大中型水電站移民工程代建管理模式綜述

張 巖

(國電大渡河流域水電開發(fā)有限公司，四川 成都 610041)

1 概 況

某水電站位于四川省甘孜藏族自治州康定縣境內(nèi)，該電站移民工程主要包括庫區(qū)S211復(fù)建公路工程、汗牛大橋及其引道工程、莫玉大橋及其引道工程、格宗移民安置點(diǎn)墊高場平及其右岸邊坡治理工程、俄呷橋及俄呷便道工程、小馬爾橋工程、江口組墊高防護(hù)工程、絨巴溝墊高防護(hù)工程等項(xiàng)目。由于涉及面廣，單項(xiàng)移民工程特殊，如何科學(xué)選擇最適用的移民工程代建管理模式是擺在業(yè)主面前不可回避的問題。

2 移民工程的特點(diǎn)和難點(diǎn)

2.1 戰(zhàn)線長條件差 建設(shè)管理難度大

該水電站移民工程項(xiàng)目地跨甘孜、阿壩兩州，分布在康定、丹巴、小金三縣，最遠(yuǎn)項(xiàng)目距孔玉營地約45 km，由于距離遠(yuǎn)、項(xiàng)目多且地形狹窄、地質(zhì)條件復(fù)雜、沿線泥石流沖溝發(fā)育，工程所在地交通運(yùn)輸、材料運(yùn)輸條件較差，導(dǎo)致施工難度增加、施工效率降低，安全管理、質(zhì)量控制、投資管理及進(jìn)度督導(dǎo)難度較大，與樞紐工程相比需要耗費(fèi)更多的時(shí)間和精力[1]。

2.2 工期短任務(wù)重 控制壓力大

受前期規(guī)劃調(diào)整大、審批流程周期長等因素影響，移民工程啟動時(shí)間一般比較滯后，故合同工期較為緊張，正式開工后又受征地移民、施工協(xié)調(diào)、臨時(shí)改遷等影響，工期緊張程度可想而知。如某縣移民安置規(guī)劃方案補(bǔ)勘、論證、比選、報(bào)批等歷時(shí)1年有余，且完成招標(biāo)工作、進(jìn)場啟動施工后，由于林地權(quán)屬問題發(fā)生多次阻工，對工程順利推進(jìn)造成不利影響，加大后續(xù)項(xiàng)目施工強(qiáng)度[2]。

2.3 外部環(huán)境復(fù)雜多變 施工影響因素多

征地、移民、協(xié)調(diào)等協(xié)調(diào)工作具有突發(fā)性，嚴(yán)格按流程經(jīng)承包人、監(jiān)理、項(xiàng)目公司、地方政府等單位流轉(zhuǎn)，停窩工很難避免。施工影響區(qū)范圍內(nèi)大量地方通訊、電力線路需臨時(shí)遷改，多處廠礦、砂場、地方村道與公路建設(shè)存在較大干擾，施工期間附近地方村民臨時(shí)避險(xiǎn)，故協(xié)調(diào)任務(wù)重、難度大、周期長[3-5]。

2.4 施工條件提供困難 變更索賠無法避免

招標(biāo)階段明確由業(yè)主提供的施工條件，進(jìn)場施工后，實(shí)際提交困難或根本無法提交，嚴(yán)重制約工程順利開工建設(shè)，將導(dǎo)致大量變更、索賠發(fā)生。如某移民安置點(diǎn)招標(biāo)階段規(guī)劃的渣場、料場及臨建場地受征地移民、地面附作物遷建等影響，長期無法提供。

2.5 設(shè)計(jì)方案變更多 投資控制難度大

移民工程規(guī)劃設(shè)計(jì)方案受地方主管部門、庫區(qū)移民意愿等影響較大，重大設(shè)計(jì)方案調(diào)整、變更難以避免。如庫區(qū)S211復(fù)建公路開工以來發(fā)生明改隧、橋改隧、橋改路、設(shè)計(jì)調(diào)線、滑坡體治理等重大設(shè)計(jì)方案變更。

