東江流域水資源管理與保護(hù)實(shí)踐及思考

黃 亮，羅 昊，許 衡

(珠江水資源保護(hù)科學(xué)研究所，廣東 廣州 510611)

東江是珠江水系主要河流之一，流域分屬?gòu)V東和江西兩省，南臨南海并毗鄰香港。東江發(fā)源于江西省尋鄔縣椏髻缽，南流入廣東境內(nèi)，至龍川合河壩匯安遠(yuǎn)水后稱(chēng)東江，后流經(jīng)龍川、和平、東源、源城、紫金、惠城、博羅至東莞市的石龍，分南北兩水道入獅子洋，經(jīng)虎門(mén)出海。東江流域多年平均地表水資源量273.8億m3，水資源開(kāi)發(fā)利用率15.4%，水資源利用消耗率5.8%[1]。流域水資源相對(duì)豐富，水資源開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度中等，水質(zhì)總體良好，已建新豐江、楓樹(shù)壩、白盆珠等大型水庫(kù)，為防洪、供水的骨干水庫(kù)。東江流域是珠江經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、人口較集中的地區(qū)，是珠江流域重要水域和主要水源地，也是對(duì)港供水的重要水源[2]。東江流域水資源管理與保護(hù)研究對(duì)于保障東江流域供水安全和水生態(tài)安全，實(shí)現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

1 東江流域水資源管理與保護(hù)實(shí)踐

1.1 最嚴(yán)格水資源管理

為保證東江水資源的可持續(xù)利用，根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》《廣東省最嚴(yán)格水資源管理制度實(shí)施方案》等文件要求[3]，東江流域各地市均陸續(xù)制定了最嚴(yán)格水資源管理制度實(shí)施方案。通過(guò)嚴(yán)格取水總量控制管理，嚴(yán)格水資源論證審批，嚴(yán)格地下水保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用管理，取用水大戶(hù)監(jiān)督管理，水資源統(tǒng)一調(diào)度等，實(shí)行用水總量控制；通過(guò)推進(jìn)水價(jià)改革和節(jié)水示范建設(shè)，節(jié)水型器具推廣和管理，非常規(guī)水源利用，加強(qiáng)節(jié)水監(jiān)督與節(jié)水改造等，強(qiáng)化用水效率控制；通過(guò)水功能區(qū)劃定，水功能區(qū)和入河排污口監(jiān)督管理，飲用水水源安全保障，水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)等，落實(shí)水功能區(qū)限制納污制度。

1.2 東江流域(石龍以上)水量分配

組織實(shí)施水量分配方案對(duì)合理配置水資源，實(shí)行用水總量控制，確保流域主要控制斷面最小下泄水量，保障流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展等具有重要意義。2016年7月，水利部批復(fù)了《東江流域(石龍以上)水量分配方案》，方案提出了東江流域(石龍以上)河道外地表水多年平均水量分配份額，確定羅浮、細(xì)坳、博羅3個(gè)斷面為東江流域(石龍以上)水量分配控制斷面，明確了控制斷面下泄水量控制指標(biāo)和最小下泄流量控制指標(biāo)等，對(duì)流域水資源調(diào)度管理具有指導(dǎo)作用。

1.3 水源地保護(hù)

東江流域現(xiàn)有全國(guó)重要飲用水水源地十余個(gè)，主要供水對(duì)象為香港、深圳、河源、惠州、東莞、廣州等市。根據(jù)水利部珠江水利委員會(huì)(簡(jiǎn)稱(chēng)珠委)開(kāi)展的水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)檢查結(jié)果，東江流域各水源地水量達(dá)標(biāo)總體情況良好，供水量穩(wěn)定，年度供水保證率均達(dá)到95%以上，各水源地基本完成了應(yīng)急備用水源建設(shè)，供水設(shè)施完好，取水和輸水工程運(yùn)行安全，水源地取水口達(dá)標(biāo)率保持良好態(tài)勢(shì)，水源地監(jiān)控能力均有不同程度的提升。

