揭開員額制的神秘面紗
——論法官員額制改革

郝一陌

截至2019年，法院員額制的改革已推行了近五年時間。在這幾年里，員額制改革措施已初步實行。從上海市第二中級人民法院、上海市閔行區(qū)人民法院、上海市寶山區(qū)人民法院、上海市閔行區(qū)人民法院這四家先行試點(diǎn)的法院情況來看，實行初期，法院確定的入額比例是33%，已入額宣誓就職的法官有531名。隨著新制度的逐步推進(jìn)，其缺陷也逐漸顯現(xiàn)。同樣是在上海，2014年公檢法三機(jī)關(guān)有105人離職，其中法官占九成，這樣的數(shù)字觸目驚心。2015年初，超過50人離開法院，18名法官離職。隨著員額制改革的日益深化，其中出現(xiàn)的諸如職業(yè)法官離職潮等現(xiàn)象亦不容忽視[1]。同時，員額制雖然自上而下持續(xù)推行，但相關(guān)配套制度一直未出臺。另外，法官的薪俸待遇毫無變化亦是壓倒法官的最后一棵稻草。當(dāng)下，我國實施的法官員額制改革已進(jìn)入了瓶頸期，亟須相關(guān)問題的細(xì)化研究。

一、法官員額制的內(nèi)涵

法官員額制改革實施五年以來，基層百姓特別是非法律專業(yè)人士對這一概念知之甚少。筆者嘗試問了身邊的親戚以及非法學(xué)專業(yè)的同學(xué)，他們對法院這項重大改革最深的印象就是以后法院公務(wù)員考試不好考了、進(jìn)法院工作更難了，他們對員額制是具體怎么操作的知之甚少。對于中國普通老百姓而言，員額制如同一個頭戴面紗的美人，神秘又引人遐思。

員額制是指按照一定標(biāo)準(zhǔn)，通過嚴(yán)格的考核來選拔法官，選拔出一定比例的法官并輔以司法助理等人員，目的是使精英法官進(jìn)入司法一線，從而確保案件的審判質(zhì)量。與此同時，提高了我國司法的公信力。

二、法官員額制的內(nèi)在運(yùn)行機(jī)理

若要有效推行一個新制度，就必須厘清這項制度的意義和價值。在一個案件的審理過程中，法官是主導(dǎo)程序的靈魂人物，在一個依法治國的國家中，高素質(zhì)的司法審判隊伍是不可或缺的。近兩年來，刑事案件以及民事訴訟中冤假錯案的曝光，使得法官隊伍的改革十分必要且迫在眉睫。筆者認(rèn)為，員額制這項人事改革的核心價值就在于推進(jìn)法官職業(yè)群體專業(yè)化、正規(guī)化、職業(yè)化三方面的優(yōu)化。

(一)正規(guī)化：法官隊伍去行政化

法院體系與行政體系的“緊密相連”是我國長久以來的司法傳統(tǒng)，法官隊伍的建設(shè)也偏行政化。具體而言，凡是法院工作人員都屬于普通的公務(wù)員等級考核體系，并未細(xì)致區(qū)分工作的部門和性質(zhì)。我國法院的職業(yè)等級沒有那么明確，一級大法官和二級大法官的級別劃分流于形式，只是稱呼好聽，沒有實質(zhì)區(qū)別。

賀衛(wèi)方[2]教授之前談到，司法是一種親歷性的活動，主審法官需要近距離觀察才能給出對證據(jù)可信度的判斷。案件應(yīng)該并且必須由直接參與案件以及庭審的法官依自身法律素養(yǎng)以及自由意志獨(dú)立做出裁判。司法活動需要的是高度的專業(yè)化和個人化。這是法官獨(dú)立思考和判斷的過程，任何人都不能干擾。我國部門機(jī)構(gòu)之內(nèi)強(qiáng)調(diào)首長權(quán)威，法院亦不能免俗，依然是一派命令服從的行政化管理模式。也許普通百姓已經(jīng)習(xí)以為常，但法官隊伍的行政化與司法規(guī)律相悖，亦與司法權(quán)正常運(yùn)作軌跡相左。秩序和效率一直都是行政化管理追求的目標(biāo)，司法活動是通過法官親歷審判現(xiàn)場、獨(dú)立做出決斷從而匡扶正義。這種正義是通過法官依靠自身職業(yè)知識進(jìn)行個性化的腦力勞動得來的結(jié)果，普通機(jī)構(gòu)的行政化管理模式所追求的那種高效率并不能完全適用于法院。

