新時代地方政府性債務審計研究

聶晶晶

（南京審計大學 政府審計學院，江蘇 南京211815）

一、引言

2011年起，我國始終在強調對地方政府性債務風險防范、管理和控制工作。根據政府債務理論：經濟越發(fā)展，政府債務規(guī)模越大。地方政府自身對債務進行防范和控制風險的難度越來越高。政府審計作為國家獨立審計機關，不僅擁有較高的獨立性和專業(yè)性，還具備法律給予的一定程度的行政處理處罰權利，理應較好地發(fā)揮經濟監(jiān)督者作用，但卻總存在一些審計問題影響審計效果①。因此，本文致力于剖析新時代下存在的審計風險問題，并結合地方債務舉債流程提出管理建議，從而讓地方政府性債務更加規(guī)范。

地方政府性債務風險是地方政府因未來擁有的公共資源無法承擔未來支出以至于損害到經濟、社會的可能性②，而地方政府的未來收入是公共資源的主要組成部分，其又大致分為土地出讓、上級分配及稅收收入。而在新時代背景下，由于土地出讓價格較大受政府宏觀政策影響、上級分配因預算軟約束造成預算編制不充分、效益低問題及我國目前大力實行“減稅降費”政策進一步減少稅收收入等原因，地方政府債務風險也將顯著上升。另外，又因地方政府性債務的舉債主體多元、舉債規(guī)模擴大及舉債手段隱蔽等特征③在新時代背景下愈加凸顯，地方政府債務潛藏風險增加，為降低地方政府性債務風險增加了難度④。

二、地方政府性債務審計的必要性

（一）從政府審計職能角度

政府審計最基本的職能是經濟監(jiān)督，而地方政府性債務作為國家財政收支的重要組成部分，理應受到國家管理審計。并且，隨著新時代的發(fā)展，我國政府審計職能也在發(fā)生變化。政府審計不再只是追求解決財務問題，也不再針對單個問題；而是更加集中于以廣闊的角度，發(fā)現并總結具有普遍性、規(guī)律性的問題，改善并落實政策的設計與執(zhí)行，從頂層設計根本地扼制風險源頭，是從經濟基礎向上層建筑的根本轉變。另外，政府審計部門作為外部且獨立的機構，也能較好地彌補政府內部審計部門和其他監(jiān)管機構對地方政府性債務方面的調查上的空缺。

（二）從地方政府舉債流程角度

地方政府舉債主要可分為 “借”“管”“用”及“還”四個流程。“借”流程中，政府審計部門可以利用其權威性，要求地方政府提供相關資料，進而不僅可以獲取全面的債務信息、把握債務總體規(guī)模和揭示審計重點，更能在發(fā)現政府舉債不合規(guī)時，依法對其進行處理處罰，從而達到預防風險的作用。在“管”“用”的流程中，政府審計作為獨立的第三方，可以更好地對地方政府性債務活動進行監(jiān)督、鑒定與評價，并客觀、冷靜地找準地方債務的管理缺陷和使用問題。從“還”的流程中，政府審計可從專業(yè)性的角度重點觀察還款資金的來源是否合規(guī)合法，是否出現“拆東墻補西墻”、隱瞞風險等問題。

三、地方政府性債務審計現狀及問題

自我國開展地方政府債務審計以來，目前已組織過三次全國性的債務審計工作，集中在2011年至2013年。其中，2011年和2013年進行的主要是對地方政府債務的內部控制及其合規(guī)性、績效性、制度性的審計詳查工作。2012年則為2011年主要遺留下的具有重大問題的地方政府進行全范圍、深層次的審查的同時，又通過重點抽查為2013年的地方政府債務審計工作提供新的角度和參考模板，是承上啟下的一年。但是，因為我國地方政府性債務審計相關的種種問題，我國地方政府債務審計并沒有實現常態(tài)化，審計體系也有待發(fā)展完善，審計工作進展和審計效果差強人意。

（一）總體審計問題

近年來，我國審計發(fā)展雖然迅速，但相比西方發(fā)達國家，我國審計發(fā)展歷史并不長久，是實實在在的短板。新時代背景下，我國提出“審計全覆蓋”概念，審計需求愈發(fā)廣泛、審計作用愈發(fā)重要。我國雖然在審計體制及方式上取得了一系列進步，也開展了如“領導干部經濟責任審計”這樣的具有中國特色的審計，但是由于審計發(fā)展晚，審計資源相對貧乏，又因為審計項目多樣、審計內容復雜等原因，導致我國審計雖存有對單項審計項目鑒定真實性、合規(guī)性及績效性的實力，但卻總體心有余而力不足，導致在實踐過程中仍偏向于揭示問題、批評問題的合規(guī)性階段。另外，由于審計項目內容的更加豐富化，我國對高質量審計人員需求在不斷增加，新審計人員具有較高的理論基礎卻缺乏審計經驗，而老審計人員實踐經驗豐富卻可能不適應時代需求，總體水平呈現多層次化，審計工作進行中可能出現摩擦。

（二）具體審計問題

1.審計程序缺乏多樣性和針對性。審計程序主要是針對被審計對象的審查目標而制定的。一般而言，被審計對象越廣泛，審查目標越多樣，制定的審計程序也會越多。但是，就我國地方政府性債務審計而言，首先地方政府性債務未實現常態(tài)化，審計周期無法確定、審計范圍不夠全面。其次審計多注重債務資金的“管”和“用”的階段，在這兩個階段還多重視債務資金的管理和使用是否真實、是否符合法律法規(guī)要求，而忽視管理和使用的效益效果，更忽略了在“借”和“還”階段的相應審計目標——預算編制是否規(guī)范準確和還款來源是否存在風險。另外，也缺乏針對整個舉債流程負責的領導干部的審計和對地方政府要求整改的事后跟蹤審計。

