淺談落實(shí)黃河流域水資源剛性約束的強(qiáng)監(jiān)管措施

張滇軍，張繼宇

(1.水利部建設(shè)管理與質(zhì)量安全中心，北京，100038；2.自貢市水利電力建筑勘測(cè)設(shè)計(jì)院，四川 自貢，643000)

黃河是中華民族的母親河，孕育了5000多年的中華文明。黃河流域的發(fā)展是中華民族偉大復(fù)興的重要組成部分。習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)和中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第六次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，把水資源作為最大的剛性約束[1]，這是“六個(gè)堅(jiān)持”的重中之重。本文根據(jù)水資源利用狀況和水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管要求，分析了黃河流域水資源和節(jié)約用水管理面臨的問題，提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

1 把水資源作為黃河保護(hù)治理最大剛性約束的重大意義

近年來，我國水資源供需狀況很不均衡，四分之一的省份嚴(yán)重缺水，而作為黃河流域沿線省份除四川外，其他各省(區(qū))均為缺水地區(qū)。據(jù)預(yù)測(cè)，我國可用水資源量為6700億m3，目前，已經(jīng)開發(fā)利用了6400億m3，只有300億m3的存量，占可利用量的4.5%。黃河的水資源總量僅占全國的2%，灌溉了全國15%的耕地，養(yǎng)活了全國12%的人口，其水資源開發(fā)利用率高達(dá)80%，遠(yuǎn)高于40%的生態(tài)警戒，而且黃河水資源總量有逐年下降的趨勢(shì)。按照以往用水方式，在存量水資源不多，其他流域也無水可調(diào)的情況下，黃河水資源的儲(chǔ)備量難以滿足流域內(nèi)各地區(qū)完成黨的十九大確定的第一階段發(fā)展目標(biāo)的需要。同時(shí)，黃河流域水環(huán)境污染問題嚴(yán)峻，其用水結(jié)構(gòu)中生態(tài)用水不足5%，部分支流生態(tài)流量不足，河流生態(tài)環(huán)境功能嚴(yán)重下降。尤其是黃河流域中游作為重要的能源化工基地，高耗水、高排污企業(yè)集聚，但治污水平、環(huán)境管理水平和風(fēng)險(xiǎn)防控水平與管理對(duì)象不匹配。沿線城鎮(zhèn)生活污水處理率偏低和實(shí)際處理效果偏差。要實(shí)現(xiàn)黃河流域可持續(xù)的高質(zhì)量發(fā)展，必須堅(jiān)持量水而行、節(jié)水為重；堅(jiān)決抑制不合理用水需求；推動(dòng)用水方式由粗放低效向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變。這是從全國水資源狀況的大局、從保證黃河文明永續(xù)發(fā)展和從中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略高度提出的。

2 實(shí)施水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管的重大意義

2019年是水利行業(yè)踐行“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”總基調(diào)的元年，全行業(yè)共開展2035組次(批次)監(jiān)督檢查，涵蓋水利工程質(zhì)量、小型水庫安全運(yùn)行、水資源管理、節(jié)約用水等11個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域，發(fā)現(xiàn)各類問題4.8萬個(gè)。經(jīng)過了1年多的運(yùn)行，水利改革發(fā)展總基調(diào)已深入人心，實(shí)施效果得到了全社會(huì)認(rèn)可和人民群眾點(diǎn)贊。首先，水利行業(yè)廣大職工的思想認(rèn)識(shí)和行為方式發(fā)生了深刻轉(zhuǎn)變。大家普遍認(rèn)為水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管體現(xiàn)了總書記提出的“調(diào)整人的行為，糾正人的錯(cuò)誤行為”的要求，用事實(shí)教育了大家，用實(shí)踐提升了認(rèn)識(shí)，用成效統(tǒng)一了思想。其次，發(fā)展路徑和發(fā)展方式發(fā)生了深刻變化。各級(jí)水利部門正在加快扭轉(zhuǎn)以往重建輕管的慣性思維，在謀劃監(jiān)管上投入更多的精力，加快建立健全法制體制機(jī)制，在水利部黨組的示范帶動(dòng)下，組織開展大規(guī)模的暗訪督查，從行業(yè)監(jiān)管整體弱向逐步強(qiáng)轉(zhuǎn)變。再次，工程面貌和行業(yè)形象發(fā)生了深刻轉(zhuǎn)變。通過采取通報(bào)、約談、曝光、處罰等一系列動(dòng)真碰硬措施，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和推動(dòng)整改了大量突出問題，有效解決了一大批歷史積累的問題，工程面貌發(fā)生了多年未有的變化，行業(yè)形象得到重塑。最后，工作作風(fēng)和精神狀態(tài)發(fā)生了深刻變化。2019年水利行業(yè)實(shí)施強(qiáng)監(jiān)管，與黨中央部署開展的“不忘初心、牢記使命”主題教育活動(dòng)的要求高度契合，力戒監(jiān)管中的形式主義、官僚主義，全行業(yè)83.3%的監(jiān)督檢查采用“四不兩直”方式，既發(fā)現(xiàn)了真問題又減輕了基層迎檢負(fù)擔(dān)，水利行業(yè)不敢管、不愿管、不會(huì)管的積弊正在加快破除[2]。

