新形勢下知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議工作科學(xué)發(fā)展思路探討

起海霞 高春東

內(nèi)容提要：在行政糾紛多發(fā)和法治政府提速建設(shè)的新形勢下，我國進(jìn)一步提出創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、知識產(chǎn)權(quán)強(qiáng)國建設(shè)等戰(zhàn)略部署，對知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議工作提出了新要求。目前，我國知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議制度還存在行政復(fù)議制度功能定性不準(zhǔn)確、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)、復(fù)審功能模糊及復(fù)議工作人員數(shù)量和專業(yè)性不足等問題，影響著我國知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議工作的順利展開。知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議工作的科學(xué)發(fā)展需要從更加宏觀、系統(tǒng)科學(xué)的思路進(jìn)行探討。

習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大明確了全面依法治國的總目標(biāo)和實現(xiàn)步驟，依法行政被視為依法治國中的重要一環(huán)。行政復(fù)議作為國家行政救濟(jì)機(jī)制中的重要環(huán)節(jié)，新形勢下推動知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議工作科學(xué)發(fā)展已成為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇。據(jù)統(tǒng)計，1999年至2018年我國各級行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法受理行政復(fù)議案件199.7萬件，辦結(jié)案件186.4萬件。①張維：《行政復(fù)議制度日益完善為法治政府建設(shè)提供強(qiáng)大動力》，載http://www.chinalaw.gov.cn/organization/content/2019-09/18/560_3232226.html，最后訪問日期：2019 年10 月1 日。我國行政復(fù)議制度自確立以來，在監(jiān)督行政機(jī)構(gòu)和保護(hù)公民權(quán)益方面發(fā)揮了重要的作用。鑒于該制度自身存在的問題以及外在體制等方面的限制，行政復(fù)議制度并沒有充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。②黃學(xué)賢：《關(guān)于行政復(fù)議委員會的冷思考》，載《南京社會科學(xué)》2012 年第11 期，第104 頁。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入新時代，知識產(chǎn)權(quán)的作用日益凸顯，知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議工作的重要性也被提升到前所未有的高度。如何結(jié)合新形勢、新要求推動知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議工作科學(xué)發(fā)展，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實意義和實際需求。

一、我國知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議工作開展情況和成效

黨的十八大以來，在全面推進(jìn)依法治國的號角聲中，國家知識產(chǎn)權(quán)局堅持把依法行政作為基本工作準(zhǔn)則，積極推行知識產(chǎn)權(quán)綜合管理體制改革、完善知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議相關(guān)法律規(guī)范、開展行政復(fù)議委員會試點(diǎn)等一系列措施，將科學(xué)完善我國知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議制度作為推進(jìn)法治政府建設(shè)的重要選擇，取得顯著成效。

（一）推進(jìn)知識產(chǎn)權(quán)綜合管理體制改革

我國知識產(chǎn)權(quán)行政部門的基本組織架構(gòu)，縱向由中央、地方兩級政府主管機(jī)構(gòu)組成；橫向則由版權(quán)、商標(biāo)、專利等行政部門組成。③付文龍：《我國知識產(chǎn)權(quán)的行政保護(hù)法律問題研究》，沈陽工業(yè)大學(xué)2016 年碩士學(xué)位論文，第11 頁。在2018年國務(wù)院實施機(jī)構(gòu)改革之前，知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)基本上形成了較完備的體系，但專利、商標(biāo)、版權(quán)三大知識產(chǎn)權(quán)相互分離，版權(quán)、植物新品種、地理標(biāo)志各自多頭管理，存在行政復(fù)議機(jī)構(gòu)分散的問題。④李春暉：《我國知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法體制機(jī)制建設(shè)及其改革》，載《西北大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2018 年第5 期，第65 頁。構(gòu)建一種與創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展要求相符合的知識產(chǎn)權(quán)集中管理體制是趨勢所向，知識產(chǎn)權(quán)綜合管理相較于多頭分散管理更具科學(xué)性、合理性。在世界知識產(chǎn)權(quán)組織（WIPO）的191個成員中，按照工業(yè)產(chǎn)權(quán)管理的注冊性和版權(quán)管理的非注冊性實行專利、商標(biāo)“二合一”管理的國家和地區(qū)共112個，實行專利、商標(biāo)、版權(quán)“三合一”管理的國家和地區(qū)共74個，而實行專利、商標(biāo)、版權(quán)“分散管理”的國家僅占極少數(shù)，除進(jìn)行知識產(chǎn)權(quán)綜合管理體制改革后的中國外，還有朝鮮、沙特、希臘、埃及。⑤參見李建花：《國內(nèi)外知識產(chǎn)權(quán)綜合管理改革的態(tài)勢及借鑒》，載《寧波經(jīng)濟(jì)（三江論壇）》2018 年第4 期，第46 頁。