2.審計評價指標體系不健全。對于地方政府性債務評價指標，主要集中于“借”和“還”兩個流程上：財政局主要關注的是債務余額及其分類，我國學者理論研究多是基于債務余額的債務率、債務增長率及償債率等評價指標。而在這些評價指標中，債務余額是地方政府年末的那個數額，只能反映出那一時點的狀況，缺乏總體代表性；其他的指標都是基于本年年末數據或上一年數據求出的相對數，雖能在一定程度上衡量當年債務狀況，但都沒有很好地代表債務未來趨勢走向。另外，由于當前主要針對的是“借”“還”兩個流程，而剩下的“管”和“用”流程上的債務資金績效評價指標和全流程上的領導干部經濟責任指標研究探討幾乎是空白，導致實踐中對頻頻出現的債務浪費和官員不法現象也不能進行有效處理。

3.審計公告披露信息不完整。新時代背景下，審計署提出了“治已病、防未病”的審計目標。但是，綜合審計署歷年發(fā)布的《政府債務審計結果》公告，在其披露的信息中，主要包括審計活動發(fā)現的政府債務重大問題，如債務資金閑置、違規(guī)舉債主體和數額、當年中央和地方承擔的債務余額及相關債務的借款主體、債務來源、舉債時間、債務期限、償債安排和債務分類結構等表面信息或問題，缺乏沒有審計問題產生的具體原因、動機分析等信息，主要涉事人員或案件等相關信息也沒有得到有效公開。這在無法滿足公眾的知情權、沒有有效利用公眾的監(jiān)督權的同時，還給了官員踢皮球、尋找“替罪羊”的機會。最后，審計機關年年審、次次查，大病不愈、小病不斷，查出來的問題大同小異，無法從根源上解決問題。另外，審計公告中也缺乏詳細的后續(xù)整改跟進情況，造成整改拖延處理，“治病”效果變差。

四、地方政府性債務審計管理建議

對于地方政府性債務審計，除了具有普遍效益的“利用其他審計部門結果，節(jié)約、整合審計資源”“運用新型審計技術及方法”等管理意見外，本文為滿足舉債流程審計目標提出針對性建議，主要包括以下幾點：

（一）針對“借”款流程：建議國家出臺相關機制規(guī)定，對地方債務嚴格把控

我國對地方政府債務規(guī)定的內容目前還不夠全面和具體。比如我國對地方政府的編制預算雖有著一定的要求，但對地方政府計算出的預算數額沒有很好的衡量辦法，導致預算混亂、資金浪費等現象。又如我國雖嚴禁地方政府直接進行舉債，卻頻頻檢查出地方政府依據一系列“隱形”手段不合規(guī)地獲取債務資金現象。因此，政府審計作為外部監(jiān)督機構，一方面要揭示出“借”款中的問題，另一方面要針對審查出的問題，建議國家出臺相關規(guī)定。只有如此，才能從源頭上解決和避免問題。

（二）針對“管”款流程，加強領導干部經濟責任審計問責機制

目前，我國地方政府發(fā)生過度舉債行為。在取得額外的債務資金后，地方政府領導干部在考慮資金使用時，往往自作主張地將其用于沒有在預算內的基礎設施建設，同時出于規(guī)避風險的心理，將額外的債務資金閑置并進行隱瞞。這樣，就算查出過度舉債，后果也不至于威脅自身職位。當然，偶爾也會出現地方政府出于個人利益挪用、貪污債務資金的現象。因此，針對地方政府領導干部在債務資金管理上的亂作為現象，政府審計機構應做到違法必究、嚴肅問責，有效發(fā)揮威懾和處理處罰作用。

（三）針對“用”款流程，完善地方債務審計評價體系

對債務資金使用情況的審計，不僅要關注其真實性和合規(guī)性，還要重視債務資金的使用效果。但是，目前關于債務資金的效益評價指標較少，體系也不完善。因此，政府審計不光要獲取真實、完整的信息資料，還應該在實踐中探索、歸納總結出有效的績效衡量指標，如債務資金用途項目上預算效益與真實效益之比或預算成本和真實成本之比，尋找出現較大數額差異的原因并分析其是否合理，進而提高債務資金使用效率，達到加快經濟發(fā)展的最終目標。

（四）針對“還”款流程，開展事后跟蹤機制、促進信息公開化

對于“還”款流程上的審計，首先，政府審計機構需根據可獲取的資料，查明當年債務的還款時間和還款數額，進而檢查地方政府是否及時、完整地進行了還款，還款金額來源是否正常。其次，對于無法及時還款的地方政府，要追查未還款原因，查明是否存在潛在重大風險。如果存在潛在重大風險，應考慮是否擴大審計目標和增加審計程序；如果不存在，也要加強跟蹤地方債務后續(xù)還款情況。最后，政府審計應該如實、具體地將相關信息顯示在審計結果報告中，以滿足社會公眾的知情權和監(jiān)督權。

注釋：

①吳勛,王梓穎.基于審計結果公告的政府性債務風險剖析[J].財會月刊,2018,(21):152-156.

②宋夏云,馬逸流,沈振宇.國家審計在地方政府性債務風險管理中的功能認知分析[J].審計研究,2016,(01):45-52.

③董中超.地方債務風險及審計機關參與管理途徑探討[J].商業(yè)會計,2010,(20):58-59.

④后小仙,武帥.地方政府債務風險的生成機理與審計防控[J].經濟與管理評論,2016,32(02):111-117.