水利水電工程建設(shè)過程中存在的問題淺析

丁 鵬，龔樹東，楊傳晟

(水利部產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)研究所，浙江 杭州 310012)

在新時(shí)代，為促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速、健康發(fā)展，我國水利水電工程不斷增加[1]。截至2020年4月，全國172項(xiàng)重大水利工程已開工143項(xiàng)，在建規(guī)模超過了1萬億元[2- 4]。在水利部“水利工程補(bǔ)短板，水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的要求下[5- 7]，怎么在新時(shí)代水利建設(shè)要求下，圓滿完成建設(shè)任務(wù)，是水利水電工程建設(shè)單位要充分思考的和把握的[8- 10]。水利水電工程的建設(shè)過程包括前期與設(shè)計(jì)、建設(shè)與管理、計(jì)劃下達(dá)與執(zhí)行、資金使用與管理、質(zhì)量與安全等各方面的內(nèi)容[11- 14]。建設(shè)單位重視項(xiàng)目實(shí)施過程可能存在的問題，加強(qiáng)管理。

1 前期與設(shè)計(jì)方面

前期與設(shè)計(jì)方面常見的主要問題涵蓋水利水電工程建設(shè)項(xiàng)目審批、設(shè)計(jì)各階段手續(xù)及設(shè)計(jì)質(zhì)量方面，常見問題主要有以下幾個(gè)方面。

1.1 工作程序不完善

工作程序不完善主要表現(xiàn)在未批先建、設(shè)計(jì)變更手續(xù)不完善等。未批先建是指設(shè)計(jì)手續(xù)尚未批復(fù)時(shí)，項(xiàng)目即開工建設(shè)。設(shè)計(jì)變更手續(xù)不完善，主要是重大設(shè)計(jì)變更手續(xù)不完善的問題，因重大設(shè)計(jì)變更文件，應(yīng)由項(xiàng)目法人按原報(bào)審程序報(bào)原初步設(shè)計(jì)審批部門，因此在建設(shè)過程中，產(chǎn)生重大設(shè)計(jì)變更時(shí)，須及時(shí)完善變更手續(xù)[15]。

1.2 設(shè)計(jì)質(zhì)量問題

設(shè)計(jì)質(zhì)量問題主要有勘測設(shè)計(jì)深度不夠、設(shè)計(jì)缺陷等問題。如某水庫大壩為砌石雙曲拱壩，設(shè)計(jì)單位未在地質(zhì)勘察報(bào)告中反映不良地質(zhì)條件，導(dǎo)致施工期間發(fā)生滑坡，造成工程停工。該問題明顯為設(shè)計(jì)深度不夠問題。

設(shè)計(jì)單位未對某水閘閘室結(jié)構(gòu)進(jìn)行溫度應(yīng)力分析，未采取必要的防裂措施，致使施工期間，閘墩和底板產(chǎn)生137條裂縫，且大部分為貫穿性裂縫，損害工程結(jié)構(gòu)整體性和承載能力。該問題為設(shè)計(jì)缺陷問題。

設(shè)計(jì)存在明顯錯(cuò)誤的情況也存在。如某中小河流治理項(xiàng)目鎮(zhèn)區(qū)段采用20a一遇防洪標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)村段采用10a一遇，設(shè)計(jì)單位提供的26個(gè)設(shè)計(jì)斷面中，左岸有10個(gè)斷面岸頂高程和護(hù)岸高程低于10a一遇設(shè)計(jì)洪水位，右岸有11個(gè)斷面岸頂高程和護(hù)岸高程低于10a一遇設(shè)計(jì)洪水位。

針對經(jīng)常存在的設(shè)計(jì)質(zhì)量問題，建設(shè)單位在組織設(shè)計(jì)審查階段，應(yīng)根據(jù)建設(shè)工程特點(diǎn)、需求等逐一進(jìn)行嚴(yán)格審查。

2 建設(shè)與管理方面

建設(shè)管理方面的主要問題有項(xiàng)目法人組建不合規(guī)、項(xiàng)目法人履職不到位、制度不完善、招投標(biāo)不合規(guī)、監(jiān)理單位履責(zé)不到位等。

項(xiàng)目法人組建不合規(guī)指公益性水利水電工程建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)由政府組建。項(xiàng)目法人履職不到位是指項(xiàng)目法人對建設(shè)管理過程中的建設(shè)程序、度汛方案編制、招投標(biāo)管理等方面的工作做得不深入，缺乏有效監(jiān)督。制度不完善是指項(xiàng)目法人內(nèi)部機(jī)構(gòu)及職責(zé)等相關(guān)問題未進(jìn)行明確。