之前，由多個部門分別受理不同類別的知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議案件，會造成職責(zé)不清、行政資源分散、行政糾紛解決效率不高等問題。為順應(yīng)新形勢、新要求，原國家工商行政管理總局商標(biāo)局、商標(biāo)評審委員會、商標(biāo)審查協(xié)作中心合并為國家知識產(chǎn)權(quán)局商標(biāo)局，原業(yè)務(wù)辦理程序保持不變。⑥參見梁平：《司法改革語境下知識產(chǎn)權(quán)法院的設(shè)立與運(yùn)行機(jī)制研究》，載《知識產(chǎn)權(quán)》2019 年第2 期，第45 頁。國家知識產(chǎn)權(quán)局統(tǒng)一負(fù)責(zé)實施商標(biāo)注冊、專利審查、集成電路布圖設(shè)計登記，以及負(fù)責(zé)商標(biāo)、專利、集成電路布圖設(shè)計復(fù)審和無效等行政裁決。⑦參見《國家知識產(chǎn)權(quán)局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》第3 條。2018年重新組建國家知識產(chǎn)權(quán)局，不僅改變了我國各類知識產(chǎn)權(quán)“分散管理”的局勢，也改變了知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議多頭受理的困境，國家知識產(chǎn)權(quán)局下設(shè)的條法司統(tǒng)一承擔(dān)行政復(fù)議、行政應(yīng)訴等工作。⑧參見《國家知識產(chǎn)權(quán)局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》第4 條。在地方層面，2017年國務(wù)院先后明確在多個自貿(mào)試驗區(qū)以及多個省市開展知識產(chǎn)權(quán)綜合管理改革試點(diǎn)，這些試點(diǎn)地區(qū)的行政復(fù)議工作也取得一定成效。

（二）完善知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議相關(guān)法律規(guī)范

在自由資本主義末期，因行政權(quán)力的擴(kuò)張和政府監(jiān)管職能的加強(qiáng)而引發(fā)的行政糾紛日益增多，不同利益主體之間的矛盾沖突不斷加劇，傳統(tǒng)單一的訴訟機(jī)制已不能滿足現(xiàn)實糾紛解決需求，行政復(fù)議制度則應(yīng)運(yùn)而生。⑨吳安新、李玲、王學(xué)興：《行政復(fù)議法律秩序重構(gòu)》，載《西南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2007 年第4 期，第28 頁。1991年1月1日《行政復(fù)議條例》（現(xiàn)已失效）的實施預(yù)示著行政復(fù)議制度在我國正式確立。我國除了對行政復(fù)議一般法進(jìn)行修訂和完善，也對知識產(chǎn)權(quán)這類專業(yè)領(lǐng)域的行政復(fù)議問題進(jìn)行了特別規(guī)定。我國最早確立的知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議制度可以追溯到1991年由原中國專利局創(chuàng)建的專利行政復(fù)議制度。原中國專利局下設(shè)行政復(fù)議處專門處理與行政復(fù)議相關(guān)的法律問題，并發(fā)布《中華人民共和國專利局行政復(fù)議規(guī)程（試行）》作為配套的規(guī)范制度。1995年《中華人民共和國專利局行政復(fù)議規(guī)程》（已失效）由原中國專利局正式發(fā)布。2002年，國家知識產(chǎn)權(quán)局根據(jù)《行政復(fù)議法》等相關(guān)法律規(guī)范，制定并發(fā)布《國家知識產(chǎn)權(quán)局行政復(fù)議規(guī)程》（以下簡稱《規(guī)程》）。⑩《不斷加強(qiáng)行政復(fù)議工作，積極探索解決專利行政糾紛便捷之道》，載http://www.vccoo.com/v/mrm3f0，最后訪問日期：2019 年10 月8 日。2012年國家知識產(chǎn)權(quán)局首次對《規(guī)程》進(jìn)行了修改和完善。2018年國家知識產(chǎn)權(quán)局再次發(fā)布《國家知識產(chǎn)權(quán)局行政復(fù)議規(guī)程（征求意見稿）》，對相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行修改完善，以適應(yīng)新形勢下的新要求。此外，近年來，為推進(jìn)行政復(fù)議工作規(guī)范化建設(shè)，提高辦案質(zhì)量和效率，國家知識產(chǎn)權(quán)局還先后制定了《行政復(fù)議案件審理規(guī)范》《法律事務(wù)處行政復(fù)議案件處理指引》《行政復(fù)議案件辦理工作規(guī)范》等規(guī)范性文件，進(jìn)一步夯實行政復(fù)議制度保障。

（三）開展行政復(fù)議委員會試點(diǎn)

