水源保護(hù)區(qū)環(huán)境約束趨緊對(duì)水庫(kù)工程征地移民工作影響探討

靳占虎

(甘肅省水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，甘肅 蘭州 730000)

黨的十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視環(huán)境保護(hù)工作。2015年4月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，其中明確要“保障飲用水水源安全，強(qiáng)化飲用水水源環(huán)境保護(hù)”。2018年3月，為加快解決飲用水水源地突出環(huán)境問(wèn)題，原環(huán)保部與水利部聯(lián)合印發(fā)《全國(guó)集中式飲用水水源地環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)行動(dòng)方案》，整治水源保護(hù)區(qū)內(nèi)環(huán)境違法問(wèn)題是“專項(xiàng)行動(dòng)”的三大任務(wù)之一。與此同時(shí)，隨著“河長(zhǎng)制”于2018年6月的全面建立，完成了從突擊式治水向制度化治水的轉(zhuǎn)變，各級(jí)行政首腦成為河流的“河長(zhǎng)”，進(jìn)一步提高了各級(jí)政府對(duì)水環(huán)境保護(hù)，尤其是“水源保護(hù)區(qū)”的環(huán)境保護(hù)力度。

飲用水水源保護(hù)區(qū)是指為防治飲用水水源地污染、保證水源水質(zhì)而劃定，并要求加以特殊保護(hù)的一定范圍的水域和陸域，一般包括一級(jí)、二級(jí)保護(hù)區(qū)，必要時(shí)也可設(shè)置準(zhǔn)保護(hù)區(qū)。飲用水水源保護(hù)區(qū)關(guān)系著居民引水安全，因此有著嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)要求。承擔(dān)供水任務(wù)的水庫(kù)工程，均需要按照規(guī)定劃定飲用水水源保護(hù)區(qū)。在水源地環(huán)境保護(hù)約束趨緊的時(shí)代背景下，水源保護(hù)區(qū)尤其是一級(jí)保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的原居民存在搬遷的客觀要求，由此產(chǎn)生了“水源保護(hù)區(qū)移民”這個(gè)新的移民群體，與以往的水庫(kù)工程移民存在一定差異，形成“一個(gè)水庫(kù)，兩類搬遷移民”的新時(shí)期新問(wèn)題。

1 兩類搬遷移民的特點(diǎn)

水庫(kù)搬遷移民是指樞紐工程建設(shè)區(qū)和水庫(kù)淹沒(méi)影響區(qū)范圍內(nèi)的居民。樞紐工程建設(shè)區(qū)是指樞紐大壩所在區(qū)域(含管理范圍)；水庫(kù)淹沒(méi)影響區(qū)是指水庫(kù)淹沒(méi)區(qū)和因水庫(kù)蓄水而引起的影響區(qū)，其中影響區(qū)包括塌岸、滑坡、浸沒(méi)等地質(zhì)災(zāi)害影響區(qū)和失去生產(chǎn)生活條件的庫(kù)周地段及孤島等其他影響區(qū)。水庫(kù)移民的范圍主要依據(jù)SL290—2009《水利水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》相關(guān)規(guī)定確定。水庫(kù)搬遷移民是由于工程占?jí)骸⑺畮?kù)淹沒(méi)及地質(zhì)危害等影響，從人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的角度出發(fā)，必須進(jìn)行搬遷的對(duì)象。

