城市人口疏散場所體系建設研究

李海鵬助理研究員 王 堯

（北京市勞動保護科學研究所，北京 100054）

0 引言

人口疏散場所是接收和安置城市疏散人口的區(qū)域，戰(zhàn)時有計劃地組織城市人口疏散到安全地域，是減輕空襲危害、減少人員傷亡的重要舉措。研究城市人口疏散場所體系，首先是戰(zhàn)略地位的需要，我國人防重點城市有二百多個，劃分為三類，戰(zhàn)略地位高的，在未來戰(zhàn)爭中勢必成為敵重點打擊對象；其次是超大型城市的需要，大多城市由于先期規(guī)劃不周，導致人防工程配比及分布不合理，戰(zhàn)爭狀態(tài)下無法保障大規(guī)模人員就地就近疏散掩蔽；最后是修訂城市防空襲方案和落實民防建設規(guī)劃的需要，進一步提高方案的科學合理性，加快推進人口疏散場所建設，對于完善人口疏散體系，提高城市綜合防護能力具有重要意義。

本文從人口疏散場所的定義出發(fā)，結合戰(zhàn)時人口疏散時機、疏散行動以及工作保障要求，分析了人口疏散場所的構成與分類，明確各類人口疏散場所的概念以及戰(zhàn)時定位，確定了啟動時機、接納對象、具備功能、分布位置、保障時限以及建設依托資源等。結合城市發(fā)展實際，分析了各類疏散場所可依托利用的社會資源，規(guī)劃了人口疏散場所的空間布局，結合當前人口疏散場所的現(xiàn)狀問題提出了建設意見。

1 人口疏散場所概念分析

人口疏散場所目前沒有統(tǒng)一的標準定義。浙江省《關于人口疏散場所建設的意見（試行）》（浙民防〔2008〕12號）將人口疏散場所劃分為人口疏散地域、疏散基地和疏散點，但對疏散基地與疏散地域的區(qū)分不夠清晰[1]；山東省《關于加強人口疏散體系建設的意見》（魯政辦字〔2009〕197號）明確了疏散基地處于城市近郊，要遠離重點目標，但未明確疏散地域的區(qū)域位置[2]；河南省《河南省人民防空疏散避難場所建設標準（試行）》引入人防疏散避難場所的概念，將其劃分為五類[3]；江蘇省常州市《常州市人民防空疏散體系建設規(guī)范》（試行）規(guī)定了疏散基地的保障時限[4]；溫伯威在《城市應急疏散GIS及關鍵模型研究與實踐》中，量化了疏散地域（20～30km以上）、疏散基地（3～15km外）距城市中心區(qū)的距離，明確了疏散地域的容納人數(shù)（3000人以上）要求[5]；廖碧濤、黃峰在《構建完善的城市人口疏散建設規(guī)劃體系》中，明確了人口疏散地域的劃分單元（城市或鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、接收人員時機（早期、臨戰(zhàn)疏散）[6]；郭拯敏在《防空防災一體化的人口疏散體系建設探討》中，明確了疏散基地是在疏散地域內為疏散和接收安置人員提供所需的指揮通信、基本辦公、物資供應、相關配套的保障場所[7]。

綜合以上分析，各?。ㄊ校┘跋嚓P學者對人口疏散場所的概念不盡相同，人口疏散場所劃分的類型也不一致，劃分依據(jù)也較為模糊，疏散場所的建設內容及保障要求有的為定性描述，有的進行了量化，各不相同。人口疏散場所是戰(zhàn)時、災時疏散城市人員用于指揮、接收安置及緊急避險時所需的場所[8]，如民俗旅游村鎮(zhèn)、公園景區(qū)、廣場綠地、體育場館等場所。構建人口疏散場所體系，是在防災、防空背景下，以可提供人員長時安置及短時避險的各類場所、區(qū)域為基礎，規(guī)劃不同疏散時機下疏散場所的空間分布體系，形成布局合理、使用有序的人口疏散場所空間格局，為疏散人員提供防空防災的安全保障，提高城市生存能力。

