生態(tài)文明背景下我國(guó)政府資源環(huán)境審計(jì)的現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策研究

竇鵬飛，王 晨

（南京審計(jì)大學(xué)，211815）

一、引言

一段時(shí)間以來(lái)，資源浪費(fèi)、環(huán)境污染的新聞時(shí)常見(jiàn)諸報(bào)端，如果不及時(shí)整治任其發(fā)展，未來(lái)將對(duì)人們的日常生活和社會(huì)的健康發(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重影響，合理利用資源、保護(hù)環(huán)境勢(shì)在必行。黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略地位提升至前所未有的高度，黨的十九大又對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)涵作出了新的詮釋，提出要建設(shè)“美麗中國(guó)”，這顯示出政府創(chuàng)建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的決心，也彰顯出我國(guó)正將生態(tài)文明建設(shè)作為一項(xiàng)基本國(guó)策來(lái)施行。國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理體系重要的子系統(tǒng)，理應(yīng)充分發(fā)揮好監(jiān)督的功能，為國(guó)家實(shí)施節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的戰(zhàn)略保駕護(hù)航。適時(shí)地開(kāi)展政府資源環(huán)境審計(jì)，有利于揭示生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中存在的各種問(wèn)題，通過(guò)審計(jì)整改建議的方式督促有關(guān)部門及時(shí)解決問(wèn)題，促進(jìn)資源的合理利用和環(huán)境的改善優(yōu)化，適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的需要。

在我國(guó)大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的時(shí)代背景下，多角度地分析政府資源環(huán)境審計(jì)的實(shí)施現(xiàn)狀，對(duì)資源環(huán)境審計(jì)的對(duì)象、內(nèi)容、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題等進(jìn)行總結(jié)歸納，并在此基礎(chǔ)上指出資源環(huán)境審計(jì)目前存在的問(wèn)題，探討進(jìn)一步對(duì)資源環(huán)境審計(jì)作出完善的建議對(duì)策，無(wú)論是對(duì)指導(dǎo)審計(jì)人員更好地開(kāi)展具體工作，還是對(duì)防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生、提高審計(jì)項(xiàng)目的執(zhí)行質(zhì)量，都有著重要的實(shí)踐意義。

二、政府資源環(huán)境審計(jì)的實(shí)施現(xiàn)狀

2015年2月至2019年8月，國(guó)家審計(jì)部門共發(fā)布6份獨(dú)立披露的資源環(huán)境審計(jì)結(jié)果公告（詳見(jiàn)表1）。相較于其他類型的審計(jì)結(jié)果公告，數(shù)量偏少，沒(méi)有很好地適應(yīng)新形勢(shì)下審計(jì)全覆蓋提出的要求，可能影響到國(guó)家審計(jì)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的促進(jìn)作用。

（一）審計(jì)對(duì)象

根據(jù)審計(jì)對(duì)象的不同，政府資源環(huán)境審計(jì)可以分為水環(huán)境審計(jì)、大氣環(huán)境審計(jì)、礦產(chǎn)資源審計(jì)、能源消耗審計(jì)等業(yè)務(wù)類型（詳見(jiàn)表2）?？梢钥闯觯總€(gè)審計(jì)項(xiàng)目并不一定只是單一的審計(jì)業(yè)務(wù)類型，也可能是各項(xiàng)審計(jì)業(yè)務(wù)類型的綜合。此外，水環(huán)境審計(jì)、礦產(chǎn)資源審計(jì)是目前我國(guó)政府資源環(huán)境審計(jì)的重點(diǎn)。

（二）審計(jì)內(nèi)容

根據(jù)審計(jì)內(nèi)容的不同，政府資源環(huán)境審計(jì)可以分為四種業(yè)務(wù)類型，分別是財(cái)務(wù)審計(jì)、合規(guī)審計(jì)、政策審計(jì)和績(jī)效審計(jì)（詳見(jiàn)表3）。財(cái)務(wù)審計(jì)，主要是審查資源環(huán)境相關(guān)資金的籌集、管理和使用情況；合規(guī)審計(jì)，主要是審查政府部門以及相關(guān)企業(yè)所開(kāi)展的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)是否符合資源環(huán)境相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章制度；政策審計(jì)，主要是審查政府部門以及相關(guān)企業(yè)對(duì)國(guó)家政策措施的執(zhí)行情況；績(jī)效審計(jì)，主要是審查政策的執(zhí)行效果，項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)績(jī)效以及政府部門的環(huán)境管理責(zé)任等。由此可見(jiàn)，資源環(huán)境審計(jì)往往在一個(gè)項(xiàng)目中同時(shí)揭露財(cái)務(wù)問(wèn)題、合規(guī)問(wèn)題、政策問(wèn)題、績(jī)效問(wèn)題。六份審計(jì)結(jié)果公告均包含環(huán)境財(cái)務(wù)審計(jì)和環(huán)境合規(guī)審計(jì)的內(nèi)容，說(shuō)明目前的資源環(huán)境審計(jì)項(xiàng)目仍以財(cái)務(wù)審計(jì)和合規(guī)審計(jì)為主導(dǎo)，相對(duì)而言政策審計(jì)和績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展尚未成為審計(jì)常態(tài)，可能會(huì)影響到資源環(huán)境審計(jì)的實(shí)施效果。