招投標(biāo)不合規(guī)通常為防洪、灌溉、排澇、引(供)水、灘涂治理、水土保持、水利樞紐等水利項(xiàng)目和施工單項(xiàng)合同 200 萬元以上，采購單項(xiàng)合同 100 萬元以上，勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等服務(wù)單項(xiàng)合同 50 萬元以上的項(xiàng)目及單項(xiàng)合同雖然低于上述標(biāo)準(zhǔn)但項(xiàng)目總投資額在 3000 萬元以上的必須招標(biāo)項(xiàng)目未按規(guī)定進(jìn)行招標(biāo)。此外，招標(biāo)文件中的強(qiáng)制性條款未按招投標(biāo)法的有關(guān)內(nèi)容編制、隨意刪減也是招投標(biāo)過程中經(jīng)常出現(xiàn)的問題。

監(jiān)理單位履職不到位問題主要突出表現(xiàn)在，監(jiān)理總工程師和監(jiān)理工程師等監(jiān)理人員資質(zhì)不符合要求、人員數(shù)量不滿足要求、未按要求實(shí)施旁站監(jiān)理等方面。如有些項(xiàng)目劃分時(shí)未明確關(guān)鍵部位單元和隱蔽工程單元，重要部位和關(guān)鍵工序未進(jìn)行旁站監(jiān)理或旁站監(jiān)理無記錄；未對承包人提交的施工組織設(shè)計(jì)、進(jìn)度計(jì)劃、技術(shù)方案等進(jìn)行審查，或?qū)彶榱饔谛问?；價(jià)款結(jié)算計(jì)量工作不到位，無實(shí)測資料或工程量計(jì)算書；監(jiān)理文件簽發(fā)不規(guī)范，缺少監(jiān)理工程師、總監(jiān)理工程師的簽字等。如某監(jiān)理有限公司承擔(dān)某節(jié)水供水重大水利工程16、17、18標(biāo)施工監(jiān)理?，F(xiàn)場監(jiān)理部由20人組成，其中監(jiān)理工程師9名、監(jiān)理員11人，11名監(jiān)理員中有10人無監(jiān)理員資格證書。

項(xiàng)目建設(shè)單位在招投標(biāo)階段要始終加強(qiáng)合同管理，通過不定期現(xiàn)場巡查等方式，對監(jiān)理單位履職工作進(jìn)行抽查，形成對聘用的監(jiān)理單位進(jìn)行有效監(jiān)管。

3 計(jì)劃下達(dá)與執(zhí)行方面

水利工程建設(shè)項(xiàng)目投資計(jì)劃管理是整個(gè)水利水電工程項(xiàng)目建設(shè)管理過程的一個(gè)重要組成部分。在項(xiàng)目年度投資計(jì)劃下達(dá)的方式上，分為中央投資、中央補(bǔ)助和地方投資等。投資下達(dá)涉及中央、省市等各級有關(guān)部門下達(dá)和轉(zhuǎn)下達(dá)，項(xiàng)目建設(shè)管理部門只能加強(qiáng)溝通，使年度投資計(jì)劃盡快下達(dá)和轉(zhuǎn)下達(dá)。

計(jì)劃下達(dá)與執(zhí)行中主要問題在計(jì)劃執(zhí)行方面，如年度投資計(jì)劃包括實(shí)物工程量、形象進(jìn)度等無法按時(shí)完成，計(jì)劃調(diào)整未進(jìn)行審批或未按要求審批，擅自調(diào)整建設(shè)內(nèi)容等。如某省水利廳批復(fù)的某項(xiàng)目6個(gè)應(yīng)急工程的初步設(shè)計(jì)要求加固、新建堤防92.66km。2010年，某市政府以會(huì)議紀(jì)要的形式，將其中某2個(gè)堤段7.93km變更為暫緩實(shí)施。2015年，該省發(fā)改委批復(fù)該項(xiàng)目總體初步設(shè)計(jì)報(bào)告時(shí)，仍含有上述暫緩實(shí)施的堤段。

項(xiàng)目建設(shè)單位在建設(shè)過程中要積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門下達(dá)和轉(zhuǎn)下達(dá)投資計(jì)劃，投資計(jì)劃執(zhí)行過程中，要采取有力措施，確保建設(shè)任務(wù)，投資計(jì)劃調(diào)整時(shí)，應(yīng)按規(guī)定及時(shí)報(bào)批。

4 資金使用與管理方面

水利水電工程建設(shè)資金使用與管理主要問題分布在會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作、資金籌措與到位、資金使用與管理和竣工財(cái)務(wù)決算等部分。

