水利水電工程分包和分包商管理存在的問題研究

喬秀笙，宋學(xué)斌，王 赟

(中國(guó)水電基礎(chǔ)局有限公司西藏分公司，拉薩，850000)

1 概述

近年來，隨著建筑業(yè)單項(xiàng)工程合同額越來越大，尤其水利水電工程，整體投資較大，為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要，逐漸形成了以施工總承包為龍頭，以專業(yè)施工企業(yè)為骨干，以勞務(wù)作業(yè)為依托，以工序分包和架子隊(duì)模式為基礎(chǔ)的企業(yè)組織結(jié)構(gòu)形式。這種形式符合當(dāng)下大型水利水電企業(yè)甩掉低端資源，進(jìn)行供給側(cè)改革，發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢(shì)和管理優(yōu)勢(shì)的需要，是利用社會(huì)資源，提高施工進(jìn)度，降低企業(yè)成本的需要，是國(guó)有大型水利水電施工企業(yè)與民企混合型合作，資源互補(bǔ)，走管理型道路的需要。筆者近幾年參與了西藏旁多水利樞紐、雅礱水庫、老虎嘴水電站、多布水電站、強(qiáng)布水庫、拉洛水利樞紐等工程建設(shè)與分包管理工作，通過不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，工程分包在項(xiàng)目建設(shè)中起到了很大的作用，也暴露出不少的問題，筆者認(rèn)為我們只要正確認(rèn)識(shí)工程分包，嚴(yán)格遵循工程分包原則，采取合理措施加強(qiáng)分包管理，可達(dá)到水利水電工程建設(shè)市場(chǎng)的健康有序發(fā)展。

2 水利水電工程分包管理的模式

當(dāng)下，水利水電工程分包模式有以下幾種模式。

2.1 專業(yè)分包

將所承包工程中的專業(yè)工程以包工包料的方式發(fā)包給具有相應(yīng)資質(zhì)的其他建筑企業(yè)的分包活動(dòng)。

2.2 勞務(wù)分包

將所承包工程中的勞務(wù)作業(yè)發(fā)包給具有相應(yīng)資質(zhì)的勞務(wù)企業(yè)完成的分包活動(dòng)。

2.3 技術(shù)服務(wù)協(xié)議

將工程相關(guān)的技術(shù)服務(wù)項(xiàng)目發(fā)包給具有相應(yīng)資質(zhì)的單位，用于解決特定技術(shù)問題的分包活動(dòng)。

2.4 工序分包

將項(xiàng)目中部分工序(如開挖鉆爆、運(yùn)輸、鋼筋綁扎、混凝土澆筑、鉆孔灌漿等)的施工任務(wù)直接發(fā)包給施工班組進(jìn)行施工，各工序由相應(yīng)的班組來完成。

2.5 切塊分包

將單項(xiàng)工程中的附屬部分交由分包商進(jìn)行施工管理，承包商對(duì)其施工部位的質(zhì)量、技術(shù)、工期和安全進(jìn)行監(jiān)控，其它關(guān)鍵部位由承包商施工。

3 水利水電工程分包管理存在的問題

(1)水利水電工程分包隊(duì)伍參差不齊，普遍存在隊(duì)伍多，管理力量投入少，技術(shù)能力低，靠降低用工數(shù)量、推諉扯皮、偷工減料等盈利的現(xiàn)象。

(2)很多不具備技術(shù)能力的民工施工隊(duì)伍或個(gè)體老板，通過掛靠有資質(zhì)的企業(yè)獲得了施工資格，但是掛靠公司現(xiàn)場(chǎng)不派駐管理人員，為施工質(zhì)量、工程安全、成本管理埋下了各種隱患。

(3)一些技術(shù)服務(wù)分包商(譬如試驗(yàn)室)不按合同約定投入人員、設(shè)備，造成無法通過第三方質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)驗(yàn)收或滿足不了施工需要，因此無法正常開展工作，給項(xiàng)目部帶來不良影響和損失。