表1 審計(jì)署2015—2019年資源環(huán)境審計(jì)結(jié)果公告

表2 審計(jì)業(yè)務(wù)類型按對(duì)象分類

表3 審計(jì)業(yè)務(wù)內(nèi)容分類

（三）審計(jì)組織方式

一般而言，審計(jì)項(xiàng)目的選擇主要是由審計(jì)署業(yè)務(wù)司確定，審計(jì)署業(yè)務(wù)司發(fā)揮組織管理的職能，將具體任務(wù)下達(dá)給審計(jì)署各地方特派辦，由各特派辦分工完成。參與審計(jì)的人員以特派辦正式員工為主，有些項(xiàng)目由于人手不足，會(huì)抽調(diào)地方審計(jì)機(jī)關(guān)或地方國(guó)有企業(yè)的業(yè)務(wù)骨干共同參與。例如，在環(huán)渤海生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)項(xiàng)目中，審計(jì)署太原特派辦和京津冀特派辦緊密合作，借調(diào)地理信息系統(tǒng)、工程測(cè)繪、環(huán)境督查等領(lǐng)域的專家學(xué)者，根據(jù)人員的專業(yè)特長(zhǎng)分為不同小組，利用好測(cè)繪、督查方面的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，調(diào)配好審計(jì)資源，加強(qiáng)溝通協(xié)作，交流審計(jì)思路，落實(shí)審計(jì)重點(diǎn)工作，提升審計(jì)效率，推動(dòng)各項(xiàng)任務(wù)順利完成。審計(jì)項(xiàng)目主要采用抽查的方式。例如，2015年10月至2016年1月，審計(jì)署對(duì)北京、天津等18個(gè)省市的883個(gè)水污染防治項(xiàng)目進(jìn)行了審計(jì)?？梢?jiàn)，目前還無(wú)法在一個(gè)審計(jì)項(xiàng)目中做到對(duì)所有行政區(qū)域的審計(jì)全覆蓋。

（四）審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題

根據(jù)審計(jì)內(nèi)容的不同，可將審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題分為四類：財(cái)務(wù)問(wèn)題、合規(guī)問(wèn)題、政策問(wèn)題、績(jī)效問(wèn)題（詳見(jiàn)表4）。資源環(huán)境財(cái)務(wù)類的問(wèn)題主要集中在挪用專項(xiàng)資金、資金閑置浪費(fèi)、違規(guī)套取資金等方面；資源環(huán)境合規(guī)類的問(wèn)題主要集中在違規(guī)審批、違規(guī)出讓、欠征資金、違規(guī)開(kāi)發(fā)等方面；資源環(huán)境績(jī)效類的問(wèn)題主要集中在資源資產(chǎn)保護(hù)責(zé)任不落實(shí)、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效差等方面；資源環(huán)境政策方面：主要是落實(shí)不到位或者不落實(shí)。不難看出，審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)資源環(huán)境審計(jì)項(xiàng)目的執(zhí)行，合規(guī)類的問(wèn)題查處的最多，披露的審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題中績(jī)效類的問(wèn)題數(shù)量最少，績(jī)效審計(jì)還沒(méi)有成為政府資源環(huán)境審計(jì)的重點(diǎn)。

