河湖長制的建設與管理模式探討

杜雪娟

（新疆哈密市巴里坤水政水資源管理辦公室，新疆 巴里坤 839200）

2007年，太湖藍藻暴發(fā)，無錫市人民政府印發(fā)了《無錫市河（湖、庫、蕩、氿）斷面水質控制目標及考核辦法（試行）》，此文件是河湖長制的初探[1]。針對無錫市河（湖）水嚴重污染，當?shù)卣菩泻娱L制，由市黨政機關領導人分別擔任該地區(qū)64條河流的河長，負責將各項治污措施落到實處。2008年，江蘇省人民政府決定將河長制推廣至全省15條主要入湖河流，由省、市兩級領導共同擔任河長，實行“雙河長制”，并設立市、縣、鎮(zhèn)、村的四級河長管理體系，實現(xiàn)區(qū)域全面覆蓋的河流管理責任制。中共中央辦公廳、國務院辦公廳2016年12月印發(fā)《全面推行河長制的意見》，2018年1月印發(fā)《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》，河湖長制在全國全面推廣[2]。

1 河湖長制建設與管理的意義

推動生態(tài)文明建設的需要。江河湖泊的生態(tài)文明建設是加強水資源保護的重要路徑。隨著我國社會經濟的快速發(fā)展及人類生產生活方式的改變，河流湖泊的人畜飲用、灌溉、運輸?shù)裙δ苤饾u減弱，人類對河流湖泊的保護意識日趨淡化，不斷占用河湖用地，違法搭建、占用水面，同時工業(yè)、農業(yè)、生活等污染物亂排、亂倒，導致河湖水資源嚴重污染，生態(tài)系統(tǒng)日益惡化。經過多年推行河湖長制的實踐表明，河湖長制的實施對改善生態(tài)環(huán)境、提升生態(tài)環(huán)境質量具有重要作用[3]，為經濟社會發(fā)展創(chuàng)造了良好的生態(tài)屏障。

解決水資源問題的需要。當前我國水資源問題十分突出，主要問題是水旱災害頻發(fā)、水環(huán)境惡化及水資源短缺等。實踐證明，推行河湖長制，在推動地區(qū)產業(yè)發(fā)展的同時加強了水環(huán)境的保護，落實了水污染防治等措施，有效解決了復雜的水資源問題，對保障河湖健康發(fā)展，促進形成人與自然和諧共生的生態(tài)新格局具有重要意義[4]。

健全管理保護機制的需要。近年來，超標排污、侵占河道等違法案件頻發(fā)，使得河湖管理保護形勢日漸嚴峻。而現(xiàn)有的河湖管理保護機制混亂，雖然都有相應的管理機構，但存在管理分類不明確、管理制度不完善等現(xiàn)象，對河湖保護造成了一定不利影響。全面實行河湖長制，建立工作責任制度，能有效解決管理機制中的許多問題，有利于改善水生態(tài)環(huán)境，推進落實河湖系統(tǒng)保護措施，明確河湖管理保護重點任務，實現(xiàn)管護有力[5]，效果顯著的發(fā)展目標。

2 河湖長制工作中存在的問題

近年來，全國河湖長制的推行在河湖治理方面呈現(xiàn)出積極的效果，但是現(xiàn)行的河湖長制在實踐中也暴露出諸多不足之處，主要表現(xiàn)在以下幾點：

2.1 河湖保護意識薄弱，公眾參與度不足

在河湖長制工作開展過程中，從制定方案到工程施工，相關政府部門及各單位對水環(huán)境保護工作重視程度不夠，甚至忽略了河湖生態(tài)環(huán)境的建設。河湖長制工作的實施管理離不開群眾的廣泛參與。雖然根據(jù)工作實際，設置了“河湖長”、“社會監(jiān)督員”等類型多樣的職務，但仍然存在群眾參與度不高的問題。主要是由于在認識上有誤區(qū)，大部分群眾還認為河流湖泊的保護工作是地方政府的任務，與自身無關。其次是宣傳不到位，沒有宣傳、引領、發(fā)動群眾的參與積極性，沒有達到強烈的社會輿論氛圍，致使群眾對河湖長制工作的知曉率低，對河流湖泊保護工作的責任感和參與意識不足，一些不合規(guī)、不合法現(xiàn)象仍然存在。