(4)層層轉(zhuǎn)包。有資質(zhì)或者掛靠的分包商承接項(xiàng)目后，為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，獲得利潤(rùn)最大化，把項(xiàng)目切塊或者按工序再次分包給民工作業(yè)隊(duì)，造成項(xiàng)目部管理鏈條加長(zhǎng)、管理難度增加。

(5)部分分包商技術(shù)水平、管理水平極端落后。這些分包商通過各種渠道獲得了分包項(xiàng)目，沒有承建能力的施工隊(duì)伍，現(xiàn)場(chǎng)管理和施工人員流失很大，從而存在很大的安全隱患和質(zhì)量隱患。

(6)分包合同簽訂不規(guī)范。比如分包合同評(píng)審流于形式、分包合同范本推行不廣、合同條款不明確、專用條款無針對(duì)性、合同內(nèi)容不完善等，甚至存在先施工后簽訂合同、邊施工邊簽或未簽合同施工現(xiàn)象，很容易引起經(jīng)濟(jì)糾紛。

(7)部分項(xiàng)目部以包代管。這主要是因?yàn)樗姽こ虜?shù)量和規(guī)模不斷擴(kuò)張，但管理人員卻相對(duì)不足。缺乏必要手段對(duì)分包工程進(jìn)行質(zhì)量、進(jìn)度、成本等方面的管理；施工分包比重較大，大部分設(shè)備由分包方提供；難以清退違約或履約能力差的分包商或清退成本過高。這些都使項(xiàng)目部受制于人，失去掌控力。

4 問題成因分析

我國(guó)現(xiàn)有政策對(duì)以上現(xiàn)象和行為主要辦法是堵和禁，而通過認(rèn)真調(diào)查，總結(jié)其運(yùn)行機(jī)制，從源頭上解決的法規(guī)及規(guī)章制度幾乎空白，造成宏觀調(diào)控和具體實(shí)踐的嚴(yán)重不配套。從項(xiàng)目部的角度考慮，國(guó)內(nèi)水利水電工程分包施工目前存在四大需要解決的問題。

4.1 分包策劃不夠慎重，不能因地制宜

科學(xué)合理的分包策劃是工程建設(shè)的重要條件，這是制約分包管理的決定性因素，是工程分包環(huán)節(jié)最重要的一環(huán)。水利水電工程大部分都處于大江大河上，每個(gè)項(xiàng)目都有不同之處，施工條件之艱難、施工地質(zhì)之復(fù)雜、施工技術(shù)之難度高，沒有過硬的技術(shù)，沒有較高的管理水平，是無法實(shí)施的。分包策劃如不縝密周全，不因地制宜，對(duì)工程技術(shù)、質(zhì)量、安全、成本等不提出合理的目標(biāo)要求，就會(huì)增加項(xiàng)目的管理難度，甚至?xí)o項(xiàng)目部帶來災(zāi)難性的后果。在西藏地區(qū)，還要考慮民族團(tuán)結(jié)、特殊時(shí)期的人員使用要求，政府對(duì)民爆物品的管理、冬季設(shè)備物資對(duì)運(yùn)輸?shù)缆芬蟮?。不科學(xué)、不縝密的分包方案是會(huì)打亂項(xiàng)目部的管理制度以及增加管理成本。比如該分包的沒有分包，不該分包的反而分包，還有哪些是切塊分包，哪些是勞務(wù)分包都沒有一個(gè)很好的策劃，這就勢(shì)必造成管理混亂，不知從哪里開始實(shí)施，從而造成管理混亂。

4.2 缺乏有效的成本、質(zhì)量及進(jìn)度監(jiān)控手段

分包商談合同時(shí)，不仔細(xì)閱讀合同條款，為了獲得項(xiàng)目，草率簽訂合同。合同簽訂后，項(xiàng)目部管理制度不健全，管理措施不到位，甚至以包代管。

(1)質(zhì)量上，項(xiàng)目部以包代管，監(jiān)管不到位，使分包商有機(jī)可乘。如鋼筋間距增大、噴混凝土厚度降低、未滿足驗(yàn)收要求野蠻進(jìn)行下一道工序，降低了施工質(zhì)量，甚至可能帶來安全事故。