2 人口疏散場所構成與功能分析

研究人口疏散場所體系建設，應明確其基本概念、構成要素及具備功能。人口疏散場所是滿足戰(zhàn)時城區(qū)居民早期、臨戰(zhàn)和緊急疏散的需要。從局部戰(zhàn)爭來看，早期人口疏散場所通常選擇在距離市區(qū)較遠且遠離重要目標的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村；臨戰(zhàn)疏散地區(qū)通常選擇在市區(qū)近郊；緊急疏散地區(qū)通常依托城市公園、綠地、廣場、場館和空曠地帶或地下人員掩蔽工事進行疏散，離開易遭敵空襲的高危險區(qū)[9]。城市防空襲背景下，不同疏散時機對疏散場所和保障人員的要求是不同的，表現(xiàn)在對人口疏散場所的啟動時機、接收對象、安置人數(shù)、保障時限、具備能力等幾個方面。從啟動時機上，有早期疏散場所、臨戰(zhàn)疏散場所以及緊急疏散場所；從接收對象上，有接收無防空作戰(zhàn)任務的普通群眾，有接納城市防空指揮的黨政軍機關人員，有接收開展重要目標防護及搶險搶修的工程技術人員；從保障時限上，分為長期保障和短時避險等。因此，從人口疏散場所的構成與戰(zhàn)時功能定位上分析，可將人口疏散場所分為人口疏散地域、人口疏散基地以及人口緊急疏散點，見表1。

（1）人口疏散地域。

人口疏散地域是為長期堅守作戰(zhàn)，實施早期疏散和臨戰(zhàn)疏散，在防護級別低的城市或遠郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃定的區(qū)域。要求道路交通方便，通信設施齊全，水電供應充足，一般遠離城市中心區(qū)，劃定整個行政區(qū)為疏散地域，方便指揮人員按街道、社區(qū)集中配置疏散人口。

人口疏散地域，要能夠提供疏散人員的基本生活保障，滿足疏散人員較長時間的吃住需求，要有一定的運輸保障能力以及防空掩蔽場所，在疏散階段，能夠順利將無防空任務的人員疏散到預定場所，滿足人員防空避險的要求。

表1 人口疏散場所的構成與功能Tab.1 The composition and function of the population evacuation places

（2）人口疏散基地。

人口疏散基地是集辦公、防護、救護、儲存、培訓等多種功能于一體的大型綜合性疏散避難場所。一般位于城市近郊，主要用于政府機關、重要職能部門和重要目標單位，在戰(zhàn)時和平時應急情況下保證人員能夠正常辦公、作業(yè)等。

（3）人口緊急疏散點。

人口緊急疏散點是應對自然災害、公共事件和戰(zhàn)時防空緊急疏散的需要，利用人防工程、避難場所、體育場館、公園綠地、學校醫(yī)院等公共場所設置的臨時疏散避災地點，戰(zhàn)時情況下，滿足留城人員就地就近短時疏散掩（隱）蔽的需要。

3 人口疏散場所用地資源分析

人口疏散場所的用地資源，主要從各類疏散場所可依托利用的社會資源類型、資源保有量以及其分布情況進行分析。在測算社會資源時，應排除地質災害的影響區(qū)域，如容易發(fā)生泥石流、滑坡、崩塌以及采礦塌陷的山區(qū)，容易發(fā)生地面沉降和地裂縫的平原區(qū)域；此外，還要遠離易遇敵襲擊的重要目標、部位及次生災害影響區(qū)域，如軍事區(qū)、石油化工區(qū)、電廠、水庫等。

3.1 人口疏散地域用地資源分析

人口疏散地域依托現(xiàn)有可提供人員長時間吃住生活保障的場所資源，我國旅游資源豐富，大多城市周邊形成了農(nóng)戶住宿、賓館、度假村、鄉(xiāng)村酒店、觀光園等多種類型的民俗旅游服務，能夠為人口疏散安置提供大量的場所資源。在資源利用上，應避開中心城區(qū)、衛(wèi)星城區(qū)以及其他重點目標區(qū)域，見表2。

表2 人口疏散地域用地資源類型及分布Tab.2 Types and distribution of land resources in evacuation areas

（1）農(nóng)村住宅。

疏散地域以農(nóng)村為主，農(nóng)村對口接收是安置疏散人員的主要途徑，疏散人口與接收安置地域的農(nóng)村人口比例可按照過1：2進行配置[10]，可利用遠郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)村。

（2）民俗旅游（村）戶、度假村。

民俗旅游（村）戶、度假村也可提供長時間的生活保障。目前各大城市周邊均有從事休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游的經(jīng)營性單位和個體經(jīng)營戶，基本條件及配套設施也較為完善，能夠滿足人員吃住需求，此外部分?。ㄊ校┮渤雠_了民俗旅游村（戶）評定標準，對民俗旅游進行了等級評定。