2.2 管理模式創(chuàng)新不夠

我國河流湖泊保護管理的相關法律法規(guī)體系建設滯后，是河湖長制工作中較為薄弱的環(huán)節(jié)，已不適應湖長制的要求[6]。主要有以下幾點，一是部分管理機構混雜，對河流湖泊管理的目標比較單一，甚至不切實際，缺乏監(jiān)管的法律依據(jù)，行政區(qū)域規(guī)劃管理分割嚴重、各自為政，以致無法有效推進河流湖泊保護管理工作。二是管理能力較弱，部分河流湖泊保護機構掛靠在其他部門，無法進行協(xié)調、宣傳和服務。三是沒有落實河流湖泊保護管理的執(zhí)法職能，聯(lián)合執(zhí)法制度效果并不理想。

2.3 監(jiān)管不嚴

在河湖長制工作實施以來，由于水利、環(huán)保等部門缺乏有效的監(jiān)督，相關政策落實不到位，沒有對河湖違法行為進行嚴厲打擊，導致企業(yè)和群眾破壞河道，亂采亂挖行為頻繁出現(xiàn)，施工企業(yè)隨意將砂石料加工點設置于河道兩側，對河流湖泊的生態(tài)環(huán)境造成了一定危害。

2.4 專業(yè)人才儲備不足

由于河湖長制工作沒有為基層工作人員設置正規(guī)編制，致使專業(yè)技術人員工作積極性不高、人員配置不合理、人員力量薄弱，一些地區(qū)還存在一人身兼幾職現(xiàn)象，導致工作草草了事，效率極低。在工作任務較重時，需要向各單位臨時抽調工作人員，但因工作經費無法得到保障，缺乏長期從事河湖長制工作的信心。

2.5 資金投入不足

河湖長制工作資金來源，主要以各級政府財政部門為主，投融資渠道單一，機制不健全。在一些經濟發(fā)展水平緩慢的地區(qū)，資金缺口大，河湖長制工作的專項資金落實難度較大。受到資金的限制，河流湖泊保護管理和生態(tài)修復工程難以開展，日常監(jiān)管巡查、確權等工作難以有效推進，嚴重影響了工作的質量和效率。

3 關于河湖長制建設與管理的思考

3.1 加強宣傳，引導公眾參與

河湖長制的目的是保護水資源，改善水環(huán)境。市、縣、鄉(xiāng)和各職能部門應加強內部培訓，學習河湖長制的重要性及實施措施；同時必須堅持全民參與，建立健全的公眾參與機制，加大宣傳引導力度。各地根據(jù)實際情況充分利用電視、網絡、廣播、微信公眾號等各種媒體手段，宣傳河湖管理保護措施，加強全民的河湖保護意識和節(jié)水意識，加快建設全民參與、部門聯(lián)治、社會共治的河湖水資源保護氛圍和工作機制。

3.2 明確職責，創(chuàng)新管理模式

河湖長制建設與管理應摒棄落后的管理模式，依照分級管理、分區(qū)負責的原則，明確河湖管護實施主體，落實管理保護責任，構建職能清晰、體制完善、運營規(guī)范的運行機制。

主要從兩方面入手：一是加強落實主體責任。針對主體權責不明確、協(xié)同效率低等難點問題，需要采取必要的法律手段，明確河湖長職責，依據(jù)法律規(guī)定賦予政府及相關部門相應的權利，推進健全河湖長制建設與管理辦法，探索河湖長制管理模式的持久動力。二是完善工作制度。河湖長制工作經常會跨部門、跨區(qū)域，并具有涉及面較廣、難度較大的特點，因此，應建立遠程會議、問題督辦等工作制度，完善各部門河湖管理機構，落實政府及相關部門的管理保護責任。