三、資源環(huán)境審計(jì)尚存在的問(wèn)題

（一）審計(jì)對(duì)象覆蓋度不高

通過(guò)近五年來(lái)審計(jì)署發(fā)布的有關(guān)資源環(huán)境審計(jì)的審計(jì)結(jié)果公告可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)資源環(huán)境審計(jì)的對(duì)象主要有水環(huán)境、大氣環(huán)境、礦產(chǎn)資源、能源消耗等，而資源環(huán)境是一個(gè)很大的范疇，還包括森林資源、土地資源等，但與之相關(guān)的審計(jì)項(xiàng)目較為少見(jiàn)。此外，黨的十八大創(chuàng)新性地提出“生態(tài)文明建設(shè)”概念，主要涉及四個(gè)方面的內(nèi)容，分別是國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局、資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度和生態(tài)文明制度建設(shè)。然而，政府資源環(huán)境審計(jì)實(shí)務(wù)中所涉及的審計(jì)對(duì)象尚未完全覆蓋上述四方面的內(nèi)容，換言之，我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)還未能適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)對(duì)國(guó)家審計(jì)所提出的新要求。

（二）績(jī)效審計(jì)相對(duì)缺乏

不少審計(jì)人員依然受到傳統(tǒng)審計(jì)思維的桎梏，認(rèn)為應(yīng)牢牢把握住財(cái)政資金的流向，將其作為資源環(huán)境審計(jì)的重點(diǎn)，審計(jì)報(bào)告中反映的問(wèn)題也多為財(cái)務(wù)類、合規(guī)類問(wèn)題。審計(jì)人員對(duì)被審計(jì)單位和環(huán)保相關(guān)部門的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)沒(méi)有產(chǎn)生足夠的重視，也沒(méi)有通過(guò)信息化的手段去系統(tǒng)分析業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，而將工作重心放在一些財(cái)務(wù)資料、項(xiàng)目資料上，導(dǎo)致審計(jì)的重點(diǎn)錯(cuò)位，審計(jì)的深度不足，審計(jì)結(jié)果不能體現(xiàn)項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)績(jī)效情況以及政策制度實(shí)施的效果，無(wú)法滿足新形勢(shì)下績(jī)效審計(jì)的要求。

表4 審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題類型及其具體表現(xiàn)

（三）審計(jì)工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制不健全

政府審計(jì)工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制主要包括三種類型：審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部部門之間的聯(lián)動(dòng)；不同審計(jì)機(jī)關(guān)之間的聯(lián)動(dòng)；審計(jì)機(jī)關(guān)與其他政府部門之間的聯(lián)動(dòng)。目前，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)基本都設(shè)有相應(yīng)的資源環(huán)境審計(jì)處室或科室，也會(huì)開(kāi)展不同機(jī)關(guān)之間的聯(lián)動(dòng)審計(jì)工作。然而，由于資源環(huán)境審計(jì)工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制不健全，審計(jì)機(jī)關(guān)很少與其他政府部門如環(huán)保部門一起開(kāi)展聯(lián)動(dòng)審計(jì)。很多政府部門想當(dāng)然地認(rèn)為資源環(huán)境相關(guān)工作專業(yè)性較強(qiáng)，審計(jì)機(jī)關(guān)無(wú)法勝任，更沒(méi)有發(fā)言權(quán)，所以不積極配合，這對(duì)開(kāi)展資源環(huán)境審計(jì)的審計(jì)人員的主動(dòng)性是一種打擊，一定程度上導(dǎo)致了資源環(huán)境審計(jì)項(xiàng)目相較于其他類型的審計(jì)項(xiàng)目數(shù)量偏少。

（四）審計(jì)人員綜合素質(zhì)不過(guò)硬

跟以往普遍開(kāi)展的傳統(tǒng)審計(jì)項(xiàng)目相比，資源環(huán)境審計(jì)專業(yè)性更強(qiáng)，對(duì)審計(jì)人員的素質(zhì)要求較高。審計(jì)人員雖然普遍受教育程度較高，但是資源環(huán)境相關(guān)專業(yè)科班出身的人員卻很少，例如2019年國(guó)考職位表中，審計(jì)署駐地方特派辦共招錄64個(gè)崗位，主要招錄人員以財(cái)務(wù)、計(jì)算機(jī)專業(yè)為主，要求資源環(huán)境相關(guān)專業(yè)的崗位僅7個(gè)。此外，審計(jì)機(jī)關(guān)也較少對(duì)內(nèi)部人員開(kāi)展資源環(huán)境審計(jì)相關(guān)的培訓(xùn)，導(dǎo)致審計(jì)人員對(duì)資源環(huán)境審計(jì)相關(guān)的先進(jìn)技術(shù)方法不夠了解，不少審計(jì)人員依然按照傳統(tǒng)的審計(jì)思維進(jìn)行審查取證，不僅效率較低，一定程度上也造成了審計(jì)的廣度和深度不夠，影響審計(jì)結(jié)果和質(zhì)量。