(2)進(jìn)度上，分包商為求得利潤(rùn)最大化，人員、設(shè)備投入不能滿足施工需要，造成進(jìn)度滯后，形成惡性循環(huán)。

(3)成本上，不少項(xiàng)目部在簽訂分包合同后，不愿采取相關(guān)監(jiān)管措施，以包代管。分包商在施工過程中，提出不合理補(bǔ)償和索賠，以項(xiàng)目虧損為要挾，讓企業(yè)承擔(dān)合同外的成本。項(xiàng)目部管理不善，讓分包商有機(jī)可乘，承擔(dān)了應(yīng)有分包商承擔(dān)的成本。

(4)安全上，分包商不按合同約定進(jìn)行安全設(shè)施、防護(hù)投入。發(fā)生人員傷亡后，糾集民工圍堵項(xiàng)目部、以各種理由要挾項(xiàng)目部承擔(dān)大部分費(fèi)用，造成項(xiàng)目部損失。

4.3 分包合同專用條款不完善，合同執(zhí)行不到位

當(dāng)前，不少水電工程分包合同存在一定的漏洞，而且存在“霸王條款”，損害了合同雙方的利益。合同條款中，一般約定發(fā)生傷亡事故均由分包商承擔(dān)，實(shí)際中，一旦發(fā)生了人員死亡，分包商承擔(dān)不起，就互相扯皮，甚至阻工來減少自己的損失，給項(xiàng)目部帶來極壞的影響。

很多項(xiàng)目，合同對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了約束。在施工過程中，比如消耗材料，明文約定由分包商自己承擔(dān)，分包商通過種種手段，轉(zhuǎn)嫁由項(xiàng)目部承擔(dān)，增加了項(xiàng)目的成本。還有工程項(xiàng)目的審批、分包方分包單價(jià)的確定不符合國(guó)家、企業(yè)規(guī)定的程序。另外，分包商大多是關(guān)系帶關(guān)系，往往是不會(huì)顧及資質(zhì)、施工能力以及工程進(jìn)度的，這都是阻礙項(xiàng)目部規(guī)范管理和實(shí)現(xiàn)效益目標(biāo)的關(guān)鍵。

4.4 不能依法辦事，維護(hù)項(xiàng)目部的合法權(quán)益

大部分水利水電工程，不但有社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，還包含很重要的政治意義。一些分包商，通過較為復(fù)雜的人際關(guān)系承接工程，在違反合同后，項(xiàng)目部首先不能拿起法律的武器來維護(hù)自身的利益，而是通過犧牲項(xiàng)目部的利益息事寧人，形成惡性循環(huán)，造成項(xiàng)目部成本增大，一定程度上損害了國(guó)家的利益。

5 結(jié)語

筆者根據(jù)自己的親身經(jīng)歷，淺析了現(xiàn)階段我國(guó)水利水電工程分包和分包商管理中普遍存在的主要問題。為解決這些主要問題，各級(jí)管理部門及施工企業(yè)都在不停地摸索，不停地研究，也總結(jié)了不少好的辦法，但還不能徹底解決分包和分包商管理的問題。在中國(guó)水利水電工程建設(shè)中，農(nóng)民工是一道靚麗的風(fēng)景線，為中國(guó)水利水電事業(yè)的建設(shè)功不可沒。因此，任何事情都不能本本主義，應(yīng)該在逐步健全相關(guān)法律法規(guī)、完善施工單位管理的基礎(chǔ)上，正確引導(dǎo)和管理農(nóng)民工的使用。未來很長(zhǎng)一段時(shí)間，工程分包和分包商管理都將是各施工企業(yè)的重中之重。通過此文，筆者想拋磚引玉，能引起同行的共鳴，總結(jié)出更好的工程分包和分包商管理經(jīng)驗(yàn)，服務(wù)于水利水電工程建設(shè)。