導(dǎo)致行政復(fù)議制度失信于民的首要體制性原因在于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性。?楊海坤、章志遠(yuǎn)著：《中國行政法基本理論研究》，北京大學(xué)出版社2004 年版，第538 頁。我國行政復(fù)議制度改革的一項重要實踐就是開展行政復(fù)議委員會試點(diǎn)，用于解決行政復(fù)議機(jī)構(gòu)獨(dú)立性、公正性、權(quán)威性不強(qiáng)的問題。自2008年以來，原國務(wù)院法制辦公室在部分地方推行行政復(fù)議委員會試點(diǎn)。?朱曉峰：《行政復(fù)議制度改革的地方實踐和立法建議——基于〈行政訴訟法〉修改對行政復(fù)議制度的影響》，載《行政法學(xué)研究》2016 年第5 期，第64 頁?？偨Y(jié)各地行政復(fù)議委員會試點(diǎn)工作模式，可以概括為三大類：第一種模式是由行政復(fù)議委員會統(tǒng)一行使原本分散于政府各部門的行政復(fù)議權(quán)；第二種模式是由行政復(fù)議委員會集中行使部分行政復(fù)議權(quán)；第三種模式是針對重大疑難案件的處理，即對于重大疑難案件，由外部人士組成的行政復(fù)議委員會形成表決意見，該表決意見不具有行政裁決的性質(zhì)，僅供行政復(fù)議機(jī)關(guān)參考。而針對普通案件，則保持現(xiàn)行行政復(fù)議體制不變。據(jù)統(tǒng)計，第三種工作模式為試點(diǎn)地區(qū)最多采取的方式。?參見章志遠(yuǎn)：《深化行政體制改革與行政組織法學(xué)研究的新課題》，載《江淮論壇》2017 年第2 期，第149 頁。劉義華：《淺議復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置》，載《山西省政法管理干部學(xué)院學(xué)報》2018 年第2 期，第29 頁，轉(zhuǎn)引自黃學(xué)賢：《關(guān)于行政復(fù)議委員會的冷思考》，載《南京社會科學(xué)》2012 年第11 期，第104 頁。當(dāng)前各地區(qū)的行政復(fù)議委員會試點(diǎn)工作，以集中原來分散在各部門的行政復(fù)議權(quán)為主要工作方向，對成立行政復(fù)議委員會以及創(chuàng)新行政復(fù)議程序等方面進(jìn)行探索，從而達(dá)到精簡行政復(fù)議機(jī)構(gòu)、節(jié)約行政資源和提升行政效益的目的。?參見崔蔚琳：《我國行政復(fù)議委員會審議機(jī)制研究》，上海外國語大學(xué)2019 年碩士論文，第5 頁。

（四）知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議工作成效顯著

為了充分發(fā)揮行政復(fù)議的應(yīng)有功能，近年來黨中央密集下發(fā)一系列加強(qiáng)行政復(fù)議工作的文件，如中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》?《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確要求“完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制”。《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》?《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020 年）》要求：完善行政復(fù)議制度，改革行政復(fù)議體制，積極探索整合地方行政復(fù)議職責(zé)。健全行政復(fù)議案件審理機(jī)制，加大公開聽證審理力度，糾正違法或不當(dāng)行政行為。提高行政復(fù)議辦案質(zhì)量，增強(qiáng)行政復(fù)議的專業(yè)性、透明度和公信力?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政應(yīng)訴工作的意見》?《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政應(yīng)訴工作的意見》指出，要進(jìn)一步加強(qiáng)行政復(fù)議工作,提高行政復(fù)議辦案質(zhì)量，努力把行政爭議化解在基層，化解在初發(fā)階段，化解在行政程序中。等。在此背景下，知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議工作取得一定成績。數(shù)據(jù)顯示，2015年國家知識產(chǎn)權(quán)局受理的行政復(fù)議案例數(shù)量為歷年最低，2016年復(fù)議案件數(shù)量較2015年急劇增加，達(dá)到129件，受理量增幅也明顯超過作出的行政行為量的增幅，增幅達(dá)163%。?數(shù)據(jù)參考《2017 年國家知識產(chǎn)權(quán)局年報》，載http://www.cnipa.gov.cn/gk/gkndbg/2017ngjzscqjnb/index.htm，最后訪問日期：2019年3 月7 日。比較2018年國務(wù)院各部門行政復(fù)議案件受理情況可以發(fā)現(xiàn)，國家知識產(chǎn)權(quán)局受理案件821件，達(dá)到歷年最高值，為除國家稅務(wù)總局（受理案件1078件）外受理量最多的部門，受理案件量約為2017年的8倍。（見圖1）上述數(shù)據(jù)說明，行政相對人越來越重視知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議的作用，將行政復(fù)議作為維護(hù)自身合法權(quán)益的重要途徑。這同時也從側(cè)面反映出行政復(fù)議能夠較好地解決行政相對人的問題，群眾信任度有所增加。?《國家知識產(chǎn)權(quán)局探索解決專利行政糾紛》，載http://www.iprchn.com/cipnews/news_content.aspx?newsId=100645，最后訪問日期：2019 年10 月1 日。

圖1 國家知識產(chǎn)權(quán)局受理行政復(fù)議案件數(shù)量

關(guān)于國家知識產(chǎn)權(quán)局行政應(yīng)訴案件情況，2015年中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組討論通過了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政應(yīng)訴工作的意見》，該意見明確提出行政機(jī)關(guān)要依法履行出庭應(yīng)訴職責(zé)，做好答辯舉證工作，配合人民法院受理和審理行政案件，保障公眾的起訴權(quán)利。?程琥：《改革開放視域下行政審判創(chuàng)新發(fā)展》，載《中國法律評論》2019 年第2 期，第33 頁。自2010年起，國家知識產(chǎn)權(quán)局行政應(yīng)訴量一直位列國務(wù)院各部門首位。2018年，國家知識產(chǎn)權(quán)局應(yīng)訴量高達(dá)13,123件，稅務(wù)總局應(yīng)訴量（822件）僅達(dá)其6%（見圖2）。?參見《2018 年全國行政復(fù)議和行政應(yīng)訴案件統(tǒng)計數(shù)據(jù)》，載http://www.chinalaw.gov.cn/organization/content/2019-05/09/560_234638.html，最后訪問日期：2019 年10 月1 日。知識產(chǎn)權(quán)局的高行政應(yīng)訴量一方面反映出行政相對人法律意識的增強(qiáng)以及國家知識產(chǎn)權(quán)局認(rèn)真履行出庭應(yīng)訴的職責(zé)；另一方面也顯現(xiàn)出將行政復(fù)議作為解決行政糾紛主要渠道的理想狀態(tài)還未充分實現(xiàn)。