（3）鄉(xiāng)村酒店與特色業(yè)態(tài)。

鄉(xiāng)村酒店與特色業(yè)態(tài)也為疏散場所資源提供了重要的補充，主要類型為采摘籬園、鄉(xiāng)村酒店、休閑農(nóng)莊、國際驛站等。

（4）學校等其他公共建筑設施。

安置場所不足時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（農(nóng)村）學校等其他公共建筑設施也可作為應急場所資源。

3.2 人口疏散基地用地資源分析

人口疏散基地主要用于政府機關、重要職能部門和重要目標單位，可依托城市近郊的大型賓館、培訓中心、訓練基地或大型景區(qū)進行建設，見表3。在資源的分布上，以超大城市為例，可劃定城區(qū)近郊的部分區(qū)域。

表3 人口疏散基地用地資源類型及分布Tab.3 Types and distribution of land resources in evacuation bases

3.3 緊急疏散點用地資源分析

人口緊急疏散點主要提供留城人員就地就近緊急疏散掩（隱）蔽的場所，場所類型有人防工程、應急避難場所、公園、綠地、旅游景區(qū)、體育場所、操場等。在資源分布上，各潛在的緊急疏散點主要分布在中心城區(qū)和各衛(wèi)星城區(qū)，見表4。

表4 緊急疏散點潛在用地資源類型與分布Tab.4 Types and distribution of land resources in emergency evacuation sites

綜上，可以明確城市人口疏散場所的空間規(guī)劃布局，如下圖。

圖 城市人口疏散場所空間分布Fig. Spatial distribution of evacuation places

（1）人防工程。

人防工程主要用于留城人員的緊急疏散掩蔽。目前，大多城市人防工程總量大，但各類工程的配比及分布不均，在使用時可適當調配，考慮將部分其他工程用于人員掩蔽。此外，部分人防工程需加固改造才能使用，有的工程存在防護設備不夠完善，設備維護不及時的現(xiàn)狀。

（2）應急避難場所。

各地依據(jù)應急避難場所的規(guī)劃，按照《地震應急避難場所 場址及配套設施》（GB 21734-2008）要求開展建設。根據(jù)應急避難場所的類別，就能夠確定避難場所的設施配置情況、安置人數(shù)規(guī)模、保障人員時限，是人員緊急疏散隱蔽的可利用優(yōu)勢資源。

應急避難場所大多依托現(xiàn)有的可利用場所進行建設，從城市規(guī)劃來看，初期未考慮應急避難因素，導致分布不合理，同時也未考慮各類災害的分布情況合理布局[11]。另外，國家質檢總局《地震應急避難場所 運行管理指南》（GB/T 33744-2017）明確了應急避難場所的所有權人或管理使用單位工作職責，但是目前部分應急避難場所存在日常維護與管理不及時、預案制度不完善，部分設備設施狀態(tài)不正常，應急情況下可能無法發(fā)揮其正常功能。

（3）公園、綠地、城市廣場。

公園、綠地、城市廣場等也可作為人員短時疏散隱蔽的場所。公園按照《公園設計規(guī)范》（GB 51192-2016），對出入口、警示標識、廁所、垃圾箱、消防、排水、通信廣播、安全防范系統(tǒng)建設有一定的規(guī)范要求，疏散隱蔽條件較為良好；綠地包括居住綠地、單位附屬綠地、其他綠地（街道/鐵路/公路/水務），部分綠地配置了應急水源、衛(wèi)生、疏散、急救等設施與物資；城市大型廣場的空曠地帶也可作為人員應急避險的場所。

在選擇時，公園要除去重要目標周邊、地處低洼區(qū)域、以山地為主、開敞空間不足公園；綠地應除去較小的居住綠地、道路兩側綠地、重要目標以及次生災害影響范圍區(qū)的綠地；城市廣場應選擇周邊無高大建筑及重點目標的區(qū)域。

（4）旅游景區(qū)。

旅游景區(qū)按照《旅游景區(qū)質量等級的劃分與評定》（GB/T 17775-2003）標準，安全設施相對較為完善。一般而言，城區(qū)內地貌相對平緩，有充足空曠場所的景區(qū)，可用于人員緊急疏散隱蔽。