3 地方政府主導(dǎo)的管理模式

3.1 組織形式

移民管理機(jī)構(gòu)與權(quán)屬單位或行業(yè)主管部門簽署代建協(xié)議，由權(quán)屬單位或行業(yè)主管部門按照批準(zhǔn)的移民安置規(guī)劃，負(fù)責(zé)組織對移民工程進(jìn)行設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、建設(shè)、驗(yàn)收等工作[3]。

3.2 優(yōu) 點(diǎn)

(1)建設(shè)管理關(guān)系簡單，移民管理機(jī)構(gòu)和實(shí)施單位職責(zé)分工明確，有助于充分調(diào)動和發(fā)揮代建單位的作用。

(2)由于設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等受代建單位委托，故建設(shè)目標(biāo)明確，有利于設(shè)計(jì)與施工的有序銜接，發(fā)現(xiàn)問題時(shí)能夠及時(shí)處理，有助于縮短工期。

(3)由于實(shí)施單位自主建設(shè)，專業(yè)技術(shù)人員和管理人員充沛，容易建設(shè)高質(zhì)量的移民工程。

3.3 缺 點(diǎn)

(1)移民工程涉及權(quán)屬單位和多個(gè)行業(yè)部門，部分移民項(xiàng)目間存在緊密的聯(lián)系，需要移民管理機(jī)構(gòu)牽頭協(xié)調(diào)確定，致使組織協(xié)調(diào)工作量大。

(2)權(quán)屬單位和行業(yè)部門傾向于選擇高質(zhì)量的原材料、采用先進(jìn)的工藝、保守的設(shè)計(jì)方案，不利于移民工程投資控制 ，增加了移民資金控制難度。

3.4 工程實(shí)例

對于規(guī)模較小、結(jié)構(gòu)簡單的小型移民工程可采用地方政府主導(dǎo)的管理模式，如該水電站庫區(qū)俄呷橋及俄呷便道工程、小馬爾橋工程、江口組墊高防護(hù)工程、絨巴溝墊高防護(hù)工程由地方縣級移民管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)代建。

4 設(shè)計(jì)施工總承包管理模式

4.1 組織形式

近年來，以設(shè)計(jì)為龍頭的“設(shè)計(jì)—采購—施工”總承包管理模式的優(yōu)越性被業(yè)內(nèi)人士認(rèn)可，按EPC總承包模式實(shí)施的移民工程日漸增多[7]。該水電站樞紐工程設(shè)計(jì)單位通過與省移民主管部門簽訂EPC總承包合同，對復(fù)建工程建設(shè)過程承擔(dān)責(zé)任，承攬的工作內(nèi)容包括勘察設(shè)計(jì)、招標(biāo)采購、征地拆遷、監(jiān)理、施工、竣工驗(yàn)收、工程移交等方面。

4.2 優(yōu) 點(diǎn)

(1)主體設(shè)計(jì)單位對移民安置規(guī)劃以及整個(gè)水電工程最有全局觀，能系統(tǒng)研究各環(huán)節(jié)之間的關(guān)系，準(zhǔn)確把握工程的主要矛盾，從而實(shí)現(xiàn)對進(jìn)度、質(zhì)量、投資等主要目標(biāo)的有效控制。

(2)以設(shè)計(jì)為龍頭的總承包模式，能夠充分發(fā)揮設(shè)計(jì)單位的技術(shù)優(yōu)勢，特別是設(shè)計(jì)優(yōu)化的主動性，因而在投資控制方面具有極大的優(yōu)越性。

(3)有利于精簡機(jī)構(gòu)和人員，減少政府或業(yè)主單位的合同糾紛和風(fēng)險(xiǎn)。

4.3 缺 點(diǎn)

(1)以設(shè)計(jì)為龍頭的EPC總承包管理模式對設(shè)計(jì)成果的質(zhì)量和精度要求更高，如果設(shè)計(jì)成果不準(zhǔn)確，則存在缺項(xiàng)、漏項(xiàng)等問題，總承包單位就將為此付出代價(jià)。

(2)設(shè)計(jì)施工總承包單位若不能準(zhǔn)確理解移民復(fù)建的“三原”原則及“先移民后建設(shè)”的水電開發(fā)方針，則存在提高設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)規(guī)模的風(fēng)險(xiǎn)。