圖2 國家知識產(chǎn)權(quán)局行政應(yīng)訴案件數(shù)量

二、知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議工作面臨的問題與挑戰(zhàn)

行政復(fù)議制度與法理上追求的分權(quán)、救濟(jì)、法治等理論的發(fā)展趨勢緊密結(jié)合。?劉東生：《行政復(fù)議制度重構(gòu)》，中國政法大學(xué)2006 年博士學(xué)位論文，第41 頁。因此，行政復(fù)議制度在推動我國依法行政、化解社會矛盾等方面的作用不容忽視。知識產(chǎn)權(quán)作為行政復(fù)議的具體工作領(lǐng)域，我國行政復(fù)議制度存在的共性問題在知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議工作中或多或少有所體現(xiàn)，導(dǎo)致現(xiàn)行的知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議制度未能充分展現(xiàn)其本身應(yīng)該具備的高效、靈活、便捷等獨(dú)特優(yōu)勢。?參見胡萍：《我國行政復(fù)議委員會制度研究》，蘇州大學(xué)2013 年碩士論文，第7 頁。這源于對知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議制度功能定性不準(zhǔn)確、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)、制度設(shè)計缺陷及復(fù)議工作人員數(shù)量和專業(yè)性不足等問題。

（一）知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議制度功能定性不準(zhǔn)確

通常認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)的自我糾錯、內(nèi)部監(jiān)督以及保護(hù)公民權(quán)益，是行政復(fù)議制度的功能定性。知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議制度直接來源于行政復(fù)議法律制度，是行政復(fù)議法律制度在知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的具體運(yùn)用，其基本原理與行政法治是一脈相承的。因此，上述功能定性同樣也適用于知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議制度。?《行政復(fù)議法》（2017 年修正）對行政復(fù)議制度的立法目的設(shè)定為“為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”；《國家知識產(chǎn)權(quán)局行政復(fù)議規(guī)程》（2012）將立法目的設(shè)定為“為了防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督國家知識產(chǎn)權(quán)局依法行使職權(quán)”。關(guān)于行政復(fù)議制度功能定性的認(rèn)識是一個動態(tài)發(fā)展過程，隨著新時期行政爭議解決需求的不斷增加，2007年公布實施的《行政復(fù)議法實施條例》在肯定行政復(fù)議制度監(jiān)督功能的基礎(chǔ)上，將解決爭議作為行政復(fù)議的首要功能。?參見趙德光：《新時期行政復(fù)議制度的定位與展望》，載《行政法學(xué)研究》2016 年第5 期，第76 頁。

關(guān)于行政復(fù)議制度功能定性之爭議自該項制度產(chǎn)生之時便存在，可以概括為“行政權(quán)說”“司法權(quán)說”和“準(zhǔn)司法權(quán)說”三種觀點(diǎn)，當(dāng)前“準(zhǔn)司法權(quán)說”算得上是主流學(xué)說。?參見甘藏春、柳澤華：《行政復(fù)議主導(dǎo)功能辨析》，載《行政法學(xué)研究》2017 年第5 期，第9 頁。過分強(qiáng)調(diào)監(jiān)督功能則會落入“行政權(quán)說”的極端，而一味要求爭議解決之價值則會進(jìn)入“司法權(quán)說”的極端范疇。知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議制度的功能定性作為根基性問題，明確合理的定性是形成自成一體的而不是自相矛盾的制度模式與制度內(nèi)容的基礎(chǔ)。27參見楊小君著：《我國行政復(fù)議制度研究》，法律出版社2002 年版，第1 頁。從本質(zhì)上而言，知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議具有行政和司法的雙重性質(zhì)，主要體現(xiàn)在其具有救濟(jì)公民權(quán)益、解決行政糾紛、內(nèi)部層級監(jiān)督、追究行政責(zé)任的功能。為準(zhǔn)確適當(dāng)?shù)貙χR產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議制度進(jìn)行定位，需要考慮到知識產(chǎn)權(quán)的特殊性和知識產(chǎn)權(quán)問題的專業(yè)性，知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議制度在程序設(shè)計、管轄機(jī)構(gòu)等方面都具有特殊性，而且根據(jù)不同類型的知識產(chǎn)權(quán)，其運(yùn)行方式也不大一致。

（二）知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議組織機(jī)構(gòu)設(shè)置與程序公正相矛盾

