基于國家主權(quán)的全球網(wǎng)絡(luò)空間多邊多元治理

強(qiáng) 宇 豪

(對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 國際關(guān)系學(xué)院，北京 100029)

一、引言

截至2018年6月30日，世界網(wǎng)民總數(shù)已達(dá)46億余人，占世界總?cè)丝诎俜直瘸^55%；中國網(wǎng)民人數(shù)超過8億余人，占世界網(wǎng)民總數(shù)比例接近五分之一，中國互聯(lián)網(wǎng)總體普及率超過56%?；ヂ?lián)網(wǎng)已經(jīng)成為人們?nèi)粘Ｉ钪械囊粋€(gè)重要部分，信息技術(shù)的飛速發(fā)展，使網(wǎng)絡(luò)空間進(jìn)一步滲透到了日常的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中，網(wǎng)絡(luò)空間與現(xiàn)實(shí)空間的互動(dòng)與日俱增。網(wǎng)絡(luò)賬戶與真實(shí)身份，虛擬財(cái)產(chǎn)與有形資產(chǎn)之間的界限區(qū)分愈發(fā)模糊。同時(shí)，通過網(wǎng)絡(luò)實(shí)施，或直接在網(wǎng)絡(luò)上實(shí)施的違法犯罪行為也日益增多。維護(hù)國家的政治穩(wěn)定、保障經(jīng)濟(jì)的有序運(yùn)行、促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展，都要求實(shí)現(xiàn)對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間的有效治理。

目前國際上通行的治理方案是“多利益攸關(guān)方”模式，這種模式繼承和發(fā)展了“自治”模式，認(rèn)為“網(wǎng)絡(luò)空間”為全球公域，國家在其中沒有主權(quán)，堅(jiān)持以非政府行為體為主導(dǎo)的互聯(lián)網(wǎng)治理模式，雖然形式上不排斥主權(quán)國家的參與，但主權(quán)國家在決策過程中沒有決定權(quán)只有建議權(quán)，以美國為首的西方國家、非政府組織和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)研發(fā)人員主要支持這種模式。

然而，“多利益攸關(guān)方”治理模式并不是解決網(wǎng)絡(luò)空間全球治理問題的最終答案，首先，這種模式基于將網(wǎng)絡(luò)空間定義為全球公域，這種定義本身便是不合理的；其次，這種模式不能兼顧網(wǎng)絡(luò)空間治理的最重要的三個(gè)議題，即“網(wǎng)絡(luò)安全”“網(wǎng)絡(luò)發(fā)展”和“網(wǎng)絡(luò)自由”；最后，時(shí)至今日，這種模式實(shí)際上已經(jīng)變成了美國等互聯(lián)網(wǎng)發(fā)達(dá)國家維護(hù)其“網(wǎng)絡(luò)霸權(quán)”的工具。

因此，以中國、俄羅斯、巴西為代表的主要發(fā)展中國家則認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)空間是一個(gè)國家的“第五疆域”，國家對(duì)其有主權(quán)要求，提倡“網(wǎng)絡(luò)主權(quán)原則”，“簡單來講，網(wǎng)絡(luò)主權(quán)就是一國國家主權(quán)在網(wǎng)絡(luò)空間中的自然延伸和表現(xiàn)”[1]。強(qiáng)調(diào)國家在網(wǎng)絡(luò)空間全球治理中的作用。

毋庸置疑，國家主權(quán)在網(wǎng)絡(luò)空間的治理過程中不容侵犯，尊重和維護(hù)國家主權(quán)是底線問題。但同時(shí)，由于網(wǎng)絡(luò)空間的特殊性，傳統(tǒng)的管理和統(tǒng)治的方式往往不能滿足有效監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)空間的需要，即使國家想要直接監(jiān)管也往往力不能及。國家的直接干預(yù)還易阻塞網(wǎng)絡(luò)空間的效率，從而影響“網(wǎng)絡(luò)發(fā)展”，侵犯“網(wǎng)絡(luò)自由”。