水源保護(hù)區(qū)搬遷移民是指居住在水源保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)(主要是一級(jí)保護(hù)區(qū)范圍內(nèi))的居民。水源地保護(hù)區(qū)范圍的劃定是以確保飲用水水源水質(zhì)不受污染為前提，以便于實(shí)施環(huán)境管理為原則。飲用水水源一級(jí)保護(hù)區(qū)應(yīng)防止水源地附近人類活動(dòng)對(duì)水源的直接污染，二級(jí)保護(hù)區(qū)是保證主要污染物在向取水點(diǎn)輸移過(guò)程中，衰減到所期望的濃度水平。水源地保護(hù)區(qū)范圍主要依據(jù)HJ338—2018《飲用水水源保護(hù)區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范》相關(guān)規(guī)定確定。水源保護(hù)區(qū)內(nèi)的排污口、工業(yè)企業(yè)必須拆除或關(guān)閉，原住居民住宅允許在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)保留，其生產(chǎn)生活污水和垃圾必須收集處理[1]。一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)應(yīng)視實(shí)際情況實(shí)施封閉式管理，其主要治理措施中包括人口搬遷、規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)和集約化農(nóng)作物種植及垃圾堆放場(chǎng)搬遷等[2]。因此，從現(xiàn)行的飲用水水源保護(hù)區(qū)制度安排角度而言，水源保護(hù)區(qū)內(nèi)原住居民應(yīng)視具體情況確定是否搬遷，原居民生產(chǎn)生活污水和垃圾收集處理后可以不進(jìn)行搬遷。但飲用水水源保護(hù)區(qū)水質(zhì)水量真正持續(xù)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)的根本保證是一級(jí)保護(hù)區(qū)原住民的遷出[3]，目前部分水庫(kù)工程已對(duì)水源保護(hù)區(qū)內(nèi)居民進(jìn)行了遷移，對(duì)污水處理廠的排污口進(jìn)行遷改，對(duì)水庫(kù)水質(zhì)的改善提供了保障[4- 10]。同時(shí)由于一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止新建、擴(kuò)建與供水設(shè)施和保護(hù)水源無(wú)關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目[11]，限制了一級(jí)保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)未來(lái)各類生產(chǎn)生活設(shè)施的建設(shè)，水源保護(hù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境要求對(duì)水源保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成制約，水源地庫(kù)區(qū)資源優(yōu)勢(shì)被限制[12]，因此可預(yù)見(jiàn)水源保護(hù)區(qū)(尤其是一級(jí)保護(hù)區(qū))范圍內(nèi)的原居民，其未來(lái)生產(chǎn)生活的發(fā)展勢(shì)必受到不同程度的不利影響。因此，按照“以人為本”的原則，從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和地方政府實(shí)踐角度考慮，水源保護(hù)區(qū)尤其是一級(jí)保護(hù)區(qū)的原住居民的搬遷有著客觀的需求。

2 兩類移民的異同

水庫(kù)移民和水源保護(hù)區(qū)移民，這兩類移民搬遷均屬于被動(dòng)移民的范疇，搬遷的產(chǎn)生均與水庫(kù)工程的建設(shè)息息相關(guān)，但二者之間也存在差異。

2.1 搬遷目的及投資來(lái)源不同

水庫(kù)移民搬遷目的是確保庫(kù)區(qū)范圍內(nèi)的居民生命財(cái)產(chǎn)的安全及長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展有保障，屬于工程移民的范疇，其投資必須納入工程投資中，并計(jì)入征地移民專業(yè)。水源保護(hù)區(qū)移民(尤其是一級(jí)保護(hù)區(qū)居民)搬遷主要目的是水源地的水質(zhì)保護(hù)，是為了改善和保護(hù)生態(tài)環(huán)境所發(fā)生的遷移活動(dòng)，應(yīng)屬于生態(tài)移民的范疇[13]。對(duì)于已建成水庫(kù)，水源地保護(hù)區(qū)內(nèi)排污口、工業(yè)企業(yè)及原居民的搬遷為歷史遺留問(wèn)題，政府補(bǔ)償是我國(guó)飲用水水源地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式的核心[14]，即由地方政府利用國(guó)家財(cái)政撥款，國(guó)家江河湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金，地方水利建設(shè)基金等。從地方財(cái)政等其他途徑解決。而對(duì)于新建水庫(kù)，因各級(jí)地方政府面臨的環(huán)境保護(hù)壓力逐漸增大，同時(shí)部分縣區(qū)自身財(cái)政收入有限，在調(diào)研征求意見(jiàn)過(guò)程中，已有地方政府明確提出需求，希望水庫(kù)工程建設(shè)的前期工作中能夠充分考慮水源保護(hù)區(qū)的保護(hù)及其相關(guān)資金籌措問(wèn)題。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)范的專業(yè)劃分，如果水源保護(hù)區(qū)涉及的搬遷需納入工程投資，具體應(yīng)納入環(huán)境保護(hù)專業(yè)的投資中，而不計(jì)入征地移民專業(yè)投資。

2.2 政策依據(jù)不同

水庫(kù)工程建設(shè)征地移民安置主要按照《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(國(guó)務(wù)院令第679號(hào))相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，該條例對(duì)水庫(kù)移民的管理體制、安置規(guī)劃的編制、征地補(bǔ)償、移民安置和后期扶持均作了明確規(guī)定，加之各省(市)在實(shí)踐中配套實(shí)施的地方性政策法規(guī)、水利行業(yè)的相關(guān)規(guī)范，基本形成了完善的庫(kù)區(qū)移民安置的政策法規(guī)體系。水源保護(hù)區(qū)移民安置或生態(tài)移民，并沒(méi)有對(duì)應(yīng)的條例和行業(yè)規(guī)范，其移民安置主要按照《土地管理法》和縣(區(qū))級(jí)地方政府制定的搬遷安置方案的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