我國行政復(fù)議制度廣義上可以概括為上一級行政復(fù)議、原級行政復(fù)議、上兩級行政復(fù)議、特別機(jī)構(gòu)行政復(fù)議四大類。28參見鄧搴：《論我國行政復(fù)議制度的缺陷及其完善路徑——以英國行政裁判所歷史演變的考察為例》，載《陜西行政學(xué)院學(xué)報》2019 年第3 期，第19-20 頁。當(dāng)國家知識產(chǎn)權(quán)局以及省級人民政府為作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)時，則適用原級行政復(fù)議制度。29參見《國家知識產(chǎn)權(quán)局行政復(fù)議規(guī)程》（2012）第2 條；《行政復(fù)議法》（2017 年修正）第14 條。對于知識產(chǎn)權(quán)行政委托執(zhí)法工作中的具體行政行為不服的，申請人可以選擇向委托部門的本級人民政府或者上級主管部門申請行政復(fù)議，該情形就是所謂的上兩級行政復(fù)議。30曾祥華：《我國行政復(fù)議委員會制度改革的問題與方向》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》2018 年第2 期，第8 頁。在其他情形下，則通常適用上一級行政復(fù)議，即采用“條條管轄”和“條塊管轄”相結(jié)合的復(fù)議方式。31參見《行政復(fù)議法》（2017 年修正）第12 條。為了進(jìn)一步明確國家知識產(chǎn)權(quán)局受理行政復(fù)議的范疇，2018年11月發(fā)布的《國家知識產(chǎn)權(quán)局行政復(fù)議規(guī)程（征求意見稿）》第2條將行政復(fù)議被申請人的范圍擴(kuò)展到省、自治區(qū)、直轄市人民政府管理知識產(chǎn)權(quán)工作的部門。32現(xiàn)行《國家知識產(chǎn)權(quán)局行政復(fù)議規(guī)程》中未對省、自治區(qū)、直轄市人民政府管理知識產(chǎn)權(quán)工作的部門作出的具體行政行為是否屬于行政復(fù)議的范圍作出規(guī)定，國家知識產(chǎn)權(quán)局在關(guān)于《國家知識產(chǎn)權(quán)局行政復(fù)議規(guī)程（征求意見稿）》的說明中指出，為省、自治區(qū)、直轄市人民政府管理知識產(chǎn)權(quán)工作的部門的有關(guān)具體行政行為提供行政救濟(jì)，屬于行政復(fù)議法賦予國家知識產(chǎn)權(quán)局的法定職責(zé)，根據(jù)國家知識產(chǎn)權(quán)局的職能范圍，建議將被申請人的范圍擴(kuò)展到省、自治區(qū)、直轄市人民政府管理知識產(chǎn)權(quán)工作的部門。

居中裁斷活動的公正性體現(xiàn)在多個方面，其中裁判機(jī)構(gòu)設(shè)置或者裁判人員的獨(dú)立性就是保障解紛活動公正性的重要體現(xiàn)。在知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議案件中，國家知識產(chǎn)權(quán)局條法司承擔(dān)行政復(fù)議、行政應(yīng)訴等工作。33參見《國家知識產(chǎn)權(quán)局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》第4 條。知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部負(fù)責(zé)政府法制工作的機(jī)構(gòu)，其行政地位不具有獨(dú)立性。另外，知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議人員在設(shè)置上和編制上不具獨(dú)立性，從而導(dǎo)致公眾對行政復(fù)議機(jī)構(gòu)裁決公正性差、權(quán)威性欠缺的質(zhì)疑。

（三）知識產(chǎn)權(quán)復(fù)審功能具有模糊性

上述提到的“特別機(jī)構(gòu)行政復(fù)議”，主要是指商標(biāo)、專利復(fù)審情形?！吨醒刖庌k關(guān)于國家知識產(chǎn)權(quán)局所屬事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制的批復(fù)》（中央編辦復(fù)字〔2018〕114號）規(guī)定，將原國家工商行政管理總局商標(biāo)局、商標(biāo)評審委員會、商標(biāo)審查協(xié)作中心整合為國家知識產(chǎn)權(quán)局商標(biāo)局。原商標(biāo)評審委員會現(xiàn)為國家知識產(chǎn)權(quán)局商標(biāo)局商標(biāo)評審?fù)ィ瑢Σ环抑R產(chǎn)權(quán)局商標(biāo)申請駁回、商標(biāo)不予注冊、宣告注冊商標(biāo)無效、撤銷注冊商標(biāo)提出的復(fù)審請求進(jìn)行審查。從相關(guān)數(shù)據(jù)來看，商標(biāo)評審程序兼顧效率與公平，在解決商標(biāo)授權(quán)確權(quán)糾紛方面發(fā)揮了巨大的作用。34商標(biāo)評審行政裁決數(shù)量連續(xù)三年較大幅度增長，但應(yīng)訴占比基本穩(wěn)定在5%左右，約95%的案件在評審程序中得到了解決。數(shù)據(jù)來源：《國家知識產(chǎn)權(quán)局商標(biāo)局評審法務(wù)通訊》2019 年第1 期。專利復(fù)審委員會則更名為國家知識產(chǎn)權(quán)局專利局復(fù)審和無效審理部，其職能包括對不服國家知識產(chǎn)權(quán)局駁回專利申請及集成電路布圖設(shè)計登記申請決定提出的復(fù)審請求進(jìn)行審查，以及對宣告專利權(quán)無效的請求及集成電路布圖設(shè)計專有權(quán)撤銷案件進(jìn)行審理。