在這樣的情境之下，探討新形式的網(wǎng)絡(luò)空間全球治理方案，特別是探討基于主權(quán)原則的網(wǎng)絡(luò)空間多邊合作多元行為體參與的全球治理模式具有重要意義。

二、網(wǎng)絡(luò)空間治理機(jī)制的國內(nèi)外討論

在網(wǎng)絡(luò)空間治理研究的初始，人們認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)空間是“無政府的空間”，在網(wǎng)絡(luò)空間治理中應(yīng)當(dāng)實(shí)踐“公民社會(huì)”的自治，不認(rèn)為國家對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間擁有主權(quán)。1996年，約翰·巴洛在瑞士達(dá)沃斯論壇發(fā)表了《網(wǎng)絡(luò)空間獨(dú)立宣言》，主張網(wǎng)絡(luò)空間不受政府統(tǒng)治而應(yīng)當(dāng)自治，他將網(wǎng)絡(luò)空間視為一個(gè)獨(dú)立于國家之外的新空間，一個(gè)自我治理的空間。[2]

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的進(jìn)一步發(fā)展和應(yīng)用，網(wǎng)絡(luò)空間與現(xiàn)實(shí)社會(huì)之間的交互愈加頻繁、聯(lián)系愈發(fā)緊密，這對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間全球治理提出了新的要求，國內(nèi)外學(xué)界興起了關(guān)于網(wǎng)絡(luò)空間全球治理的討論熱潮。

目前國內(nèi)外網(wǎng)絡(luò)空間的全球治理相關(guān)研究，主要從兩個(gè)層面展開，第一個(gè)層面是關(guān)于網(wǎng)絡(luò)空間的性質(zhì)的爭論，第二個(gè)層面是在性質(zhì)判定的基礎(chǔ)上展開的對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間全球治理機(jī)制的討論。

在網(wǎng)絡(luò)空間的性質(zhì)判定問題上，較為流行的四種觀點(diǎn)分別是：網(wǎng)絡(luò)空間自主權(quán)說、國際公域說、混合場域說和國家網(wǎng)絡(luò)主權(quán)說。基于對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間性質(zhì)不同的判斷，又延伸出了網(wǎng)絡(luò)空間全球治理機(jī)制的不同主張。

第一種觀點(diǎn)是網(wǎng)絡(luò)空間自主權(quán)說。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，基于網(wǎng)絡(luò)空間獨(dú)特的性質(zhì)，其不存在邊界，不再屬于任何國家可以有效管轄的區(qū)域，在這種定義的基礎(chǔ)上，發(fā)展出了網(wǎng)絡(luò)空間自治論。此種理論認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)空間應(yīng)當(dāng)由互聯(lián)網(wǎng)社群實(shí)現(xiàn)自治，將政府完全排除在外。戴維·約翰遜和戴維·布斯特就認(rèn)為，全球網(wǎng)絡(luò)空間以電腦和互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)，為人類創(chuàng)造了一個(gè)全新的活動(dòng)領(lǐng)域，跨越了傳統(tǒng)的國家有形領(lǐng)土邊界，以現(xiàn)實(shí)地理區(qū)域范圍為基礎(chǔ)的各國法律的可適用性及合理性因此受到質(zhì)疑。[3]持這種觀點(diǎn)的人們認(rèn)為，一方面，網(wǎng)絡(luò)空間的治理的基礎(chǔ)是自我治理，政府完全沒有必要也不應(yīng)該參與到網(wǎng)絡(luò)空間的治理過程中，另一方面，由于網(wǎng)絡(luò)空間的特殊性質(zhì)，使得政府即使想要參與，也難以實(shí)現(xiàn)有效地治理。