3.3 加強監(jiān)督管理

機關政府與社會力量共同監(jiān)督管理，是維持河湖長制工作長效穩(wěn)定運行的關鍵，政府上級部門應加大對下級部門的監(jiān)管力度，不定期檢查下級部門的工作情況，下級部門定期向上級部門提交階段工作總結與計劃。此外，應公開成立河湖長制社會監(jiān)督組織，對河湖長制工作進行全程監(jiān)督，獨立行使監(jiān)督權，在相關措施和項目實施前提出合理建議，發(fā)現(xiàn)問題及時上報當?shù)卣?/p>

3.4 制定考核激勵制度

落實河湖長制工作責任，建立考核獎懲制度，將河湖長制工作納入各區(qū)域發(fā)展綜合考核評價體系。在考核河湖水質、水量目標的同時，注重水資源保護、水環(huán)境治理等項目的考核，在考核辦法中列出具體量化標準。河湖長制考核結果與干部績效和任用掛鉤，對考核成績優(yōu)異的河湖長給予表彰獎勵，考核成績優(yōu)異的地區(qū)優(yōu)先考慮河湖管護項目申報和資金投入；對于年度考核成績不合格者，要求在規(guī)定期限內做出書面報告，提出整改意見，并向上級政府遞交，責令限期整改；對因玩忽職守導致河湖生態(tài)環(huán)境遭到嚴重破壞者，應依法依規(guī)追究責任。

3.5 加強專業(yè)人才隊伍建設

在河流湖泊生態(tài)治理過程中，一些施工項目的設計標準和實施存在一定的盲目性，再加上缺乏具備監(jiān)管和驗收職能的專業(yè)技術人員，嚴重阻礙了河湖長制工作的順利實施。主管部門應建立完善的行業(yè)規(guī)范和標準，加強專業(yè)人才隊伍的建設，廣泛吸納技術型人才，全程參與后期運行管理，全面解決水生態(tài)環(huán)境治理和保護等相關問題。

3.6 加大河湖治理管理資金投入

建立穩(wěn)定、長效的河湖管理保護投入機制，落實河湖長制專項工作經費，將其列入各級財政預算，并監(jiān)督使用。此外利用市場機制，引入社會資金，可通過馬拉松、賽艇等公益活動建立水保護基金，鼓勵企業(yè)和公民捐款，同時資金的收入和支出必須向社會公布并接受社會監(jiān)督。

3.7 加快信息化管理建設

充分利用信息化管理，搭建網絡監(jiān)控系統(tǒng)，建立完善的河湖水環(huán)境監(jiān)測中心，實時監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)問題及時解決，例如開發(fā)河湖長制專用APP，建設集河湖長辦公、工作交流、線上宣傳、信息公開、社會評價、公眾互動等多位一體的河湖管理新模式，同時附加實時巡查、監(jiān)督、上報等功能模板。此外，應積極建立數(shù)據(jù)共享平臺和智慧聯(lián)合執(zhí)法平臺，讓更多的社會力量和企業(yè)為河湖長制的工作貢獻力量。

4 結語

河湖長制是國家基于生態(tài)文明建設實踐得出的新型河流湖泊管理模式。各級部門應明確主體責任，嚴格落實監(jiān)督考核激勵制度，加強專業(yè)人才隊伍建設，同時加大宣傳力度，充分利用信息化技術，不斷完善河湖長制管理制度。此外，在今后的實際工作中，應積極發(fā)現(xiàn)問題，結合當?shù)厍闆r，提出合理改進措施，促進河流湖泊水資源的可持續(xù)發(fā)展。