關(guān)于復(fù)審是否落入行政復(fù)議范疇，在實務(wù)界和理論界都存在一定爭議。從國家知識產(chǎn)權(quán)局職能配置、《國家知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議規(guī)程》有關(guān)規(guī)定35參見2018 年《國家知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議規(guī)程》（征求意見稿）第5 條和第6 條。可以看出，兩者并不具有同一性，屬于平行關(guān)系。而從復(fù)審功能來看，其與行政復(fù)議功能類似，都屬于對行政權(quán)力行使的內(nèi)部控制與救濟(jì)?？梢?，復(fù)審程序以及復(fù)審司法救濟(jì)方式的混亂和不確定性源于復(fù)審功能的模糊性。36參見馬偉陽：《我國商標(biāo)復(fù)審制度的反思與重構(gòu)——基于八國商標(biāo)復(fù)審制度的比較研究》，載《知識產(chǎn)權(quán)》2016年第4期，第58-59頁。

（四）復(fù)議工作人員數(shù)量和專業(yè)性不足

從我國實際情況來看，負(fù)責(zé)知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議工作的機(jī)構(gòu)具有多項工作職能，并非專門的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，非復(fù)議工作擠占復(fù)議工作空間和時間的情形十分常見，導(dǎo)致行政復(fù)議案件辦理質(zhì)量不高。37參見沈?？。骸稄?fù)議機(jī)關(guān)共同被告制度之檢視》，載《法學(xué)》2016 年第6 期，第114 頁。近年來，國家知識產(chǎn)權(quán)局接收的行政復(fù)議案件量呈增長趨勢，案件數(shù)量不斷增長和法律事務(wù)處人員相對不足之間的矛盾將日益突出。隨著復(fù)議工作領(lǐng)域不斷拓展，復(fù)議案件涉及的業(yè)務(wù)領(lǐng)域越來越廣泛，復(fù)議案件受理量的增幅明顯大于審結(jié)量的增幅，顯示出一些案件的復(fù)雜程度較高、辦理難度較大，給審查工作和審查人員的業(yè)務(wù)能力帶來更大挑戰(zhàn)。現(xiàn)行制度對辦案人員的專業(yè)能力沒有任何要求，這顯然不能適應(yīng)知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域行政爭議日益復(fù)雜化、專業(yè)化、技術(shù)化和國際化的發(fā)展趨勢。38同注釋?，第5 頁。

三、助力知識產(chǎn)權(quán)強(qiáng)國建設(shè)，推動行政復(fù)議工作科學(xué)發(fā)展

從法社會學(xué)的角度，行政復(fù)議這項行政糾紛解決機(jī)制需要放在整個社會的大背景下審視，不應(yīng)僅將其視為一個單純的法律問題或制度建構(gòu)問題。39參見耿寶建：《“泛司法化”下的行政糾紛解決——兼談〈行政復(fù)議法〉的修改路徑》，載《中國法律評論》2016 年第3 期，第233 頁。當(dāng)前，知識產(chǎn)權(quán)成為各國爭相搶占的優(yōu)勢資源，創(chuàng)新引領(lǐng)發(fā)展成為必然趨勢。40《國務(wù)院關(guān)于新形勢下加快知識產(chǎn)權(quán)強(qiáng)國建設(shè)的若干意見》，載《中國有色建設(shè)》2015 年第4 期，第1 頁。新形勢下，探索知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議工作科學(xué)發(fā)展思路，既要保證復(fù)議裁決本身所追求的公平公正，又要切實尋求一種制度平衡，將知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議與爭議解決、法治政府建設(shè)、構(gòu)建社會主義和諧社會相聯(lián)系，以確保行政復(fù)議優(yōu)勢的切實發(fā)揮。41參見權(quán)欣：《塑造行政復(fù)議公信力——新時期行政復(fù)議制度的完善發(fā)展》，載《文化學(xué)刊》2019 年第1 期，第198 頁。

（一）準(zhǔn)確把握知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議的功能定位

反“司法化”一直是行政復(fù)議立法者不懈追求的目標(biāo)。這種刻意與司法劃清界限的立法指導(dǎo)思想，源于對先前《行政復(fù)議條例》套用行政訴訟制度所致失敗教訓(xùn)的反思，但對該問題的簡單化處理，會導(dǎo)致行政復(fù)議制度無形中走向另一個極端。42參見劉東生：《行政復(fù)議制度發(fā)展障礙分析》，羅豪才主編：《行政法論從》（第8 卷），法律出版社2005 年版,第343-344 頁。司法沒有行政復(fù)議的自我監(jiān)督功能，而效率是行政復(fù)議制度的首要價值取向，另外行政復(fù)議機(jī)關(guān)的非獨(dú)立性，都決定行政復(fù)議的性質(zhì)是行政性。43游偉：《行政復(fù)議的行政性研究》，載《行政法論叢》2017 年第2 期，第82 頁。在現(xiàn)階段，我國知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議制度不應(yīng)過分強(qiáng)調(diào)“司法化”導(dǎo)向，否則會造成行政復(fù)議與行政訴訟同質(zhì)化的結(jié)果，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督功能缺失、行政復(fù)議制度獨(dú)有優(yōu)勢喪失。44參見劉勇、劉浩：《機(jī)構(gòu)改革背景下的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置問題研究》，載《中國司法》2019 年第4 期，第37 頁。為避免上述不利后果，可以考慮從以下幾個方面對我國知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議制度進(jìn)行改革：第一，為了保障知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議制度的程序正義價值，在行政復(fù)議制度中適當(dāng)引入與訴訟相類似的程序要求，但是這些程序性要求應(yīng)當(dāng)更具靈活性和效益性，避免與訴訟程序同等復(fù)雜和嚴(yán)格；第二，參照行政訴訟制度中的簡易程序，在知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議制度中構(gòu)建簡易程序和復(fù)議委員會審裁程序“并駕齊驅(qū)”的審理機(jī)制。45參見余凌云：《論行政復(fù)議法的修改》，載《清華法學(xué)》2013 年第4 期，第70 頁。行政訴訟作為對行政行為的外部監(jiān)督程序，知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議機(jī)制則應(yīng)發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督功能，共同助力我國全面落實依法治國戰(zhàn)略部署。

