山西省生態(tài)公益林補(bǔ)償制度存在的問題及對策

牛先平

（山西省生物多樣性保護(hù)中心，山西 太原 030012）

生態(tài)公益林是以生態(tài)效益和社會效益為主體功能，依據(jù)國家和省有關(guān)規(guī)定劃定，經(jīng)批準(zhǔn)公布并簽有公益林保護(hù)協(xié)議的森林、林木以及宜林地，包括防護(hù)林、特種用途林，是重要的生態(tài)戰(zhàn)略資源。健全完善生態(tài)公益林補(bǔ)償制度，是不斷提升林業(yè)生態(tài)治理能力和治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)要求，也是保護(hù)森林資源安全、維護(hù)林權(quán)權(quán)利人合法權(quán)益的重要措施，更是維護(hù)林區(qū)社會安全穩(wěn)定的客觀需要。

1 生態(tài)公益林補(bǔ)償概況

山西省級公益林生態(tài)效益補(bǔ)償試點(diǎn)工作于2004年啟動，由省級財(cái)政予以補(bǔ)償。按照山西省《省級公益林區(qū)劃界定辦法》，2018年10月，山西省公布了省級公益林區(qū)劃落界成果，全省共劃定省級公益林148.03萬hm2，其中國有110.19萬hm2、集體37.83萬 hm2，涉及 86個(gè)縣（市、區(qū)）、3個(gè)市直林場、9個(gè)省直國有林局和省林職院實(shí)驗(yàn)林場共99個(gè)實(shí)施單位。

省級公益林經(jīng)重新區(qū)劃界定后，參照國家級公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，年補(bǔ)償資金額11 651.50萬元。全省在集體國家級公益林中推廣“532”的補(bǔ)償政策，即對集體和個(gè)人所有的國家級公益林補(bǔ)償資金的50%以上，用于林權(quán)權(quán)利人的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；約30%用于統(tǒng)一聘用管護(hù)人員的勞務(wù)補(bǔ)助；約20%用于一線管護(hù)設(shè)施設(shè)備購置等支出。做到林權(quán)權(quán)利人有補(bǔ)償、管護(hù)有經(jīng)費(fèi)、設(shè)施建設(shè)有保障，既維護(hù)好林權(quán)權(quán)利人權(quán)益和林地收益，又切實(shí)保障了公益林資源安全。

2 生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)闹饕龇?/h2>

2.1 增加財(cái)政投入，落實(shí)省級森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金

2017年，山西省出臺了《山西省永久性生態(tài)公益林保護(hù)條例》，將全省373.33萬hm2國家級和省級公益林納入永久性生態(tài)公益林范圍。省財(cái)政在極其困難的情況下，參照中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，每年投入1.16億元落實(shí)省級公益林生態(tài)效益補(bǔ)償資金，有力地保障了省級公益林生態(tài)效益的發(fā)揮。

2.2 出臺管理辦法，規(guī)范森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金使用

為規(guī)范森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金使用，省里制定出臺了《山西省林業(yè)改革發(fā)展資金管理辦法》，進(jìn)一步細(xì)化了中央和省級森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金使用范圍，明確森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金主要用于管護(hù)補(bǔ)助支出和公共管護(hù)支出。管護(hù)補(bǔ)助支出，主要用于國有林管護(hù)勞務(wù)費(fèi)和一線管護(hù)設(shè)施設(shè)備購置；集體林采用“532”的比例使用，即50%以上用于林權(quán)權(quán)利人經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，30%用于管護(hù)勞務(wù)費(fèi)支出，20%用于一線管護(hù)設(shè)施設(shè)備購置；公共管護(hù)支出按照每年每公頃3.75元的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行提取，用于地方各級林業(yè)主管部門開展公益林監(jiān)督檢查和評價(jià)等方面的支出。通過明確支出范圍及比例，做到了林權(quán)權(quán)利人有補(bǔ)償、管護(hù)人員有補(bǔ)助、設(shè)施建設(shè)有保障，最大限度地發(fā)揮了補(bǔ)償資金的使用效益。

2.3 開展托管工作，提升集體公益林綜合收益

2017年底，山西省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了省林業(yè)廳《關(guān)于開展集體公益林委托國有林場管理工作指導(dǎo)意見》，通過創(chuàng)新機(jī)制，將與國有林場毗鄰插花的集體公益林委托國有林場管理。在明確托管的集體公益林所有權(quán)、承包權(quán)不變，林權(quán)權(quán)利人依法享有的生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)仁杖氩唤档偷那闆r下，對托管的國家級公益林中的灌木林地和宜林地，將補(bǔ)償資金的50%用于委托管理的國有林場開展公益林保護(hù)相關(guān)工作，充分發(fā)揮了國有林場的管理優(yōu)勢，保障了森林資源質(zhì)量的穩(wěn)步提升。