四、完善政府資源環(huán)境審計(jì)的建議

（一）擴(kuò)大審計(jì)對(duì)象范圍，全方位服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)

審計(jì)全覆蓋的要求對(duì)于資源環(huán)境審計(jì)來(lái)說(shuō)是一項(xiàng)巨大挑戰(zhàn)，審計(jì)人員首先應(yīng)摸清資源環(huán)境審計(jì)對(duì)象的范圍，并逐步將其納入審計(jì)項(xiàng)目。審計(jì)人員應(yīng)對(duì)各項(xiàng)制度的制定和落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督，牢牢把握住生態(tài)保護(hù)的紅線，揭示存在的問(wèn)題以及問(wèn)題背后深層次的原因，以審計(jì)人員的視角提出促進(jìn)制度不斷完善的審計(jì)建議。

（二）強(qiáng)化績(jī)效審計(jì)力度，提升生態(tài)文明建設(shè)績(jī)效

資源環(huán)境績(jī)效審計(jì)不能僅僅局限于衡量顯而易見(jiàn)的、能用貨幣價(jià)值計(jì)量的經(jīng)濟(jì)效益，更要考察看不見(jiàn)的、在預(yù)期實(shí)現(xiàn)范圍內(nèi)的、無(wú)法用貨幣價(jià)值計(jì)量的社會(huì)效益和生態(tài)效益。構(gòu)建更加完善的符合資源環(huán)境審計(jì)項(xiàng)目實(shí)際情況的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益全覆蓋。重點(diǎn)關(guān)注從被審計(jì)單位或環(huán)保部門獲取的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，通過(guò)信息化手段深度分析，為包含經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、環(huán)境性和公平性的多維度評(píng)價(jià)指標(biāo)體系提供數(shù)據(jù)支撐，提高審計(jì)效率，降低審計(jì)成本，推動(dòng)整體分析和科學(xué)評(píng)價(jià)任務(wù)的完成。

（三）建立審計(jì)工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，合力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)

審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)與資源環(huán)境管理部門在審計(jì)和督查工作上的聯(lián)系與溝通，通過(guò)定期召開(kāi)工作交流會(huì)議的方式，比如資源環(huán)境審計(jì)聯(lián)席會(huì)議，充分發(fā)揮審計(jì)機(jī)關(guān)的優(yōu)勢(shì)，向資源環(huán)境管理部門人員通報(bào)審計(jì)項(xiàng)目開(kāi)展情況及關(guān)注點(diǎn)，接受資源環(huán)境管理部門人員有關(guān)環(huán)境保護(hù)督查的專業(yè)性輔導(dǎo)，互提意見(jiàn)建議，提高審計(jì)監(jiān)督的全面性。此外，地方審計(jì)機(jī)關(guān)往往對(duì)自身所管轄區(qū)域的實(shí)際情況更為熟悉，了解當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境審計(jì)的重點(diǎn)、難點(diǎn)以及在生態(tài)文明建設(shè)中的薄弱之處，審計(jì)署可以做好協(xié)調(diào)工作，鼓勵(lì)地方審計(jì)機(jī)關(guān)與特派辦聯(lián)合起來(lái)共同完成一個(gè)審計(jì)項(xiàng)目，推進(jìn)“兩統(tǒng)籌”組織方式的貫徹運(yùn)用。

（四）提高審計(jì)人員能力，滿足生態(tài)文明建設(shè)需要

審計(jì)人員的勝任能力是影響審計(jì)項(xiàng)目完成質(zhì)量的決定性因素，資源環(huán)境審計(jì)由于專業(yè)性強(qiáng)更是如此。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)著眼于改變?nèi)藛T結(jié)構(gòu)以財(cái)務(wù)專業(yè)為主的現(xiàn)狀，在招錄新員工時(shí)，適當(dāng)增加面向資源環(huán)境相關(guān)專業(yè)人員的崗位數(shù)量。在審計(jì)項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程中，可以購(gòu)買資源環(huán)境方面的專家咨詢服務(wù)，或者臨時(shí)聘請(qǐng)資源環(huán)境方面的專家直接參與到審計(jì)項(xiàng)目中來(lái)。通過(guò)開(kāi)設(shè)網(wǎng)絡(luò)課堂等信息化手段加強(qiáng)對(duì)在職人員的培訓(xùn)，提升其資源環(huán)境審計(jì)能力及學(xué)識(shí)，充分滿足生態(tài)文明建設(shè)的需要。