（二）加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)獨(dú)立性和專業(yè)性建設(shè)

當(dāng)前，各國家和地區(qū)雖然對行政復(fù)議的稱謂有所差異，但都普遍將行政復(fù)議視為除行政訴訟之外的一種行政糾紛解決機(jī)制。由于不同國家和地區(qū)發(fā)展程度的差異以及法制傳統(tǒng)的區(qū)別，其行政復(fù)議制度也存在差異。大致可以概括為三類：一類是以英國為代表的初期行政裁判所制度和其后的美國行政法法官制度；另一類是德國、法國為代表的行政法院制度；第三類是東亞地區(qū)的特別制度。46應(yīng)松年：《對〈行政復(fù)議法〉修改的意見》，載《行政法學(xué)研究》2019 年第2 期，第4 頁。隨著人們對行政復(fù)議性質(zhì)認(rèn)識的加深和社會需求的變化，近二十年來主要國家和地區(qū)對行政復(fù)議制度的改革重點(diǎn)圍繞行政復(fù)議制度的公正性、公平和效益的平衡等問題展開。47楊柳：《世界行政復(fù)議制度改革的趨勢及經(jīng)驗》，載《中國黨政干部論壇》2019 年第2 期，第93-96 頁。例如，英國行政裁判所、我國臺灣地區(qū)“訴愿審議委員會”、日本行政不服審查委員會等行政復(fù)議體制的改革越來越強(qiáng)調(diào)復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、專業(yè)性和公正性。48參見曹鎏：《五國行政復(fù)議制度的啟示與借鑒》，載《行政法學(xué)研究》2017 年第5 期，第28 頁。長期以來，我國的行政復(fù)議制度在其獨(dú)立性與專業(yè)性方面飽受質(zhì)疑，因而知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議工作科學(xué)發(fā)展的思路探討也應(yīng)該圍繞加強(qiáng)其獨(dú)立性與專業(yè)性展開。需要注意的是，獨(dú)立性和專業(yè)性都有雙重性，廣義上的機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不僅包含辦案機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，也涉及行政復(fù)議人員的獨(dú)立性，而專業(yè)性則包含法律業(yè)務(wù)和行政業(yè)務(wù)兩個層面的專業(yè)性。49參見王振標(biāo)：《論我國行政復(fù)議改革中獨(dú)立性與專業(yè)性的平衡——基于美國行政法官（ALJ）制度的啟示》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》2019 年第1 期，第148 頁。可見，不斷提升復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和專業(yè)性是新形勢下知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議工作的發(fā)展方向。

（三）厘清復(fù)審制度與行政復(fù)議之間關(guān)系

復(fù)審制度在《專利法》《商標(biāo)法》中都有規(guī)定，商標(biāo)評審、專利復(fù)審和無效等行政裁決工作具體由知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)司負(fù)責(zé)，與行政復(fù)議案件分屬不同知識產(chǎn)權(quán)局不同機(jī)構(gòu)管轄。50參見《國家知識產(chǎn)權(quán)局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》第4 條。以商標(biāo)評審與商標(biāo)行政復(fù)議為比較，復(fù)審范圍僅限于四種情形，而商標(biāo)局的續(xù)展、變更、轉(zhuǎn)讓等具體行政行為則落入復(fù)議的范圍，進(jìn)而可以發(fā)現(xiàn)兩者在審理范圍、參與主體、審理程序、法律規(guī)則適用、商標(biāo)局舉證責(zé)任、司法救濟(jì)法律性質(zhì)等方面都存在差異。51參見史新章：《“行政行為成熟原則”在商標(biāo)行政復(fù)議案件中的適用》，載《中華商標(biāo)》2009 年第10 期，第39 頁。