會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作存在的常見問題為從業(yè)人員資格不滿足要求、會(huì)計(jì)科目設(shè)置不合理等。資金籌措通常主要涉及到地方配套項(xiàng)目，地方資金到位不及時(shí)。資金使用與管理是水利水電工程建設(shè)中極容易出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)，擠占、挪用、截留、滯留建設(shè)資金的情況時(shí)有發(fā)生。如2015年4月，某區(qū)水務(wù)局通過銀行轉(zhuǎn)賬支付該局機(jī)關(guān)賬戶15萬元，用于該局行政經(jīng)費(fèi)支出，以征地拆遷工作費(fèi)在某項(xiàng)目的“待攤投資”科目列支，涉嫌挪用資金。

部分項(xiàng)目存在虛報(bào)投資完成，多結(jié)算工程進(jìn)度款情況。如某市水文站土建工程，合同價(jià)為 71.45萬元。某日，施工單位第一次申請工程進(jìn)度款 60.73 萬元，經(jīng)監(jiān)理簽證，確認(rèn)完成投資 60.73 萬元，占完成合同價(jià)的 85%，經(jīng)某市水文水資源局初審后，確認(rèn)完成投資60.73 萬元，并已支付工程進(jìn)度款的 51.62 萬元(合同約定扣留15%的保留金)。經(jīng)水利部某稽察組發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)目實(shí)際尚有10.63 萬元的建設(shè)內(nèi)容未實(shí)施，多支付施工單位工程進(jìn)度款 9.04萬元。

資金使用與管理問題是項(xiàng)目建設(shè)過程中極為重要問題。項(xiàng)目建設(shè)單位內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)要合理，要對資金形成有效的管理和監(jiān)督。一方面要加強(qiáng)資金籌措，另一方面又要嚴(yán)格控制資金使用，確保專款專用。

5 質(zhì)量與安全方面

水利水電工程建設(shè)質(zhì)量管理的突出主題為安全。明確以單元工程質(zhì)量為基礎(chǔ)、施工過程控制為重點(diǎn)，規(guī)范檢測驗(yàn)收保證工程質(zhì)量。以零責(zé)任事故為目標(biāo)，現(xiàn)場監(jiān)督管理為主導(dǎo)、堅(jiān)持常抓不懈確保安全生產(chǎn)。

質(zhì)量與安全方面的常見問題為不按圖施工、不按規(guī)程辦事、檢測比例不足、檢測數(shù)據(jù)不真實(shí)等。如施工單位擅自修改設(shè)計(jì)，在施工中降低混凝土或水泥砂漿的強(qiáng)度等級；減小結(jié)構(gòu)斷面尺寸；隱蔽工程的個(gè)別部位未施工；混凝土改為水泥砂漿砌筑；防滲膜鋪設(shè)中，未按設(shè)計(jì)要求施工支持層或過渡層等。

如施工單位填寫某堤段充填灌漿班報(bào)表等工程資料時(shí)，將某孔泥漿容重填為2.75～0.12t/m3(設(shè)計(jì)指標(biāo)為1.30～1.60t/m3)，另一孔深6.1m，填寫32min灌漿2.14m3，泥漿容重2.63～0.12t/m3。上述所填參數(shù)等明顯與實(shí)際操作不符，存在明顯的弄虛作假。

水利水電工程項(xiàng)目建設(shè)過程中，項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)積極協(xié)調(diào)，使監(jiān)理單位及第三方檢測單位的作用得到充分發(fā)揮，確保施工質(zhì)量得到有效控制。

6 結(jié)語

項(xiàng)目建設(shè)單位在工程建設(shè)過程中，要做到按法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)章制度履行各類報(bào)批手續(xù)，要加強(qiáng)對各參建單位的溝通協(xié)調(diào)和監(jiān)督，確保各參建單位各司其職，認(rèn)真履職。項(xiàng)目建設(shè)單位內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)合理，并形成有效監(jiān)督體系，確保資金合理使用，有效監(jiān)管。建設(shè)單位在項(xiàng)目建設(shè)過程中要通過專家咨詢會(huì)等多種方式，對建設(shè)工程質(zhì)量等進(jìn)行控制。各類型工程有各自特點(diǎn)，出現(xiàn)的問題也不完全一樣，在此不可能將建設(shè)管理過程中的問題一一列舉。希望通過水利水電建設(shè)過程中一些常見問題的淺析，能夠引起水利水電工程建設(shè)單位的重視并引以為鑒，使水利水電建設(shè)任務(wù)圓滿完成。