(3)移民工程與樞紐工程存在較大區(qū)別，不僅受地形、地質(zhì)等自然因素影響，而且受周邊人文、社會環(huán)境的影響，故設(shè)計(jì)施工總承包管理單位應(yīng)從移民安置規(guī)劃的大局來看待移民工程建設(shè)的所有問題。

4.4 工程實(shí)例

對于專業(yè)性較強(qiáng)、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的大型橋梁工程可采用設(shè)計(jì)施工總承包管理模式，如庫區(qū)汗牛大橋及其引道、莫玉大橋及其引道工程由省級移民主管部門委托電站主體設(shè)計(jì)單位實(shí)施代建。

5 項(xiàng)目法人為主體的管理模式

通過對移民工程建設(shè)管理模式研究，從移民安置的宏觀組織管理和水利水電工程建設(shè)對移民工程建設(shè)的基本要求出發(fā)，移民工程建設(shè)管理主要集中在組織管理、工程進(jìn)度、建設(shè)質(zhì)量及投資控制等方面[8-9]。

5.1 組織形式

地方政府主導(dǎo)的管理模式和設(shè)計(jì)施工總承包管理模式有助于宏觀組織管理，保證移民工程進(jìn)度、質(zhì)量、穩(wěn)步推進(jìn)移民安置和經(jīng)濟(jì)社會恢復(fù)和發(fā)展有一定的優(yōu)點(diǎn)。但由于移民工程占線長、環(huán)境復(fù)雜、不可預(yù)見因素眾多，必須充分考慮移民工程與樞紐、送出工程的統(tǒng)籌、協(xié)同推進(jìn)的要求，既保證庫區(qū)百姓的切身利益，又要保證電站按期下閘蓄水目標(biāo)，因此，出現(xiàn)了以項(xiàng)目法人為主體的管理模式。

2014年10月，四川省移民扶貧局編制下發(fā)了《四川省大型水利水電工程移民單項(xiàng)工程代建管理辦法》(川扶貧移民發(fā)[2014]314號)，該辦法第五條規(guī)定：具有移民單項(xiàng)工程管理權(quán)限的省、市(州)有關(guān)部門和縣級人民政府，可委托水利水電工程項(xiàng)目法人、主體設(shè)計(jì)單位及其他大型國有企、事業(yè)單位為代建單位。為項(xiàng)目法人為主體管理模式的發(fā)展提供了制度保障。

5.2 優(yōu) 點(diǎn)

由項(xiàng)目法人代建的移民工程，消除了政府主管部門直接管理及設(shè)計(jì)—施工總承包諸多不利因素，在許多方面優(yōu)勢比較明顯，具體如下：

(1)項(xiàng)目法人有一支高素質(zhì)的管理團(tuán)隊(duì)，能夠主動對工程進(jìn)度、質(zhì)量、投資進(jìn)行控制，并通過移民工程建設(shè)培養(yǎng)有經(jīng)驗(yàn)、顧大局的復(fù)合型管理人才，為企業(yè)發(fā)展增添動力。

(2)企地溝通協(xié)調(diào)、物資供應(yīng)、資金籌集、現(xiàn)場管理等方面較EPC模式有一定優(yōu)勢，充分吸取樞紐工程管理經(jīng)驗(yàn)、并結(jié)合移民工程管理特點(diǎn)，能夠?qū)嵤┯行Ч芸亍?/p>

(3)有利于移民工程、樞紐工程、送出工程統(tǒng)籌、協(xié)同推進(jìn)，結(jié)合外界環(huán)境、建設(shè)形勢的變化，及時(shí)采取糾偏措施，實(shí)現(xiàn)建設(shè)目標(biāo)。

(4)項(xiàng)目法人對移民工程實(shí)施過程管理，能夠充分掌握庫區(qū)移民意愿、地方政府要求，有利于推動庫區(qū)移民工作[10]。

5.3 缺 點(diǎn)