（5）體育場。

此外，體育場所（含學校操場）也可作為人員應急疏散隱蔽的場所。

4 人口疏散場所現(xiàn)狀問題及建議

4.1 人口疏散場所的現(xiàn)狀問題

近幾年，不少省（市）在人口疏散場所的建設過程中暴露了一些問題。

（1）人口疏散場所資源分布不均衡。

各地依托現(xiàn)有資源進行建設，導致人口疏散地域與緊急疏散點的場所空間分布不均衡。

（2）人口疏散場所建設不規(guī)范。

由于國家未出臺相關標準，各地疏散場所建設缺乏頂層設計，場所建設內容、要求以及建設方式存在一定的問題，建設完成后也未經(jīng)過演練檢驗。

（3）人口疏散場所功能不配套。

民俗村（戶）、應急避難場所、旅游景區(qū)、公園綠地、體育場所等僅從行業(yè)部門的要求進行建設，絕大部分場所未考慮戰(zhàn)時防空襲人口疏散的要求，缺乏人防設施以及相關防護裝置，無法滿足戰(zhàn)時人口疏散與掩（隱）蔽的需要。此外，各類場所的基礎及公共設施建設情況不一致，其安置能力及保障時限也不相同，人口疏散安置工作很難得到保障與落實。

（4）人口疏散場所日常管理維護不到位。

各場所由于管理單位性質不同、管理標準不統(tǒng)一和保障資金不足等原因，存在管理維護不及時，預案制度不完善，設施狀態(tài)不正常，維護標準不到位等問題。有的場所長期閑置，造成資源浪費，戰(zhàn)時轉換存在一定的困難。

4.2 人口疏散場所體系建設建議

城市人口疏散場所體系建設要以需求為牽引，要做到：

（1）科學規(guī)劃、合理布局，將人口疏散場所建設納入人防專項規(guī)劃。

人口疏散場所建設，要本著立足當前、著眼長遠的思想，將人口疏散場所的建設規(guī)劃要求、空間布局要求、建設容量需求、配套設施要求以及日常管理要求等內容，納入人防專項規(guī)劃，明確人口疏散場所的建設原則、目標方向以及措施要求。人口疏散場所的規(guī)劃與建設，要切實處理好當前與長遠、平時與戰(zhàn)時、防空與防災、建設與管理的關系，確保人口疏散場所建設的協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。

（2）制定標準、分步建設，推行人口疏散場所試點建設。

由規(guī)劃建設等相關部門，對人口疏散場所建設進行頂層設計，出臺建設標準，明確建設選址、建設內容、建設方式以及管理維護要求；制定人口疏散場所標志標準。人口疏散場所建設涉及諸多部門，在試點建設中，一是健全領導機制，人口疏散場所建設需要政府牽頭、各相關部門廣泛參與；二是健全管理機制，理順建設過程中的工作程序，制定場所維護管理辦法，做好疏散設施日常監(jiān)督管理工作，保證緊急時發(fā)揮其應有功能；三是健全演練機制，定期推演，做到邊演練邊解決問題。試點人口疏散場所建成后，掛牌并向社會公示，設置相應的標識標志。

（3）平戰(zhàn)結合、融合發(fā)展，全面推進人口疏散場所建設。

在全面建設階段，各地要以需求為牽引，合理分配建設指標，在國防建設戰(zhàn)略大局的角度上，統(tǒng)籌考慮人防建設的實際需要。要進一步拓展人口疏散場所依托的各類資源的功能，在平時防災等原有功能的基礎上兼顧做好戰(zhàn)時防護工作的需要。另外，人口疏散場所建設要與社會經(jīng)濟建設融合式發(fā)展，要與城市化建設相結合、與新農(nóng)村建設相結合、與社會各界力量相結合，促進資源優(yōu)化配置和可持續(xù)發(fā)展，提高人口疏散場所的整體質量與效益。

5 結論

本文研究了戰(zhàn)時人口疏散場所的構成與分類，明確了人口疏散場所、疏散基地、緊急疏散點的概念及功能要求。結合城市建設實際，梳理了各類人口疏散場所的用地類型、潛在資源及位置分布，提出了人口疏散場所的空間布局規(guī)劃。結合人口疏散場所的現(xiàn)狀問題，提出了建議措施。下一步工作可在本文基礎上，對人口疏散場所的建設標準、人口疏散場所容量測算進行研究，對于構建和完善城市人口疏散場所體系規(guī)劃與建設具有重要意義。