(二)專業(yè)化：建立純粹的法官隊伍

員額制的推出是有維護(hù)我國法官的純粹性、建立真正的法官隊伍的深層考慮。

第一個維度：司法職能。員額制的改革也是為了優(yōu)化法官數(shù)額與審判工作量的適配，簡言之就是“人案比”。目前，我國東南沿海地區(qū)出現(xiàn)“案多人少”的難題，西部偏遠(yuǎn)地區(qū)卻出現(xiàn)“人多案少”的情況[3]。在這種司法資源分布不均衡的情形下，如何配置法官員額就不能一概而論，需要考慮多方面的因素，如審判功能的正常發(fā)揮、轄區(qū)內(nèi)的人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、法院審級職能等。員額制改革的價值之一便是司法資源在宏觀角度上的合理配置。

第二個維度：法官職業(yè)素質(zhì)的培養(yǎng)。員額制實施的直接意義在于保持法官高素質(zhì)技術(shù)水平的穩(wěn)定，因而遴選法官的尺度設(shè)定很重要。如果準(zhǔn)入條件過于寬泛，就不利于選拔優(yōu)質(zhì)的法官。法官明確自身的權(quán)利與義務(wù)也是保障法官職業(yè)純粹性的重要因素。進(jìn)行員額制改革就是為了擺脫傳統(tǒng)的“審者不判，判者不審”的狀態(tài)，做到審理者皆裁判者[4]。

第三個維度：人力資源管理方式。從人力資源設(shè)計方面來講，只要是工作，就會有一定的人數(shù)限額，這種限額的實質(zhì)是配置勞動力?？赡艽蠖鄶?shù)人會覺得，工作規(guī)定了人員限額，勞動的質(zhì)量和效率會打折扣，其實并不必然。本質(zhì)上講，推行員額制就是將限額勞動者與自身素質(zhì)和待遇相結(jié)合，通過市場這只“看不見的手”進(jìn)行資源配置，形成一支能夠勝任繁雜工作的勞動隊伍，進(jìn)而實現(xiàn)司法公正的宏偉藍(lán)圖。

(三)職業(yè)化：法官培養(yǎng)精英化

社會穩(wěn)定的最后一道防線是司法的公正，法官在案件中的所作所為將直接影響我國司法的威嚴(yán)，而法官自身的業(yè)務(wù)水平亦直接影響著案件審理的質(zhì)量。公平正義是我們孜孜以求的終極目標(biāo)，為實現(xiàn)這一目標(biāo)，首先要為法官隊伍的職業(yè)化發(fā)展夯實基礎(chǔ)，員額制改革恰恰是倒逼法官提升業(yè)務(wù)水平的重要途徑。之所以花時間和精力去整頓法官隊伍，就是因為認(rèn)識到了專業(yè)水平過硬的精英法官才是保障審判公正的必要條件。

我國改革開放四十多年來飛速發(fā)展，法院工作也不斷面臨挑戰(zhàn)。針對現(xiàn)在法院出現(xiàn)的“法官數(shù)量過多”“整體素質(zhì)差”“冤假錯案多”等現(xiàn)象，員額制改革也是解決這些問題的基礎(chǔ)性工作。只有將現(xiàn)有法官進(jìn)行合理整合，將精英法官挑選出來投入審判一線，加快法官隊伍的精細(xì)化分工，才可以談及保證司法公正高效的問題。

三、改革出現(xiàn)的新問題及問題分析

員額制施行后，全國各地出現(xiàn)了不少新問題，在此筆者將選擇兩個最具代表性的問題分析。

(一)員額比例的確立標(biāo)準(zhǔn)不一

縱觀近幾年員額制實施情況，筆者發(fā)現(xiàn)入額標(biāo)準(zhǔn)始終是一個不可回避的問題。各地實施的員額制標(biāo)準(zhǔn)不一，參考因素也不盡相同[5]。員額制標(biāo)準(zhǔn)既不一樣也不公開，這很容易使法院外界產(chǎn)生對員額制的懷疑：這種選拔是否公平？法官遴選制度的模糊性是否會引發(fā)人民群眾對司法權(quán)威的又一次不信任？這都是眼下不容忽視的重要問題。入額標(biāo)準(zhǔn)的把握是員額制改革的核心，如果標(biāo)準(zhǔn)放得過寬，將會成為司法資源的又一次浪費(fèi)，并且會降低司法效率，這樣的改革似乎沒有意義；如果標(biāo)準(zhǔn)過高，本來案件數(shù)量就已經(jīng)多到法院無法負(fù)荷，法官人數(shù)過少又會加大法官的工作量，法官審判案件壓力增加將直接導(dǎo)致案件審判的質(zhì)量大打折扣，進(jìn)而無法保證司法的公正性。因此，員額制的這把“尺子”的量度設(shè)計尤為重要。

