中占相當(dāng)大的比例，并且他們涵蓋健康的各個領(lǐng)域，包括醫(yī)生、公共健康專家、流行病專家以及健康統(tǒng)計和經(jīng)濟學(xué)方面的專業(yè)人員。

WHO在專業(yè)知識方面的權(quán)威，在歷史上為平衡大國關(guān)系發(fā)揮了重要作用。比如上述消滅瘧疾的案例中，面對20世紀(jì)50年代美國倡導(dǎo)以大量噴灑DDT殺蚊劑根除瘧疾運動出現(xiàn)的嚴(yán)重困難，越來越多的專家意識到在沒有改變社會結(jié)構(gòu)和基本衛(wèi)生條件的狀況下，單靠DDT殺蚊劑消除瘧疾幾乎是不可能的。因此，1959年，世界衛(wèi)生大會宣布在世界范圍內(nèi)徹底消滅瘧疾是不可行的，國際行動重新回到較早的瘧疾控制議程。同時，在大多數(shù)專家的支持下，大會強調(diào)發(fā)展農(nóng)村衛(wèi)生系統(tǒng)的重要性，并將瘧疾控制納入一般衛(wèi)生服務(wù)。這一轉(zhuǎn)型雖然順應(yīng)了追求公平和社會正義的時代潮流，為WHO指明了新的政策方向，但同時也把WHO從“技術(shù)共識”的凈水中帶入一個更富政治爭議的深水區(qū)，使WHO與跨國公司及美國的關(guān)系變得更緊張。

身份建構(gòu)與對外依賴

世界衛(wèi)生大會“一國一票”的制度安排，是 WHO 對抗霸權(quán)國操控的重要手段

作為獨立的國際官僚機構(gòu)，國際組織的權(quán)威性取決于兩個方面的保障：一是充分的物質(zhì)保障，即有足夠的資金和技術(shù)資源實現(xiàn)組織目標(biāo);二是要有正確的理念、原則、偏好，能讓各利益相關(guān)群體充分理解組織的使命以及確保實現(xiàn)組織使命的最優(yōu)路徑。理念一般來源于國際組織成立時制定的宣言及其所在領(lǐng)域的專業(yè)知識，這是國際組織可以得到成員國支持、發(fā)揮自身功能、保證自身中立性的重要保障，也極大地影響著其在國際社會中的地位和權(quán)威的可持續(xù)性。

但是，國際組織的運轉(zhuǎn)又不得不受制于外部因素，形成三方面的對外依賴：資源依賴、程序依賴和規(guī)范依賴。其中資源依賴對國際組織的影響最大，對資源的控制則是主權(quán)國家或其他國際行為主體影響和控制國際組織的最有效手段。國際組織對外部資源依賴的程度一般取決于四個因素。

第一，組織運作所需要的外部資源的數(shù)量越多，對外依賴程度越大。如世界銀行的對外依賴度就高于國際貨幣基金組織，因為后者可以產(chǎn)生更大的收益;世界貿(mào)易組織受外部的影響更低，因為它所需的預(yù)算要小得多。WHO不僅沒有自己的收入，且它自20世紀(jì)60年代以來倡導(dǎo)的超越技術(shù)援助的初級醫(yī)療保健項目都需要大量的資金支持，對專業(yè)人員的高度依賴也造成運作經(jīng)費增高，因此WHO對外部資金的依賴度要高于其他國際組織。

第二，各成員國貢獻比例的差異。如世界銀行的資金主要依賴富裕國家，因此受富裕國家控制的程度很高。WHO等聯(lián)合國的專門機構(gòu)，各成員國的貢獻份額和比例往往取決于其綜合國力。

第三，義務(wù)貢獻與自愿貢獻的比例。義務(wù)貢獻與“一國一票”制相適應(yīng)，成員國根據(jù)國情繳納會費;自愿貢獻也被稱為預(yù)算外貢獻，往往是富裕國操縱國際組織的重要手段。