上述證明，實(shí)施水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管是深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記“3·14”重要講話精神，洞悉治水主要矛盾深刻變化，正確處理人與自然關(guān)系的正確舉措；是解決新時(shí)代治水主要矛盾的總鑰匙。本質(zhì)上就是按照總書記要求，把治水思路貫徹到水利工作中。從長遠(yuǎn)來看，處理好人與水的關(guān)系是人類生存發(fā)展的永恒課題，強(qiáng)監(jiān)管必須持之以恒、久久為功、善作善成。

新時(shí)代治水主要矛盾的三大問題，歸根結(jié)底是水資源的問題，而水資源的過度開發(fā)利用是主要矛盾的主要方面。鄂竟平部長指出堅(jiān)持和深化水利改革發(fā)展總基調(diào)要把握“把水資源作為最大的剛性約束”這個(gè)原則。面臨新問題我們要加強(qiáng)取用水行為的監(jiān)管，堅(jiān)決抑制不合理用水需求，推進(jìn)水資源節(jié)約集約利用，真正做到以水定需、空間均衡，確保人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局和水資源水生態(tài)水環(huán)境承載能力相適應(yīng)、相協(xié)調(diào)。

3 黃河流域水資源管理面臨的問題

從2019年監(jiān)督檢查情況來看，黃河流域水資源管理還存在以下幾方面問題。

3.1 水資源管理問題

一是流域內(nèi)部分省份用水指標(biāo)監(jiān)管存在不足?？傮w來看，黃河流域跨省水量分配做的比較到位，省域內(nèi)分水指標(biāo)下達(dá)也比較及時(shí)，但是對(duì)分水指標(biāo)的監(jiān)管還有較大差距，部分縣(區(qū))超指標(biāo)用水情況嚴(yán)重。

二是部分支流生態(tài)流量管控落實(shí)不到位。有些二三級(jí)支流沒有設(shè)置生態(tài)流量指標(biāo)，個(gè)別一級(jí)支流生態(tài)基流不足，個(gè)別支流的個(gè)別河段時(shí)常出現(xiàn)斷流情況。

三是流域內(nèi)取水許可監(jiān)管粗放。目前，取水許可主要集中在對(duì)城市生活和工業(yè)取水，大部分的農(nóng)業(yè)灌溉取水未納入取水許可，而農(nóng)業(yè)用水恰恰是黃河流域取用水的重頭。目前，沿線省份農(nóng)業(yè)灌溉水利用系數(shù)偏低，灌溉方式粗放導(dǎo)致水資源浪費(fèi)嚴(yán)重。

3.2 節(jié)約用水管理問題

一是部分省(區(qū))的用水企事業(yè)單位節(jié)水概念模糊，不清楚本行業(yè)，本領(lǐng)域的用水定額，無節(jié)水設(shè)施設(shè)備，存在用水超定額現(xiàn)象。