1.4 河湖健康評(píng)估

2016～2017年，珠委對(duì)東江流域開(kāi)展了河湖健康評(píng)估工作，根據(jù)東江流域的特點(diǎn)，組織開(kāi)展東江流域水質(zhì)水生物監(jiān)測(cè)、公眾滿(mǎn)意度、河岸帶調(diào)查，對(duì)東江流域評(píng)估分區(qū)的河流形態(tài)、水文、水質(zhì)、水生態(tài)四個(gè)方面進(jìn)行了分類(lèi)評(píng)估和綜合評(píng)估。經(jīng)綜合評(píng)估，東江干流與支流定南水、新豐江、增江河流狀況為健康；支流西枝江河流狀況為亞健康。

1.5 水功能區(qū)監(jiān)督管理

根據(jù)《全國(guó)重要江河湖泊水功能區(qū)劃(2011—2030年)》，東江共劃分為19個(gè)水功能區(qū)，其中保護(hù)區(qū)6個(gè)，保留區(qū)6個(gè)，緩沖區(qū)3個(gè)，開(kāi)發(fā)利用區(qū)4個(gè)，長(zhǎng)度841.4km。按照水利部《水功能區(qū)監(jiān)督管理辦法》要求[4]，東江流域各地市主要開(kāi)展了水功能區(qū)確界立碑，入河排污口整治等工作，進(jìn)一步完善了水功能區(qū)監(jiān)督管理制度體系等。

1.6 生態(tài)流量研究與保障

為科學(xué)確定河湖生態(tài)水量(流量)，奠定流域水量調(diào)度、生態(tài)保護(hù)修復(fù)和流域綜合管理等工作基礎(chǔ)，2018年7月，珠委開(kāi)展了珠江河湖生態(tài)水量(流量)研究[5]。結(jié)合東江流域水情、不同地區(qū)河湖水資源條件、開(kāi)發(fā)利用狀況以及生態(tài)保護(hù)與修復(fù)要求，選取東江干流龍川、河源、博羅為主要控制斷面，研究計(jì)算了生態(tài)基流、不同時(shí)期基本生態(tài)水量和目標(biāo)生態(tài)水量，提出了生態(tài)水量(流量)保障的思路與對(duì)策。

2019年，珠委組織編制了《東江生態(tài)流量(水量)保障實(shí)施方案》，選擇羅浮(水背)、細(xì)坳(勝前)、龍川、河源、博羅作為生態(tài)流量(水量)的主要控制斷面，研究確定了主要控制斷面生態(tài)流量管控與調(diào)度目標(biāo)。方案根據(jù)水庫(kù)蓄水情況和枯水期流量預(yù)警實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)度。綜合考慮雨水情預(yù)報(bào)、水庫(kù)蓄水、經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水等因素，在水量調(diào)度方案基礎(chǔ)上制訂實(shí)時(shí)調(diào)度指令并下達(dá)執(zhí)行，地方人民政府與水行政主管部門(mén)根據(jù)流域機(jī)構(gòu)的調(diào)度指令，組織管轄范圍內(nèi)的控制性工程開(kāi)展水量調(diào)度，必要時(shí)啟動(dòng)河道外經(jīng)濟(jì)社會(huì)取用水管控，保障主要控制斷面生態(tài)流量(水量)和下游生活、生態(tài)、生產(chǎn)用水需求。

1.7 生態(tài)補(bǔ)償

2016年4月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》，明確在江西-廣東東江開(kāi)展跨流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)。同年10月，江西、廣東兩省人民政府簽署了《東江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議》，明確了東江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償期限暫定3年，跨界斷面水質(zhì)年均值達(dá)到Ⅲ類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，水質(zhì)達(dá)標(biāo)率逐年改善。