第四，與其他組織在資源獲取方面的競爭狀況。盡管WHO是被指定的聯(lián)合國負(fù)責(zé)國際健康政策和項目的機構(gòu)，但有時也不得不面臨與其他國際組織的競爭關(guān)系。例如，自上世紀(jì)70年代開始，世界銀行對衛(wèi)生領(lǐng)域的投入逐漸增加。1979年，世界銀行成立人口、衛(wèi)生和營養(yǎng)部，并通過了一項為獨立衛(wèi)生計劃和其他計劃的衛(wèi)生項目提供資金的政策。世界銀行在1980年的《世界發(fā)展報告》中明確指出，改善健康和營養(yǎng)狀況可以加速經(jīng)濟增長;在世界銀行的協(xié)助下，營養(yǎng)不良問題和健康問題可以通過政府的直接行動得到改善，這為世界銀行增加在社會部門的支出提供了依據(jù)。世界銀行呼吁更有效地利用資源，討論私營和公共部門在資助衛(wèi)生保健方面的作用，倡議讓自由市場發(fā)揮作用，減少各國政府的作用，大力倡導(dǎo)“結(jié)構(gòu)調(diào)整”。這些政策雖然因艾滋病大暴發(fā)而遭受批評，但在發(fā)展中國家普遍負(fù)債和衛(wèi)生支出日益緊縮的情況下，仍然大大增強了世界銀行在衛(wèi)生領(lǐng)域的影響力。20世紀(jì)90年代初，憑借其動員大量金融資源的能力，世界銀行的健康貸款超過了WHO的總預(yù)算，成為國際衛(wèi)生領(lǐng)域的主導(dǎo)力量。

國際組織的運轉(zhuǎn)也受制于外部因素，在資源、程序和規(guī)范三方面形成對外依賴

與世界銀行日益增長的權(quán)威形成鮮明對比的是，20世紀(jì)80年代后期以來，預(yù)算外資金的增長成為困擾WHO的一大問題。WHO的正常預(yù)算是指其成員國根據(jù)其人口數(shù)量和國內(nèi)生產(chǎn)總值向WHO的捐款（assessed contribution）。1986～1987年，WHO獲得了4.37億美元的預(yù)算外資金，幾乎趕上了5.43億美元的正常預(yù)算。20世紀(jì)90年代初，預(yù)算外資金已超過正常預(yù)算2100萬美元，占WHO總預(yù)算的54%。這種轉(zhuǎn)變給WHO帶來了巨大的問題。雖然WHO的政策和優(yōu)先事項仍由“一國一票”的世界衛(wèi)生大會確定，但這僅對20世紀(jì)80年代初以來經(jīng)常被凍結(jié)的一般預(yù)算具有約束力。富裕的捐助國和世界銀行等多邊機構(gòu)可以使用其捐助的預(yù)算外資金，獲得更多的話語權(quán)。通過創(chuàng)建一系列與WHO的其他計劃和決策無關(guān)的“垂直”計劃，這些富裕國家和國際機構(gòu)可以不用通過世界衛(wèi)生大會就實現(xiàn)對WHO的控制。對WHO來說，盡管預(yù)算外資金增加了總預(yù)算，但同時也加劇了協(xié)調(diào)和連續(xù)性方面的困難以及財務(wù)上的不可預(yù)測性，因為其財務(wù)狀況在很大程度上取決于特定捐助者的滿意度。

程序依賴與規(guī)范依賴在限制國際組織獨立發(fā)揮作用的同時，有時也會成為對抗富裕國家操縱國際組織的杠桿，這與國際組織在選票安排、決策權(quán)威的位置、凝聚共識的能力以及貧窮國家對富裕國家的結(jié)構(gòu)性依賴都有關(guān)系。規(guī)范依賴是指國際組織本身的合法性取決于成員國的認(rèn)可。成員國對抗國際組織最有效的方式，就是認(rèn)定其立場或某項行動非法，如美國就以WHO在抗擊新冠疫情方面的“決策不正當(dāng)”為由退出WHO。

適應(yīng)與創(chuàng)新——WHO脫離困境的經(jīng)驗

為了扭轉(zhuǎn)受制于大國的困境，自20世紀(jì)90年代初起，WHO開始尋求一系列改革，不斷重塑自己的形象和地位。首先，通過改革提高效率、問責(zé)和對變化世界的應(yīng)對能力，發(fā)揮其對全球衛(wèi)生議題的協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)作用。1992年，由31名成員組成的執(zhí)行委員會任命了一個臨時工作組，對WHO如何在“全球變化”的背景下更有效地開展國際衛(wèi)生工作進行評估。工作組在1993年5月的最后報告中建議，WHO如果要保持在衛(wèi)生部門的領(lǐng)導(dǎo)地位，必須徹底改變其對全球、區(qū)域和國家規(guī)劃的分散管理，以減少正常預(yù)算計劃與預(yù)算外規(guī)劃之間的競爭。