為避免復(fù)審制度與復(fù)議制度的混淆，從方便行政相對人維護(hù)自身權(quán)益的角度出發(fā)，有學(xué)者建議應(yīng)首先確定復(fù)審行為的行政復(fù)議屬性，同時提升復(fù)審機(jī)構(gòu)的中立性和專業(yè)性，進(jìn)而明確對復(fù)審決定不服的司法救濟(jì)途徑。52參見楊紅：《行政復(fù)議特別程序探析》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報（法學(xué)版）》2017 年第4 期，第81 頁。關(guān)于商標(biāo)、專利領(lǐng)域的案件，目前法律規(guī)定的復(fù)審制度和復(fù)議制度都有待進(jìn)一步完善，能否將兩者合二為一需要更為精準(zhǔn)與深入的研究。在我國法律制度對兩者進(jìn)行區(qū)別的當(dāng)下，厘清復(fù)審制度與行政復(fù)議兩者關(guān)系，深刻認(rèn)識和把握新形勢下行政復(fù)議的特點(diǎn)和規(guī)律，充分發(fā)揮知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議制度的獨(dú)特優(yōu)勢，是符合知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議工作科學(xué)發(fā)展需求的。

（四）進(jìn)一步完善知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議程序

推進(jìn)知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議工作科學(xué)發(fā)展，必須樹立創(chuàng)新發(fā)展的理念，針對業(yè)務(wù)受理中出現(xiàn)的新問題，積極探索改進(jìn)和加強(qiáng)工作的新理念新模式，不斷提高審查水平、審查質(zhì)量和審查效率。知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議制度存在的問題和缺陷，必然要通過不斷加強(qiáng)制度建設(shè)來逐步解決。要根據(jù)中央關(guān)于行政復(fù)議制度改革的總體部署，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，堅持實事求是、與時俱進(jìn)的原則，進(jìn)一步完善知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議程序。為充分發(fā)揮知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議制度的效率優(yōu)勢，知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議程序的設(shè)計應(yīng)呈現(xiàn)出多元化的特征，可以逐步引入公開聽證審理、合議制審理、復(fù)議人員回避等制度，使知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議程序獲取程序正義價值的同時，保持行政復(fù)議制度獨(dú)有的經(jīng)濟(jì)、高效、靈活優(yōu)勢。53參見李季：《完善我國行政復(fù)議制度的思考》，載《四川行政學(xué)院學(xué)報》2013 年第3 期，第44 頁。

在國家知識產(chǎn)權(quán)局內(nèi)部，應(yīng)加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，調(diào)動各方面資源形成工作合力。推進(jìn)知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議工作，要在統(tǒng)籌兼顧知識產(chǎn)權(quán)的創(chuàng)造、運(yùn)用、保護(hù)和管理能力全面提升的基礎(chǔ)上，圍繞深化知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域改革總體部署來開展。既不能因業(yè)務(wù)量大幅增加而過度強(qiáng)調(diào)自身建設(shè)，又要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上有效履行崗位職責(zé)，實現(xiàn)著眼全局、服務(wù)中心、協(xié)調(diào)發(fā)展。應(yīng)充分發(fā)揮行政復(fù)議作為解決行政爭議第一道防線的作用，著力提升政府的公信力，從而確保知識產(chǎn)權(quán)行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間的糾紛通過行政復(fù)議能得到大量解決。

（五）加大行政復(fù)議人才隊伍培養(yǎng)力度

知識產(chǎn)權(quán)制度的一項重要功能是推動我國向創(chuàng)新型國家的轉(zhuǎn)變。行政復(fù)議制度在知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的運(yùn)用，為知識產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新發(fā)展提供制度保障，對于分流知識產(chǎn)權(quán)行政糾紛具有重要作用。新形勢下，推進(jìn)行政復(fù)議工作科學(xué)發(fā)展，要把人才隊伍建設(shè)作為事業(yè)發(fā)展的中心環(huán)節(jié)抓緊抓好，配備足額知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議工作人員，加強(qiáng)行政復(fù)議人員能力建設(shè)和培訓(xùn)力度，從完善行政復(fù)議人員任職要求和交流機(jī)制等方面入手，提升復(fù)議人員的法律素質(zhì)，提升知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議案件辦案質(zhì)量。54參見《國家知識產(chǎn)權(quán)局探索解決專利行政糾紛》，載http://www.iprchn.com/cipnews/news_content.aspx?newsId=100645，最后訪問日期：2019 年10 月1 日。還要不斷提高復(fù)議人才隊伍為群眾服務(wù)的綜合能力，充分尊重群眾表達(dá)的意愿，妥善處理好群眾得利益訴求。55參見張志成：《對知識產(chǎn)權(quán)事業(yè)科學(xué)發(fā)展的一點(diǎn)思考》，載《知識產(chǎn)權(quán)》2009 年第4 期，第30 頁。

結(jié)語

新形勢對我國知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議工作提出了新要求。知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議工作的科學(xué)發(fā)展，在促進(jìn)推動國家創(chuàng)新發(fā)展、法治政府建設(shè)、解決行政糾紛、維護(hù)公眾合法利益等方面具有積極意義。當(dāng)前，我國知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議制度還存在著制度功能定性不準(zhǔn)確、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)、制度設(shè)計缺陷及行政復(fù)議工作人員數(shù)量和專業(yè)性不足等缺陷和問題，影響我國知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議工作的實施效果。我國應(yīng)不斷健全完善知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議制度，準(zhǔn)確把握對知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議的功能定性，保證行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位，厘清復(fù)審制度定位，提高行政復(fù)議工作人員的專業(yè)水平，在新形勢下最大程度地發(fā)揮知識產(chǎn)權(quán)行政復(fù)議制度的積極作用。