2.3 安置方式不同

水庫(kù)移民在經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐探索后，現(xiàn)階段國(guó)家實(shí)行開(kāi)發(fā)性移民方針，采取前期補(bǔ)償、補(bǔ)助與后期扶持相結(jié)合的辦法，使移民生活達(dá)到或超過(guò)原有水平。而水源保護(hù)區(qū)移民重點(diǎn)考慮的是搬遷安置即住房問(wèn)題，對(duì)其生產(chǎn)水平的恢復(fù)和提高并沒(méi)有明確要求，更沒(méi)有后期扶持的相關(guān)政策。

3 存在的主要問(wèn)題

由于庫(kù)區(qū)移民和水源保護(hù)區(qū)移民既有聯(lián)系又有區(qū)別，在水源保護(hù)區(qū)環(huán)境約束趨緊的時(shí)代要求下，在水庫(kù)工程的規(guī)劃設(shè)計(jì)、移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)及實(shí)踐階段中不可避免地產(chǎn)生新的問(wèn)題。

3.1 水源保護(hù)區(qū)移民在水庫(kù)工程規(guī)劃設(shè)計(jì)中存在缺位現(xiàn)象

水庫(kù)淹沒(méi)損失的大小是確定水電工程能否建設(shè)和建設(shè)規(guī)模的一個(gè)很重要，甚至是決定性的因素[15]。征地移民專業(yè)在方案比選估算投資的過(guò)程中，均是基于現(xiàn)行水利行業(yè)征地移民相關(guān)規(guī)范，確定庫(kù)區(qū)居民遷移紅線，不考慮水源保護(hù)區(qū)移民搬遷問(wèn)題。環(huán)境保護(hù)專業(yè)在方案比選階段，一般主要考慮自然保護(hù)區(qū)等制約性的環(huán)境因素，對(duì)于水源保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的搬遷往往考慮不足。因此水源保護(hù)區(qū)移民在水庫(kù)工程前期工作方案比選中經(jīng)常出現(xiàn)缺位，沒(méi)有體現(xiàn)其約束，工程方案還存在進(jìn)一步優(yōu)化的空間。

3.2 水源保護(hù)區(qū)移民在水庫(kù)工程規(guī)劃設(shè)計(jì)中尚需完善的政策法規(guī)體系支撐

經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，水庫(kù)移民工作已形成了一套行之有效的法律法規(guī)體系[16]。在移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)階段，由于庫(kù)區(qū)移民安置有著完善的政策法規(guī)體系，有一套完整的諸如“封庫(kù)令”、實(shí)物調(diào)查、成果公示確認(rèn)等程序性要求，基本能夠保證庫(kù)區(qū)移民的合法權(quán)益。在移民安置實(shí)施階段，由于水庫(kù)移民和水源保護(hù)區(qū)移民的政策依據(jù)不同、安置的方式方法及側(cè)重點(diǎn)不同、涉及的設(shè)計(jì)主體也不同，產(chǎn)生“一個(gè)水庫(kù)兩類搬遷移民”的問(wèn)題，安置方案不盡相同是一個(gè)突出問(wèn)題。雖然是有相對(duì)明確的政策依據(jù)，但因?yàn)樯婕暗揭泼竦那猩砝妫瑢?shí)踐操作過(guò)程中僅僅通過(guò)政策解釋疏導(dǎo)，對(duì)移民群體的說(shuō)服效果不容樂(lè)觀，不利于社會(huì)和諧穩(wěn)定。

3.3 已建水庫(kù)水源保護(hù)區(qū)二次搬遷風(fēng)險(xiǎn)

現(xiàn)行水利行業(yè)征地移民規(guī)范中，水庫(kù)移民安置點(diǎn)的選擇是在結(jié)合生產(chǎn)安置規(guī)劃基礎(chǔ)上，一般布設(shè)于居民遷移線以上并避開(kāi)浸沒(méi)、滑坡、塌岸等不良地質(zhì)地段，水源保護(hù)區(qū)的約束常被忽略，因此選擇的水庫(kù)移民安置點(diǎn)可能位于水源保護(hù)區(qū)尤其是一級(jí)保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)，存在二次搬遷的風(fēng)險(xiǎn)，不利于水庫(kù)移民穩(wěn)定和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。工業(yè)企業(yè)、專業(yè)項(xiàng)目恢復(fù)改建也存在同樣的問(wèn)題。