該生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議明確以廟咀里、興寧電站兩個(gè)跨省界斷面為考核監(jiān)測(cè)斷面，考核監(jiān)測(cè)指標(biāo)為地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中的pH、高錳酸鹽指數(shù)、5d生化需氧量、氨氮、總磷等5項(xiàng)指標(biāo)。由江西、廣東兩省聯(lián)合開(kāi)展篁鄉(xiāng)河、老城河兩個(gè)跨省界斷面監(jiān)測(cè)評(píng)估，中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站負(fù)責(zé)組織江西、廣東兩省有關(guān)環(huán)境監(jiān)測(cè)部門(mén)，對(duì)跨界斷面水質(zhì)開(kāi)展聯(lián)合監(jiān)測(cè)。江西、廣東兩省共同設(shè)立補(bǔ)償資金，生態(tài)資金補(bǔ)償與水質(zhì)考核結(jié)果掛鉤，專(zhuān)項(xiàng)用于東江源頭水污染防治和生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)工作，兩省共同加強(qiáng)補(bǔ)償資金使用監(jiān)管。

2 水資源管理與保護(hù)難點(diǎn)熱點(diǎn)問(wèn)題

2.1 粵港澳大灣區(qū)發(fā)展新形勢(shì)

建設(shè)粵港澳大灣區(qū)是當(dāng)前重要的國(guó)家戰(zhàn)略之一，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》[6]對(duì)東江流域水資源管理與水安全保障提出了更高的要求。規(guī)劃提出應(yīng)堅(jiān)持節(jié)水優(yōu)先，強(qiáng)化水資源安全保障，嚴(yán)格水資源統(tǒng)一調(diào)度管理，保障珠三角以及港澳供水安全，推進(jìn)三角洲河湖系統(tǒng)治理，構(gòu)建全區(qū)域綠色生態(tài)水網(wǎng)，實(shí)施國(guó)家節(jié)水行動(dòng)等。

當(dāng)前，東江流域內(nèi)社會(huì)公眾節(jié)水意識(shí)普遍不強(qiáng)，對(duì)通過(guò)節(jié)水緩解水資源短缺，改善水生態(tài)環(huán)境的認(rèn)識(shí)不足，節(jié)水設(shè)施和節(jié)水工藝產(chǎn)品的使用還有待推廣，水資源利用效率相較于節(jié)水先進(jìn)城市偏低。此外，流域城鄉(xiāng)供水安全保障能力還有待提高，局部區(qū)域水資源供需矛盾仍然突出，重要水源地應(yīng)急備用水源建設(shè)不足，水環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)峻[7]。人民群眾對(duì)水資源水生態(tài)水環(huán)境的需求與水利行業(yè)監(jiān)管能力不足的矛盾逐漸顯現(xiàn)。

2.2 河湖生態(tài)流量保障

保障河湖生態(tài)流量(水量)是流域水資源開(kāi)發(fā)利用、節(jié)約、保護(hù)、配置與調(diào)度管理的重要基礎(chǔ)，是建設(shè)水生態(tài)文明的一項(xiàng)重要舉措，對(duì)于強(qiáng)化水利行業(yè)監(jiān)管、維護(hù)流域水安全具有重要意義[8]。當(dāng)前河湖生態(tài)流量概念內(nèi)涵仍未統(tǒng)一明確，重要河湖生態(tài)保護(hù)對(duì)象和保護(hù)要求基礎(chǔ)研究薄弱，河湖生態(tài)流量保障與管理對(duì)策仍有待完善，生態(tài)流量調(diào)度保障實(shí)施亟待開(kāi)展。

2.3 流域水資源調(diào)度

東江流域降水年內(nèi)分配不均、年際變化大，水資源調(diào)蓄能力不足，流域內(nèi)取用水量及對(duì)香港供水量大，水資源統(tǒng)一調(diào)度仍有待加強(qiáng)。東江流域主要通過(guò)新豐江、楓樹(shù)壩、白盆珠等水庫(kù)聯(lián)合調(diào)度[9]，保障香港、深圳、東莞等地供水安全，但調(diào)度管理中仍存在水量調(diào)度管理權(quán)限不清、法制保障缺失等問(wèn)題。