其次，將健康融入經(jīng)濟發(fā)展的宏大敘事，是WHO改革成功的關(guān)鍵。1998年，世界衛(wèi)生大會任命挪威前總理布倫特蘭夫人為WHO總干事。布倫特蘭決心將WHO定位為全球舞臺上的重要角色，能夠參與全球問題的重大決策。她將健康融入發(fā)展議程，指出健康對促進經(jīng)濟發(fā)展至關(guān)重要。為了讓她的觀點更具有說服力，她在WHO專門設(shè)立了宏觀經(jīng)濟與健康委員會（CMH）。在CMH的幫助下，WHO將援助機構(gòu)及傳統(tǒng)援助國對經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)注轉(zhuǎn)變成了WHO的一大優(yōu)勢。通過倡導(dǎo)投資健康是貧窮國家經(jīng)濟發(fā)展的根本戰(zhàn)略，成功逆轉(zhuǎn)了世界銀行提出的削減健康等公共部門預(yù)算的建議，并于2005年發(fā)布報告公開反對由世界銀行主導(dǎo)的醫(yī)療付費方案，同時強調(diào)政府有責(zé)任提供全面健康服務(wù)，不能全部依賴私營部門。但WHO對用戶付費方案的反對不是籠統(tǒng)的，而是只針對某些特殊的健康議題，如孕婦健康、肺結(jié)核、艾滋病防治。這一方面體現(xiàn)了WHO的專業(yè)精神，另一方面也維持了其與世界銀行之間的友好關(guān)系。

為了改變財務(wù)窘境，WHO通過倡導(dǎo)“全球伙伴關(guān)系”和設(shè)立“全球基金”，將不同的“利益相關(guān)者”（包括私人捐助者、政府以及多邊機構(gòu)）召集到一起，聚焦重點專業(yè)領(lǐng)域，籌集了大量外部資金。在短短幾年內(nèi)，WHO建立了約70個“全球衛(wèi)生伙伴關(guān)系”;到2002年，WHO跟473個非政府組織建立伙伴關(guān)系。2012～2013年，在WHO近4億美元的年度總支出中，只有9000萬美元來自成員國的義務(wù)貢獻經(jīng)費;另外3億多美元來自自愿貢獻，其中8000萬美元為彈性基金?？梢姡琖HO對成員國的依賴程度大大降低，受單一經(jīng)費制約的狀況有所改善。

此外，WHO也謹(jǐn)慎處理與公司及私營部門的關(guān)系。盡管公司及私營部門成為WHO的合法伙伴，但在布倫特蘭時期，WHO對企業(yè)在應(yīng)對全球健康問題中的作用一直持保留態(tài)度。例如，這一時期，WHO曾發(fā)起全球戒煙運動對抗煙草產(chǎn)業(yè)，也為獲得抗艾滋病藥物對醫(yī)藥公司知識產(chǎn)權(quán)進行抗議。但是，為了維持與援助國的關(guān)系，WHO對煙草公司的攻擊強調(diào)了煙草產(chǎn)業(yè)的特殊性，避免了對自由市場規(guī)則的反對;對醫(yī)藥公司知識產(chǎn)權(quán)保護的批判也通過技術(shù)手段進行了處理，通過不同的法律解釋讓大家了解到艾滋病藥物的特殊性?？傊?，通過精細的工作和專業(yè)技巧，WHO既保持了對私營部門的友好態(tài)度，同時也樹立了不受私營部門及外部捐助者左右的形象。

概括而言，從20世紀(jì)70年代到本世紀(jì)初，WHO經(jīng)歷了重要的機制轉(zhuǎn)型：在干預(yù)理念上實現(xiàn)了從社會發(fā)展到經(jīng)濟發(fā)展的轉(zhuǎn)變;在干預(yù)原則上實現(xiàn)了從公平到成本效益考量的轉(zhuǎn)變;干預(yù)的重點領(lǐng)域從初級健康保健轉(zhuǎn)移到具體疾病的技術(shù)解決方案;資金來源也從強制性的會員費擴展到自愿貢獻;對私營部門的態(tài)度，也從問題來源改變?yōu)椴糠址桨附鉀Q辦法;機構(gòu)特征從一個以會員國為基礎(chǔ)的聯(lián)合國機構(gòu)，開始走向公私伙伴關(guān)系;管理風(fēng)格也從公共部門不斷向私營部門傾斜的商務(wù)競爭模式轉(zhuǎn)變。在這一轉(zhuǎn)型過程中，WHO形成了自己的戰(zhàn)略生存邏輯，在迎合和消極抗議之間尋求平衡。