第二種觀點(diǎn)，國際公域說。認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)空間類似于公海、外空、大氣空間、南極等國際公域，是另一個(gè)全新的國際公域，國家對(duì)之不享有主權(quán)(1)根據(jù)經(jīng)合組織的定義，全球公域的一個(gè)基本特征是它在國家的管轄權(quán)之外?！癎lobal Commons”, Glossary of Statistical Terms, Organization for Economic Co-operation and Development (OECD) Statistics Portal.。2005年美國國防部發(fā)布的《國土安全與民事支持戰(zhàn)略》提出：“國際水域、外空、大氣以及網(wǎng)絡(luò)空間共同組成全球公域。”[4]另外，美國2010年出臺(tái)的“國家安全戰(zhàn)略”也持有這種觀點(diǎn)，加拿大也認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)空間是一個(gè)全球公域。[5]這種學(xué)說認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施雖然位于國家之內(nèi)，但幾乎所有國家都融入了全球性的互聯(lián)網(wǎng)空間中，因此全球網(wǎng)絡(luò)空間類似于外空和大氣等其他全球公域，已經(jīng)成為一個(gè)不可分割的全球性整體空間，單個(gè)國家沒有對(duì)其的主權(quán)或者管轄權(quán)。[6]以全球公域說作為基礎(chǔ)，延伸出了“多利益攸關(guān)方”治理模式，這種模式與網(wǎng)絡(luò)空間“自治”模式一脈相傳，認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)空間是由多重行為體組成，國家行為體只是其中之一，并不占據(jù)主導(dǎo)地位，國家政權(quán)并不能像在現(xiàn)實(shí)世界中管理甚至統(tǒng)治網(wǎng)絡(luò)空間。在作為“全球公域”的網(wǎng)絡(luò)空間中，除國家行為體之外還有企業(yè)、社會(huì)組織、學(xué)術(shù)團(tuán)體乃至個(gè)人用戶等多元行為體，政府沒有管轄權(quán)。因此，“多利益攸關(guān)方”治理模式強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)由技術(shù)專家、商業(yè)機(jī)構(gòu)和非政府組織作為網(wǎng)絡(luò)空間治理的主體，政府不應(yīng)過多干預(yù)。這種模式依靠的主要機(jī)構(gòu)是互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機(jī)構(gòu)(ICANN)。

有一些國內(nèi)學(xué)者，在對(duì)全球公域說的批判的基礎(chǔ)上，提出了第三種觀點(diǎn)，混合場域說。混合場域說認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)空間在屬性界定上，與海洋、天空等近似，是國內(nèi)私域和全球公域共同構(gòu)成的全球混合公域。根據(jù)公域私域劃分的排他性原則，持這種觀點(diǎn)的學(xué)者將物理層面中支撐起整個(gè)互聯(lián)網(wǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)規(guī)則視為全球公域；將內(nèi)容層面中國家完全享有主權(quán)之處視為國內(nèi)私域。在這種屬性界定的基礎(chǔ)上，這些學(xué)者認(rèn)為，對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間的全球治理，應(yīng)當(dāng)參照海洋和天空的治理模式，采用絕對(duì)的公域行動(dòng)自由原則和相對(duì)的私域行動(dòng)自由原則。其中屬于私域的部分，主權(quán)國家有一定程度上的管轄權(quán)，屬于全球公域的部分則應(yīng)當(dāng)交由聯(lián)合國管理。[7]