3 生態(tài)公益林補(bǔ)償中存在的問題

3.1 資金來源單一，補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)過低

山西省森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金全部來源于各級財(cái)政，資金來源渠道單一，絕大部分縣建立了地方公益林補(bǔ)償制度，但受財(cái)力所限，大部分縣未能落實(shí)補(bǔ)償資金。山西屬于欠發(fā)達(dá)的省份，多數(shù)地方政府財(cái)力有限，地方森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金難以落實(shí)。目前，全省僅依靠國家和省級現(xiàn)行的每公頃每年240元標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，與北京市每年每公頃1 050元、浙江省每公頃每年400元、廣東省每年每公頃420等省份的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相比，還是有較大差距的。這樣不僅公益林保護(hù)水平不高，林權(quán)權(quán)利人得到的生態(tài)效益補(bǔ)償也較少，遠(yuǎn)落后于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，難以調(diào)動千家萬戶保護(hù)千山萬水、治理千溝萬壑的積極性。

3.2 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無差異，不利于公益林分級管理

公益林根據(jù)管理層級的不同，保護(hù)的嚴(yán)格程度存在差異。就國家級公益林而言，一級國家級公益林原則上不得開展任何形式的生產(chǎn)經(jīng)營活動，除生態(tài)效益補(bǔ)償資金外無法產(chǎn)生其他收益；二級國家級公益林在不破壞森林植被的前提下，可以適度合理開發(fā)與利用林地資源，發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)。目前，國家級公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按權(quán)屬不同，分別為國有林每年每公頃150元，集體和個(gè)人所有的林地每年每公頃240元，沒有體現(xiàn)不同保護(hù)等級的國家級公益林的差異性。相對而言，一級國家級公益林保護(hù)更為嚴(yán)格，因此對其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)適當(dāng)予以提高，將更有利于重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位保護(hù)，體現(xiàn)公益林分級管理制度。

3.3 公益林培育缺乏項(xiàng)目資金支持，生態(tài)功能提升緩慢，對脫貧減貧帶動力弱

當(dāng)前實(shí)施的國家級和省級林業(yè)重點(diǎn)工程，主要集中在國土綠化方面，中幼齡林撫育、低效林改造、退化林分修復(fù)等森林培育工作缺乏項(xiàng)目支持，資金投入不足，在促進(jìn)脫貧減困方面作用發(fā)揮不夠。目前實(shí)施的中央財(cái)政中幼齡林撫育項(xiàng)目，每年每公頃投資1 800元，且按政策規(guī)定，全部安排在國有林中進(jìn)行，集體和個(gè)人所有的公益林尚未開展撫育工作，不利于貧困地區(qū)改善生態(tài)條件、提升生態(tài)功能、帶動貧困群眾務(wù)工增收。

4 完善生態(tài)公益林補(bǔ)償制度建議

4.1 保護(hù)公益林所有者權(quán)益

生態(tài)公益林的所有者和使用者的合法權(quán)益受法律保護(hù)，要依法對其實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)。按照誰受益、誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t，由受益地區(qū)對保護(hù)地進(jìn)行補(bǔ)償。公益林受益者，在享受公益林生態(tài)效益的同時(shí)，應(yīng)主動履行保護(hù)義務(wù)。對科學(xué)合理利用公益林林地資源和森林景觀資源收入等，部分可用于公益林生態(tài)效益補(bǔ)償，如森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、旅游度假區(qū)等利用公益林資源直接受益的單位，應(yīng)從門票等收入中提取一定比例資金，用于加大生態(tài)效益補(bǔ)償力度。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確補(bǔ)償資金使用范圍，對經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、管護(hù)補(bǔ)助支出比例進(jìn)行設(shè)定，另設(shè)定一定比例用于公益林管理費(fèi)用的支出，并明確支出范圍。

4.2 細(xì)化完善公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

生態(tài)公益林發(fā)揮生態(tài)效益的大小，取決于生態(tài)公益林的數(shù)量和質(zhì)量。但生態(tài)區(qū)位、地類因子影響生態(tài)公益林的生態(tài)效能。按照公益林分級管理制度，對一級國家級公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)予以適當(dāng)提高，加強(qiáng)對一級國家級公益林的保護(hù)力度。根據(jù)公益林管理層級、保護(hù)等級等，制定公益林分級分類補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對生態(tài)區(qū)位重要、保護(hù)等級高的公益林提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。區(qū)別化森林發(fā)揮的生態(tài)效益，合理化生態(tài)公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步完善生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制。

4.3 開征生態(tài)稅

山西作為全國轉(zhuǎn)型綜合改革試驗(yàn)區(qū)，要走好綠色發(fā)展之路，有必要通過探索建立生態(tài)稅，增強(qiáng)全民生態(tài)意識，促進(jìn)森林資源高標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)，更好地保障全省生態(tài)安全。開征生態(tài)稅在籌集資金、支持綠化山西、增加三晉景觀的同時(shí)，也有助于調(diào)節(jié)人與自然的關(guān)系，矯正納稅人的行為，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展?jié)摿Α＝ㄗh先行試點(diǎn)，選取一個(gè)市場經(jīng)濟(jì)培育比較成熟的縣級市進(jìn)行生態(tài)稅征收試點(diǎn)，在稅收對象、稅目設(shè)置、稅率測算等方面積累經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)推出生態(tài)稅稅種。