筆者了解到，上海在2017年完成了全部法院的員額制改革。在法官內(nèi)部，審判員和助理審判員在入額標(biāo)準(zhǔn)上是完全不同的[6]。已經(jīng)成為正式審判員的，采用業(yè)績作為考察方式。助理審判員更是有所區(qū)分：年齡較大的或者資歷較深的，主要進(jìn)行業(yè)績考核和能力測試；新入職的新手不論具體資質(zhì)如何，統(tǒng)一降級為法官助理。這樣“一刀切”處理方式太機(jī)械化，不具備任何合理性。在海南，法官入額是通過考試的形式進(jìn)行的，但是各法院領(lǐng)導(dǎo)卻沒有參與考試。因為是領(lǐng)導(dǎo)，所以不用考試就是入額法官。相反，法院調(diào)研室的人員卻全部沒有入額。其實，法院調(diào)研室的人員也屬于法院的精英人才，很多是優(yōu)秀的法官，他們由于服從組織安排等原因被分配過來，現(xiàn)在忽然被踢出了法官隊伍，無法想象他們是怎樣的心情。

過去幾年里，種種關(guān)于法官入額比例標(biāo)準(zhǔn)的問題在各地屢見不鮮。可以理解的是，由于我國地理以及人文的巨大差異，這個比例的正確把握是存在一定困難的，不可能一蹴而就。入額比例的限定難在以下三個因素。

首先是地域問題。我國法院轄區(qū)與地理行政單位保持一致，但由于我國省市轄區(qū)面積大小不一，有些地區(qū)法院轄區(qū)廣闊，有些轄區(qū)則面積狹小。因此，員額制的確立要慎重考慮轄區(qū)之間的差異與協(xié)調(diào)。其次是法院轄區(qū)內(nèi)的人口問題。我國東南沿海地區(qū)人口密集，西北內(nèi)陸地區(qū)則人煙稀少，人口多的地區(qū)案件數(shù)量相應(yīng)也會增多，所以確定法官員額的時候也需要考慮人口的分布差異。最后是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡問題。受地理位置、政策等各種因素影響，地區(qū)的發(fā)展水平不同。西部地區(qū)發(fā)展水平相對落后，案件可能不如東部沿海地區(qū)案件多，案件多少也關(guān)乎法官的名額配比，也就是“人案比”。

如果僅考慮單個因素的影響，確立員額比例的標(biāo)準(zhǔn)并不困難，但是當(dāng)各種因素同時起作用時，確立一種合適的標(biāo)準(zhǔn)無疑是一個巨大的挑戰(zhàn)，且其中許多因素又在不斷變化。

(二)法院人才流失嚴(yán)重

員額制逐漸在全國法院推行，奇怪的是，法院的人才反而紛紛離職，出現(xiàn)了“離職潮”。如果這些辭職的法官僅僅是無法適應(yīng)新制度的人，可以說是能力平庸不足以留下來的人，這對中國司法環(huán)境的改善是一件好事。但是，據(jù)筆者了解，離開法院的恰恰是那些有理想、有才能、有工作熱情的青年法官。平庸者不見得會主動辭職，反而拼命采取各種手段留下來，大批精英法官的離職是法院的重大損失。法官的大批離職反映了我國法院種種制度問題并不僅僅是員額制改革造成的。筆者擬從以下四方面對法院人才流失現(xiàn)象進(jìn)行分析。

其一，當(dāng)前我國法院體制的一大弊端是人事管理的高度同質(zhì)化[7]。具體而言，同質(zhì)化就是法院內(nèi)部所有工作人員不分能力水平高低、職位風(fēng)險、職位性質(zhì)、空閑程度，薪資待遇各種待遇上都一樣。只要是處長級別，不論是在審判一線還是在檔案室，忙閑程度不一，但最后總是一個待遇。在這種情況下，法官心理就會出現(xiàn)不平衡，現(xiàn)在還要實行員額制，結(jié)局就可想而知了。法官亦是普通人，每天勤懇工作努力追求入額機(jī)會，如果成功入額后相關(guān)待遇并沒有任何提升，這對他們的工作積極性無疑是一種打擊。