第四種觀點(diǎn)，國家網(wǎng)絡(luò)主權(quán)學(xué)說。它是在當(dāng)前國內(nèi)學(xué)界最受關(guān)注的學(xué)說。這種學(xué)說的基礎(chǔ)是認(rèn)為國家在網(wǎng)絡(luò)空間具有主權(quán)，這種主權(quán)是國家領(lǐng)土主權(quán)在網(wǎng)絡(luò)空間的延伸。因此，網(wǎng)絡(luò)空間的全球治理主體應(yīng)當(dāng)是主權(quán)國家，在這個(gè)前提下，應(yīng)該通過聯(lián)合國，或者建立新的主權(quán)國家政府間多邊合作的機(jī)制來實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)空間的全球治理。國家對(duì)其本國范圍內(nèi)網(wǎng)絡(luò)空間的信息通信活動(dòng)，信息通信系統(tǒng)及數(shù)據(jù)等擁有主權(quán)。網(wǎng)絡(luò)主權(quán)論和多利益攸關(guān)論的爭論體現(xiàn)了其背后的國家利益之爭，實(shí)際上這兩種思路未必不能兼容，但在操作中美國主導(dǎo)的多利益攸關(guān)模式淪為其謀取霸權(quán)利益的工具，因此互聯(lián)網(wǎng)主權(quán)模式受到更多關(guān)注和認(rèn)可。[8]如此看來，網(wǎng)絡(luò)主權(quán)原則是全球網(wǎng)絡(luò)治理的必然選擇，各類對(duì)網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的否定論其背后或有邏輯漏洞，或掩藏著其他目的。[9]在國家擁有網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)的理論前提下，中俄等國提出了網(wǎng)絡(luò)空間全球治理的“多邊主義”模式，以中俄為代表的金磚國家在網(wǎng)絡(luò)空間全球治理中具有廣泛的合作前景。[10]另外，國家主權(quán)理論還探討了網(wǎng)絡(luò)空間全球治理中的數(shù)據(jù)主權(quán)問題。[11]這些學(xué)者在其作品中討論了基于國家主權(quán)原則的中國方案，意圖從中國國家戰(zhàn)略的視角下探索網(wǎng)絡(luò)空間全球治理的新方案，探索網(wǎng)絡(luò)空間全球命運(yùn)共同體的構(gòu)建。

三、國家主權(quán)在網(wǎng)絡(luò)空間治理中的必要性

當(dāng)今世界，隨著物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)終端等技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用，現(xiàn)實(shí)世界與互聯(lián)網(wǎng)“虛擬世界”的聯(lián)系愈發(fā)緊密，人類社會(huì)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的依存度不斷增加；同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)安全，網(wǎng)絡(luò)犯罪、網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)爭等新的議題的出現(xiàn)，已經(jīng)使網(wǎng)絡(luò)空間治理上升到國家安全的層面；而傳統(tǒng)的頂級(jí)域名管理問題，IP地址分配問題，與云計(jì)算和大數(shù)據(jù)等新技術(shù)的發(fā)展交雜在一起，使得網(wǎng)絡(luò)空間的全球治理牽扯到了國家間的資源分配和權(quán)利劃分問題。

那么，通過“網(wǎng)絡(luò)空間自治”或者“多利益攸關(guān)方”模式是否能夠解決這些問題呢？答案當(dāng)然是否定的。

“互聯(lián)網(wǎng)自治理論”本身便是一種高度烏托邦的理念，寄托了人們對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的美好憧憬，本身并不具有實(shí)踐意義的。在網(wǎng)絡(luò)空間的全球治理中，互聯(lián)網(wǎng)自治模式是完全沒有實(shí)踐意義的。以“暗網(wǎng)”為例，“暗網(wǎng)”是指那些儲(chǔ)存在網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫中，不能通過普通的超鏈接訪問而需要?jiǎng)討B(tài)網(wǎng)頁訪問技術(shù)的資源合集，由于其特有的隱藏性，用戶在其中是基本上是完全匿名的，使得傳統(tǒng)的政府監(jiān)管手段在“暗網(wǎng)”中完全無法實(shí)現(xiàn)。因此，“暗網(wǎng)”便成了一個(gè)真正的“法外之地”，國家執(zhí)法機(jī)關(guān)無法有效的監(jiān)控“暗網(wǎng)”，其治理完全依靠“暗網(wǎng)”用戶的自治，然而在這種情況下，“暗網(wǎng)”并沒有如很多互聯(lián)網(wǎng)自由主義者所預(yù)想的一樣成為人類思想的一片凈土，幫助人們?cè)谄渲薪涣鬟M(jìn)步，相反，其中充斥著大量超脫人類底線的行為，兒童色情、暴力買賣、毒品交易成為“暗網(wǎng)”的代名詞，甚至恐怖分子也通過“暗網(wǎng)”實(shí)現(xiàn)信息交流。