二是部分省(區(qū))縣域節(jié)水型社會(huì)達(dá)標(biāo)率不高，山西、四川、甘肅3省的縣域節(jié)水型社會(huì)達(dá)標(biāo)率為零。

三是用水單位的用水統(tǒng)計(jì)和計(jì)量基礎(chǔ)薄弱，部分單位未建立用水原始記錄和統(tǒng)計(jì)臺(tái)賬。

四是流域內(nèi)縣(區(qū))非常規(guī)水利用率偏低，雨洪水儲(chǔ)存設(shè)施建設(shè)滯后，中水回用比例有待提高。

3.3 基層基礎(chǔ)薄弱

一是節(jié)約用水督查檢查的威懾力不足。目前的節(jié)約用水監(jiān)督檢查難以做到“查、認(rèn)、改、罰”，還只停留在查和認(rèn)的階段，在糾正用水戶超定額用水等錯(cuò)誤行為方面可用的手段不多。部分超定額用水公益性單位繳納超計(jì)劃用水加價(jià)，造成了水資源和經(jīng)濟(jì)的雙重浪費(fèi)。

二是部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制不健全。目前，部分地區(qū)城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)非居民用水戶由住建部門管理，缺乏與水利部門的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，無法形成監(jiān)管合力。

三是監(jiān)管主體責(zé)任落實(shí)不到位。從檢查的情況來看，部分基層水行政主管部門履行節(jié)約用水監(jiān)管職責(zé)缺位，個(gè)別縣級(jí)水行政管理部門對(duì)節(jié)約用水管理僅停留在宣傳發(fā)動(dòng)的層面，未充分利用行政、市場(chǎng)的手段實(shí)施有效監(jiān)管。

四是大部分地區(qū)節(jié)約用水監(jiān)督管理信息化建設(shè)處于空白狀態(tài)，節(jié)約用水管理的效率不高。

五是部分省(區(qū))監(jiān)督隊(duì)伍缺乏相關(guān)專業(yè)知識(shí)，有些隊(duì)伍對(duì)監(jiān)管事項(xiàng)吃不透，缺乏捕捉問題的敏感性和分析能力。

4 強(qiáng)化水資源最大剛性約束應(yīng)采取的措施

(1)加快完善水資源管理法規(guī)制度。各省(區(qū))要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、水資源富集和分配情況、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整預(yù)期、科技承載水平等修訂本地區(qū)的用水定額。各省(區(qū))要發(fā)揮好水資源管理聯(lián)合協(xié)調(diào)機(jī)制作用，建立節(jié)約用水聯(lián)席協(xié)調(diào)機(jī)制，打通行業(yè)部門之間的阻隔。完善水資源管理和節(jié)約用水監(jiān)督檢查制度，做到對(duì)用水單位“查、認(rèn)、改、罰”的閉環(huán)監(jiān)管。

(2)強(qiáng)化制度的執(zhí)行。各省(區(qū))要強(qiáng)化基層水資源管理執(zhí)法隊(duì)伍配備，保證其高效順暢運(yùn)行。強(qiáng)化執(zhí)法人員的培訓(xùn)，加強(qiáng)對(duì)用水單位監(jiān)督和基層執(zhí)法隊(duì)伍的約束，盡可能縮小執(zhí)法人員自由裁量權(quán)，避免出現(xiàn)執(zhí)法腐敗。

(3)強(qiáng)化信息支撐，建立水資源管理和節(jié)約用水信息管理系統(tǒng)，提高管理效率。

(4)流域機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，指導(dǎo)地方開展工作，根據(jù)管理權(quán)限處理跨區(qū)域取用水問題。

(5)盡快完成全流域河湖劃界工作，合理界定取用水管理責(zé)任，確保取用水的高效監(jiān)督。

5 結(jié)論

黃河流域是中華文明誕生的地方，是中華民族發(fā)展的根基。促進(jìn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展必須把水資源作為最大的剛性約束，要在最嚴(yán)格水資源管理制度框架下，完善頂層設(shè)計(jì)，合理劃分責(zé)任，強(qiáng)化制度執(zhí)行監(jiān)管，以大治理促進(jìn)大保護(hù)，將黃河打造成造福人民的幸福河。