近年來(lái)，東江流域干支流梯級(jí)工程逐步建成，但各類(lèi)工程分屬不同地區(qū)和行業(yè)，調(diào)度主體涉及水利、電網(wǎng)、航運(yùn)等部門(mén)，難以統(tǒng)籌考慮上下游的綜合利益，水調(diào)與電調(diào)、航運(yùn)等突出矛盾。目前實(shí)施的東江水資源調(diào)度[10]，缺乏法制層面的保障和責(zé)任追究機(jī)制，在調(diào)度關(guān)鍵期違反調(diào)度指令違規(guī)截流等情況時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響調(diào)水效果。

2.4 水利現(xiàn)代化發(fā)展

水利現(xiàn)代化是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的戰(zhàn)略目標(biāo)和重大任務(wù)之一[11]。當(dāng)前東江流域水資源監(jiān)控能力建設(shè)不足，監(jiān)測(cè)站點(diǎn)布局的合理性及數(shù)據(jù)采集的及時(shí)性和有效性等方面有待進(jìn)一步優(yōu)化，信息采集能力與技術(shù)還不能完全支撐精細(xì)化管理的要求。流域內(nèi)尚未形成多層次、多區(qū)域、多部門(mén)水安全信息共享的大數(shù)據(jù)平臺(tái)，難以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息和軟硬件資源的有效共享。涉水事務(wù)監(jiān)控與水災(zāi)害預(yù)警技術(shù)手段現(xiàn)代化程度不高，水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水工程聯(lián)合監(jiān)控預(yù)警能力有待提高[12]。

3 水資源管理與保護(hù)對(duì)策

3.1 節(jié)水優(yōu)先，綠色發(fā)展

為保障水安全和可持續(xù)利用，東江流域需要繼續(xù)踐行節(jié)水優(yōu)先，加強(qiáng)用水總量和用水效率管理，強(qiáng)化用水節(jié)水指標(biāo)剛性約束，加快推進(jìn)節(jié)水型技術(shù)改造，建立行業(yè)節(jié)水評(píng)價(jià)體系，強(qiáng)化節(jié)水監(jiān)督管理，提升社會(huì)節(jié)水意識(shí)，開(kāi)展節(jié)水行動(dòng)，創(chuàng)建節(jié)水型先進(jìn)城市。在農(nóng)業(yè)節(jié)水方面，改進(jìn)輸水灌水設(shè)施，改良灌溉體系制度，推廣農(nóng)藝節(jié)水技術(shù)；在工業(yè)節(jié)水方面，建立健全循環(huán)用水系統(tǒng)，改革生產(chǎn)用水工藝；在生活節(jié)水方面，加強(qiáng)分質(zhì)供水官網(wǎng)改造，推廣應(yīng)用節(jié)水器具等。

通過(guò)打造東江清水廊道、萬(wàn)里碧道、生態(tài)通道，構(gòu)建流域綠色發(fā)展格局。東江流域需以水源涵養(yǎng)和水生態(tài)保護(hù)為主要任務(wù)[13]，嚴(yán)格控制入河污染物，保護(hù)飲用水水源地水質(zhì)安全，保障重要控制斷面生態(tài)流量，打造江河清水廊道。統(tǒng)籌治污、治水、治岸，兼顧生態(tài)、安全、文化、景觀、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)多種功能，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)萬(wàn)里碧道。協(xié)調(diào)水資源開(kāi)發(fā)、航運(yùn)發(fā)展與水安全保障、水生態(tài)保護(hù)、生態(tài)景觀建設(shè)關(guān)系，構(gòu)建生態(tài)文明通道。