其二，員額制的標(biāo)準(zhǔn)不一加劇了人們對法官任職公平性的擔(dān)憂，法官內(nèi)部也多有怨言。就如文章前面談到的上海和海南的情形，領(lǐng)導(dǎo)不用考核就自然成為入額法官，法官自己卻要經(jīng)過嚴(yán)格的考核才能成為正式的員額，這樣不公的待遇無疑會讓法官產(chǎn)生一定心理落差。

其三，員額制改革從上而下試行的過程總體呈現(xiàn)一種慎之又慎的保守趨勢[8]，法院內(nèi)部各部門的利益都需兼顧，過于保守追求平衡，全國各地法院的具體考慮因素也不相同，法院隊伍在改革的同時也流失了一批優(yōu)秀法官。例如：福建省的員額方案是將任職資歷作為考核的決定因素[9]，必須承認(rèn)的是，資歷是優(yōu)秀法官不可或缺的因素，但這并不絕對。有一些年輕法官資歷雖淺但知識水平高、業(yè)務(wù)能力過硬，有些老法官辦了一輩子案件，錯案率卻很高，這種論資排輩的選拔方式對年輕法官大為不利。

其四，淺顯來講，員額制就是將法官的數(shù)額固定下來。一旦法官的員額比例固定了，人們開始擔(dān)心后面的新法官的任職和晉升問題。法院實行員額制后，一個新人進(jìn)入法院能否成為員額法官并不取決于其能力，很大程度上取決于法官職位是否有缺額。一般新人進(jìn)入法院都是從書記員做起，一步一步做到助理審判員再到正式審判員，現(xiàn)在卻要依賴員額是否空缺來決定任職。

四、員額制改革的完善建議

(一)設(shè)置統(tǒng)一的入額標(biāo)準(zhǔn)

目前，員額制改革在各地全面推行，每個地方的標(biāo)準(zhǔn)卻不一樣，各地法院都在各說各話，標(biāo)準(zhǔn)的不一致極易引發(fā)法官任職的不公和質(zhì)疑。因此，需要確立一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和界定優(yōu)秀法官的概念。

筆者認(rèn)為，優(yōu)秀的法官需要具備三個因素：德行、資歷、技藝。第一是德行，主要體現(xiàn)是法官的公理心。由于法官職業(yè)的特殊性，法官任職標(biāo)準(zhǔn)中所要求的道德標(biāo)準(zhǔn)是極高的。對于德行的考察不僅涉及法官內(nèi)心的是非觀，更要關(guān)注他們?nèi)松砷L軌跡中的小細(xì)節(jié)。枉法裁判的人固然不能走上審判臺，但私生活中不孝順雙親、信用不佳的人亦不應(yīng)稱之為優(yōu)秀的法官。第二，資歷也是一個優(yōu)秀法官必備的。資歷二字包含了一個人的閱歷和年齡。法律來源于生活，生活中的所有問題都有可能轉(zhuǎn)化為法律問題被送上合議庭。這就要求法官除了專業(yè)水平過硬，還要對生活有真切的感悟。一名優(yōu)秀的法官除了滿腹經(jīng)綸，還應(yīng)該擁有常識，否則就是紙上談兵，解決不了實際問題。這些常識是對生活的感悟，而對生活產(chǎn)生感悟需要時間去沉淀。第三，學(xué)問和技藝是一個優(yōu)秀法官該有的學(xué)術(shù)素養(yǎng)。我國提倡匠人精神，“匠人”一詞中就包含了成熟的技藝。一名優(yōu)秀的法官也應(yīng)該是一名匠人——法律的匠人，即法官滿懷對審判工作強(qiáng)烈的責(zé)任感，運(yùn)用其掌握的法律知識解決實際案件中復(fù)雜多變的問題。