(1)移民工程距離樞紐工程一般較遠(yuǎn)，現(xiàn)場管理極為不便，需設(shè)立現(xiàn)場管理機(jī)構(gòu)。

(2)移民工程設(shè)計(jì)、施工不確定性因素較多，實(shí)施過程中變更頻繁，業(yè)主較難掌握，對投資控制不利。

(3)按部就班完成“設(shè)計(jì)—招標(biāo)—施工”等一系列流程，因而建設(shè)周期比較長，對趕進(jìn)度不利。

針對項(xiàng)目法人管理模式存在的不足，可以通過優(yōu)化管理流程、簡化管理鏈條、配備穩(wěn)定且高素質(zhì)的管理團(tuán)隊(duì)來彌補(bǔ)。

5.4 工程實(shí)例

庫區(qū)S211復(fù)建公路工程地跨康定、丹巴兩縣，由上級行政單位—甘孜州人民政府委托猴子巖公司進(jìn)行代建，項(xiàng)目公司委托管理單位全面負(fù)責(zé)現(xiàn)場管理工作。

5.4.1 責(zé)任主體

征地移民、綜合協(xié)調(diào)等工作責(zé)任主體為州政府，項(xiàng)目公司及移民設(shè)計(jì)為配合單位，移民監(jiān)理為監(jiān)督單位，資金從移民渠道列支。

工程建設(shè)全面管理責(zé)任主體項(xiàng)目公司，現(xiàn)場管理責(zé)任主體為項(xiàng)目管理部，資金由項(xiàng)目籌措。

5.4.2 管理流程

5.4.2.1 征地流程

施工單位提出征地要求后，經(jīng)工程監(jiān)理、項(xiàng)目管理部、項(xiàng)目公司、地方協(xié)調(diào)組4個(gè)單位逐級核實(shí)后開展現(xiàn)場工作。

5.4.2.2 協(xié)調(diào)流程

施工單位提出協(xié)調(diào)事項(xiàng)后，經(jīng)工程監(jiān)理、項(xiàng)目管理部、地方協(xié)調(diào)組3個(gè)單位逐級核實(shí)后開展現(xiàn)場工作。

5.4.3 建設(shè)管理流程

施工單位文件經(jīng)工程監(jiān)理、項(xiàng)目管理部、項(xiàng)目公司逐級審核后進(jìn)入執(zhí)行階段，重大變更及索賠走移民審批或上級單位審批。

5.4.4 實(shí)施過程

(1)按照以上管理模式，經(jīng)過1年多時(shí)間運(yùn)作，存在管理效率低下、文件流轉(zhuǎn)時(shí)間長、溝通協(xié)調(diào)不暢等諸多問題，項(xiàng)目管理部的現(xiàn)場管理工作僅停留在監(jiān)理管理基礎(chǔ)之上的監(jiān)督職能，制約工程推進(jìn)及現(xiàn)場協(xié)調(diào)問題的解決。

(2)項(xiàng)目公司將項(xiàng)目管理部安全、協(xié)調(diào)、工程、合同管理人員并入項(xiàng)目公司相關(guān)職能部門，減少中間環(huán)節(jié)，直接行使管理職能。

(3)項(xiàng)目公司組織編制移民工程建設(shè)管理辦法(試行)，明確由項(xiàng)目公司代建的移民工程均按照樞紐工程的管理模式和思路實(shí)施建設(shè)管理。

6 結(jié) 語

項(xiàng)目法人單位將大部分精力放在樞紐工程建設(shè)上，對移民工程建設(shè)管理的重視程度不夠，導(dǎo)致移民工程可能成為制約電站下閘蓄水的關(guān)鍵。合理選擇移民工程代建管理模式，能夠極大提高移民工程建設(shè)管理的質(zhì)量和效率，解決移民工程的難點(diǎn)問題。該水電站建設(shè)管理團(tuán)隊(duì)結(jié)合各單項(xiàng)移民工程的特殊性，充分考慮各種類型代建管理模式的優(yōu)缺點(diǎn)，科學(xué)選擇了最適用的移民工程代建管理模式，實(shí)現(xiàn)了水電站按期下閘蓄水的建設(shè)目標(biāo)，能夠?yàn)轭愃扑娬疽泼窆こ檀ü芾硖峁┯幸娼梃b。