3.2 統(tǒng)一配置，統(tǒng)一調(diào)度

流域水資源統(tǒng)一配置是落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的必然要求[14- 15]，江西、廣東兩省及各地市應(yīng)根據(jù)東江水量分配方案，合理配置區(qū)域內(nèi)生活、生態(tài)、生產(chǎn)用水，優(yōu)先滿(mǎn)足城鄉(xiāng)居民生活用水，統(tǒng)籌生態(tài)、生產(chǎn)用水，兼顧發(fā)電、航運(yùn)以及應(yīng)對(duì)突發(fā)事件等其他用水需求，通過(guò)流域、區(qū)域水資源配置，處理好上下游、左右岸和有關(guān)地區(qū)之間的用水關(guān)系，充分發(fā)揮水資源的綜合效益。

通過(guò)立法加強(qiáng)和規(guī)范東江水資源的統(tǒng)一調(diào)度，明確水資源調(diào)度組織與職責(zé)、調(diào)度方案與計(jì)劃、調(diào)度實(shí)施與管理、數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)與報(bào)送、監(jiān)督檢查與問(wèn)責(zé)等，賦予骨干水庫(kù)與干支流樞紐水資源配置的功能，實(shí)施包含常規(guī)水資源調(diào)度、枯水期水資源調(diào)度、魚(yú)類(lèi)繁殖期水量調(diào)度、生態(tài)流量調(diào)度等流域水資源綜合調(diào)度。

3.3 以水定需，以水定城

加強(qiáng)用水需求側(cè)管理，以水定需、量水而行，將節(jié)水貫穿于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全過(guò)程和各領(lǐng)域，加快推進(jìn)用水方式由粗放向節(jié)約集約的根本性轉(zhuǎn)變，形成有利于水資源節(jié)約利用的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和消費(fèi)模式，不斷提高東江流域用水效率和效益。

在城市發(fā)展和規(guī)劃中，需以水定城、定地、定人、定產(chǎn)，強(qiáng)化規(guī)劃水資源論證，基于水資源條件優(yōu)化城市布局，建立水資源承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，逐漸形成水資源對(duì)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)布局、城市開(kāi)發(fā)建設(shè)等剛性約束。

3.4 智慧水利，信息水利

將東江流域智慧水利與信息水利建設(shè)作為推進(jìn)水利現(xiàn)代化的著力點(diǎn)和突破口，全面提升感知能力，加快信息資源整合。大力推進(jìn)新一代信息技術(shù)與水利業(yè)務(wù)的深度融合，積極構(gòu)建覆蓋流域江河湖泊水文、水質(zhì)信息、水利基礎(chǔ)設(shè)施體系、管理運(yùn)行體系的網(wǎng)絡(luò)大平臺(tái)，形成流域區(qū)域相關(guān)信息資源匯集的共享大數(shù)據(jù)，以及集成業(yè)務(wù)支撐、決策支持、公共服務(wù)的應(yīng)用大系統(tǒng)，全面提高水治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，保障流域水資源安全。

4 結(jié)語(yǔ)

東江流域具有豐富的水資源管理與保護(hù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但面對(duì)粵港澳大灣區(qū)發(fā)展新形勢(shì)，河湖生態(tài)流量保障與流域水資源調(diào)度新需求，水利現(xiàn)代化發(fā)展新要點(diǎn)，仍需不斷轉(zhuǎn)變思路，強(qiáng)化節(jié)水優(yōu)先與綠色發(fā)展，開(kāi)展水資源統(tǒng)一配置與統(tǒng)一調(diào)度，堅(jiān)持以水定需和以水定城，推進(jìn)智慧水利與信息水利建設(shè)。本文研究對(duì)于加強(qiáng)東江流域水資源管理與保護(hù)，保障粵港澳大灣區(qū)供水安全和水生態(tài)安全，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展等具有重要意義。未來(lái)需要流域管理機(jī)構(gòu)和地方政府緊密配合，完善涉水法規(guī)體系，以河長(zhǎng)制為契機(jī)，探索跨部門(mén)協(xié)調(diào)的綜合管理體制，進(jìn)一步推進(jìn)水資源管理與保護(hù)實(shí)踐發(fā)展。