一名優(yōu)秀的法官需要同時滿足以上三個條件，員額法官的選人標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該與這三項要求相契合。前兩者是基礎(chǔ)性的，真正重要的因素是法官的專業(yè)能力，即他對法律的理解、法理的明晰[10]。當(dāng)下，通過量化形式考察法官的專業(yè)知識主要有考試和考核兩種?？荚囈栽嚲硇问娇疾旆ü僬魏蛯I(yè)方面的基礎(chǔ)知識，考核主要由院領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)業(yè)績、資歷、任職年齡等方面綜合算分。筆者認(rèn)為，考察的內(nèi)容可以有所改變?？己朔矫妫梢砸蠓ü傧蚩己私M上交一份自己最滿意的判決書，有條件的可以附上一份庭審錄像，學(xué)術(shù)論文也可以列入?yún)⒖挤秶??？荚嚪矫?，可以要求法官在?guī)定時間內(nèi)對一個真實案例做出一份判決書，這種有一定難度的真實性考察才有利于法律精英的遴選[11]。在制定統(tǒng)一的考察方案時不能忽略我國各地區(qū)之間的差異，偏遠(yuǎn)地區(qū)案件量較少，法官可能一時之間拿不出法理清晰的判決書作為遴選考試的材料，因此，限時完成判決書的考查方式可能更適合偏遠(yuǎn)地區(qū)法院的法官。

筆者還有一種設(shè)想，就是將當(dāng)前所進(jìn)行的法官“入額”選任和法院層級聯(lián)系在一起。若是上級法院的名額全部留給自己法院內(nèi)部人員，下級法院法官晉升之路就會更加困難，因此，筆者認(rèn)為本級法院中的尚待入額法官不僅可以報考本院，還應(yīng)可以報考上一級的法院，這樣也可以避免上一級的法院自我保護(hù)政策。通過統(tǒng)一的考試進(jìn)行遴選的方式更加公平合理。考試成績公布后，按照分?jǐn)?shù)高低進(jìn)行錄用。這樣就可以保證下級法院中的優(yōu)秀法官能夠通過自身的努力進(jìn)入上級法院，真正實現(xiàn)“能者進(jìn)，庸者退”。

(二)合理確定員額比例

選拔法官的標(biāo)準(zhǔn)制定后，緊接著要考慮法官員額的比例這一基礎(chǔ)問題。如果比例不能被合理把握，這也會給員額制的順利實行帶來困擾。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌當(dāng)下和未來兩個方面的利益來分配員額比例。如果入額比例一開始定得過高，改革就會收效甚微，同時為日后“新人”入額增加了競爭難度。

經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“二八定律”告訴我們，任何行業(yè)中處于頂部的精英僅占該行業(yè)從業(yè)人員的20%左右，這個比例同樣可以拿過來用在法官行業(yè)中。雖然很多人會覺得這個比例過低，但我國就是需要以騰籠換鳥的智慧和壯士扼腕的決心認(rèn)真做好改革的“減法”，否則員額制改革就會是“新瓶裝老酒”，使得法院新制度和新環(huán)境下踴躍著的還是“舊法官”。

在適用較低入額比例的同時，不宜將員額中的絕大部分一次性用掉而只留一點(diǎn)零頭，這樣的做法無異于是對未來法院新入職人員的不公。事實上，為后來者預(yù)留一半以上員額空間的做法既符合當(dāng)下的實際情況又順應(yīng)未來的發(fā)展趨勢?？紤]到未來員額法官的來源渠道廣泛且多元，可從優(yōu)秀的法官助理中選任，也可從優(yōu)秀的學(xué)者、律師中選拔，下級法院的優(yōu)秀法官還可被遴選到上級法院。如果今后制度革新的趨好效應(yīng)能得以進(jìn)一步彰顯，就會有越來越多法律精英競爭法官員額，若那時連法官名額都寥寥無幾，進(jìn)入法院就會如同千軍萬馬過獨(dú)木橋一般難上加難。

(三)做好法官助理方面配套改革

面對目前法院出現(xiàn)“案多人少”的情況，員額制的實施不可避免地會造成一些地區(qū)法官數(shù)量減少，法官的辦案壓力也會隨之增大，緩解法官的積案壓力是當(dāng)務(wù)之急。筆者認(rèn)為，作為員額制的配套措施，應(yīng)當(dāng)細(xì)化健全法官助理的相關(guān)制度措施[12]。法官高效、優(yōu)質(zhì)地開展工作亦需要好的助手輔助，因此，為法官配置助手，使法官有充足的精力高質(zhì)量辦案，這才是法官員額制改革的內(nèi)在邏輯。為此，應(yīng)該對法官助理有一個清晰的定位?？梢赃m當(dāng)參考英美法國家的做法，將法官助理定位為法官的智囊團(tuán)，負(fù)責(zé)進(jìn)行法律研究、針對具體案件提出可供參考的法律意見等事項。書記員則被定為法官的程序型助手，負(fù)責(zé)處理一些程序性、重復(fù)性的工作。