4 對(duì)策與建議

隨著水源保護(hù)區(qū)環(huán)境保護(hù)約束趨緊，形成了一個(gè)水庫(kù)兩類搬遷移民的突出問(wèn)題，不利于移民安置的實(shí)施，進(jìn)而對(duì)工程的建設(shè)造成不利影響，甚至形成不安定因素，影響項(xiàng)目區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定。

從近期來(lái)看，首先，應(yīng)從水源保護(hù)區(qū)環(huán)境保護(hù)角度，明確必須搬遷和不需要搬遷的邊界條件。環(huán)境保護(hù)專業(yè)應(yīng)結(jié)合工程布置，盡早開(kāi)展并完成水源保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)居民搬遷的必要性論證，經(jīng)與地方政府充分溝通協(xié)商后，明確水源保護(hù)區(qū)的搬遷范圍，將水源保護(hù)區(qū)移民投資納入工程環(huán)境保護(hù)投資中，參與工程方案的比選。其次，由于現(xiàn)行政策體系不宜突破，可借不同的調(diào)查及安置時(shí)間將兩類移民進(jìn)行區(qū)分，以部分規(guī)避“一個(gè)水庫(kù)兩類搬遷移民”問(wèn)題。由于水庫(kù)移民搬遷安置是水庫(kù)下閘蓄水所必須具備的前置條件，因此水庫(kù)移民應(yīng)按照現(xiàn)行的水利行業(yè)規(guī)范，早調(diào)查、早安置。而水庫(kù)工程一般周期較長(zhǎng)，可在水庫(kù)工程建設(shè)完成后，待水源保護(hù)區(qū)范圍按相關(guān)程序完成審批，再開(kāi)展具體的水源保護(hù)區(qū)移民的調(diào)查及安置工作。

從遠(yuǎn)期來(lái)看，同一個(gè)水庫(kù)不宜存在兩類搬遷移民，鑒于水庫(kù)移民政策體系較為完善，且一般移民數(shù)量所占比例較大，在水源保護(hù)區(qū)搬遷范圍進(jìn)一步規(guī)范化、明確化的前提下，建議在修訂征地移民相關(guān)行業(yè)規(guī)范時(shí)，將水源保護(hù)區(qū)移民納入水利工程建設(shè)征地移民范圍中，按照水庫(kù)移民進(jìn)行統(tǒng)一安置。

此外，對(duì)于水庫(kù)工程征地移民安置中的工業(yè)企業(yè)和專業(yè)項(xiàng)目等方面，在確定處理方式以及恢復(fù)改建方案時(shí)，需進(jìn)一步提高對(duì)環(huán)境保護(hù)尤其水源保護(hù)區(qū)約束條件的認(rèn)識(shí)和重視程度，盡早與環(huán)境保護(hù)專業(yè)進(jìn)行溝通，明確水源保護(hù)區(qū)約束邊界，盡量避免后期調(diào)整變更。

5 結(jié)語(yǔ)

承擔(dān)供水任務(wù)的水庫(kù)產(chǎn)生同一水庫(kù)存在“水源保護(hù)區(qū)移民”和“水庫(kù)移民”兩類搬遷移民的問(wèn)題實(shí)際已有一定歷史，但在新時(shí)期新形勢(shì)下，這個(gè)問(wèn)題更加突出。對(duì)于兩類移民并存可能引發(fā)的主要問(wèn)題，在具體工作中應(yīng)盡量予以重視，并盡可能地進(jìn)行規(guī)避。

由于目前生態(tài)移民和水源地保護(hù)區(qū)移民的概念尚不明晰，沒(méi)有相關(guān)的規(guī)程規(guī)范作為指導(dǎo)。而水源地保護(hù)區(qū)移民因與水庫(kù)移民發(fā)生聯(lián)系，又區(qū)別于其他生態(tài)移民，對(duì)于水源保護(hù)區(qū)移民問(wèn)題，本文僅初步提出對(duì)策與建議，如何使水源保護(hù)區(qū)移民與水庫(kù)工程移民的相關(guān)政策相銜接，如何使工程建設(shè)投資與生態(tài)補(bǔ)償投資相銜接，還有待于進(jìn)一步研究和相關(guān)規(guī)定辦法的出臺(tái)。