布倫特蘭將健康融入發(fā)展議程，指出健康對促進經(jīng)濟發(fā)展至關(guān)重要

逆全球化時代WHO的未來命運

近年來，逆全球化浪潮和民族主義情緒不斷高漲，美國率先轉(zhuǎn)向國家利益優(yōu)先的發(fā)展策略，不斷退出多邊合作體系，給全球合作帶來了不利影響。疫情暴發(fā)進一步將全球化的負(fù)面作用暴露出來，并助推了各國努力減少對全球化的世界體系的依賴，這給長期以來以推廣世界主義為使命的國際組織體系帶來了巨大挑戰(zhàn)。作為全球公共衛(wèi)生領(lǐng)域最具權(quán)威性和影響力的國際組織，WHO受到的壓力毋庸質(zhì)疑。作為WHO最大的資助國，美國想繼續(xù)維持自己對WHO的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，維護美國的利益。但在處理疫情問題上，WHO無法為迎合美國偏好而做出違背道義使命和專業(yè)知識的行動，這讓美國感受到WHO與美國利益優(yōu)先的背離。2020年4月，因質(zhì)疑WHO在處理新冠疫情中的不當(dāng)行為，美國總統(tǒng)特朗普宣布暫停對WHO的資助;5月16日，特朗普又宣布美國將支付與中國同樣的義務(wù)捐助，其數(shù)額將不到往年其義務(wù)資助額的十分之一。

與美國不同，歐洲仍是多邊主義的倡導(dǎo)者，在疫情期間對WHO的大力支持就是體現(xiàn)。在自身受到疫情沖擊的情況下，英國捐助2億英鎊給發(fā)展中國家抗疫，其中650萬英鎊專門捐助給WHO用于協(xié)調(diào)全球抗疫。德國也在多種場合表示要全力支持WHO。但需要注意的是，歐洲的國際合作政策也受到逆全球化浪潮的影響，出現(xiàn)向美國靠攏的趨勢。例如，2020年9月英國首相宣布將國際發(fā)展部與外交部合并，讓英國的國際援助更能反映英國的國家利益，這充分體現(xiàn)了歐洲國家在逆全球化時期國際發(fā)展合作的轉(zhuǎn)向。

與此同時，以中國為代表的廣大發(fā)展中國家在國際舞臺上的聲音不斷增強。在發(fā)達國家的對外援助不斷減少的情況下，發(fā)展中國家意識到彼此團結(jié)的重要性。一方面，在維護共同利益、提高發(fā)展中國家的國際地位、重塑全球格局、應(yīng)對公共危機方面，國際組織依然能夠發(fā)揮重要作用，因此在當(dāng)前和今后一段時期內(nèi)，廣大發(fā)展中國家對國際組織仍然有著巨大需求。另一方面，中國在抗疫方面的良好表現(xiàn)及其對WHO的堅定支持和援助，也讓W(xué)HO看到了發(fā)展中國家在全球衛(wèi)生治理中的重要作用。

為適應(yīng)新的國際形勢的變化，WHO需要面對紊亂的國際秩序，創(chuàng)新融資機制，處理好與主權(quán)國家、其他國際組織、企業(yè)伙伴以及非政府機構(gòu)之間的關(guān)系。2020年3月，WHO總干事譚德塞宣布啟動COVID-19團結(jié)應(yīng)對基金，面向個人、企業(yè)和慈善機構(gòu)公開籌款，用來支持WHO及其合作伙伴開展防控、調(diào)查和應(yīng)對疫情的相關(guān)工作。5月27日，譚德塞宣布“世界衛(wèi)生組織基金會”成立，這意味著WHO可以通過該基金會募集公眾捐款，獲得更多靈活的資金，擴大捐助者的基礎(chǔ)，克服資金不足狀況，同時也可以擺脫對某些捐助方的過分依賴。

在未來一段時間，在不斷擁抱新形勢、新期待的同時，WHO也應(yīng)依靠創(chuàng)新管理和引領(lǐng)先進技術(shù)來保護自身的權(quán)威性和獨立性，降低國際政治經(jīng)濟格局變化帶來的風(fēng)險，在變化的時間和空間中維持和提升自己的國際地位和影響。

（責(zé)任編輯：鄭濤）

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