從有效性上看，“網(wǎng)絡(luò)空間自治”理論，實(shí)際上是把網(wǎng)絡(luò)空間的治理寄托在了縹緲不定的“人性”上，寄托于一種超越現(xiàn)實(shí)狀況的“公民社會(huì)”中。隨著網(wǎng)絡(luò)空間和現(xiàn)實(shí)社會(huì)的關(guān)系愈發(fā)緊密，自治的形式完全無法應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間的新變化，滿足網(wǎng)絡(luò)空間治理的新要求，提供不了所需的公共服務(wù)，無法實(shí)現(xiàn)對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間的安全有效治理。因此這種理論不具有任何實(shí)踐意義。從合法性上看，網(wǎng)絡(luò)空間自治理論將其合法性建立在其自治傳統(tǒng)上，然而網(wǎng)絡(luò)空間的自治傳統(tǒng)只是在其初步誕生階段才真實(shí)存在的，隨著網(wǎng)絡(luò)用戶的增加和網(wǎng)絡(luò)空間與現(xiàn)實(shí)世界交互的增多，國家權(quán)力早已滲透在了網(wǎng)絡(luò)生活中的方方面面，即使是宣稱反對(duì)國家主權(quán)參與網(wǎng)絡(luò)空間治理的美國，在實(shí)際操作層面，也通過各種戰(zhàn)略或機(jī)構(gòu)，將國家權(quán)力蔓延到了網(wǎng)絡(luò)空間之中。

“多利益攸關(guān)方”模式是以美國為首的西方發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)的現(xiàn)行網(wǎng)絡(luò)空間治理模式，主張通過非政府組織主導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)空間治理，認(rèn)為國家不應(yīng)作為網(wǎng)絡(luò)空間治理的主體。這種模式的理論基礎(chǔ)是認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)空間是“全球公域”，任何國家都不享有在網(wǎng)絡(luò)空間上主權(quán)，認(rèn)為主權(quán)國家對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間治理的干預(yù)會(huì)影響互聯(lián)網(wǎng)的自由和效率。目前國內(nèi)外學(xué)界，特別是發(fā)展中國家學(xué)界對(duì)這種模式的批判主要集中在認(rèn)為這種模式是美國維持其“互聯(lián)網(wǎng)霸權(quán)”的手段，由于歷史發(fā)展原因，在ICANN接手之前，互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵資源根域名系統(tǒng)由美國政府機(jī)構(gòu)IANA掌控，直到“棱鏡門”爆發(fā)之后，迫于國際壓力和國內(nèi)輿論，美國政府才將根域名系統(tǒng)的管理完全轉(zhuǎn)交給ICANN。然而美國境內(nèi)的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)和非政府組織掌握著最多互聯(lián)網(wǎng)資源，因此在ICANN中話語權(quán)也最為巨大，而如中國等國家，在發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)的過程中，其基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)，由于投入較大，主要依賴政府主導(dǎo)，因此相對(duì)來說企業(yè)和非政府組織力量較弱，在ICANN 機(jī)制中話語權(quán)也相對(duì)較小，與中國龐大的網(wǎng)民基數(shù)不成比例，而非政府組織和企業(yè)自然會(huì)受到所在國法律的限制，因此在制訂互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)則中，美國由于其先發(fā)優(yōu)勢，通過其強(qiáng)大的互聯(lián)網(wǎng)實(shí)力，自然會(huì)繼續(xù)主導(dǎo)全球網(wǎng)絡(luò)空間治理的進(jìn)程。

原則上，多利益攸關(guān)模式不拒斥主權(quán)國家的參與，但這種模式認(rèn)為建立在網(wǎng)絡(luò)主權(quán)觀念下的全球網(wǎng)絡(luò)治理，會(huì)使網(wǎng)絡(luò)空間板塊化,從而降低網(wǎng)絡(luò)效率，造成網(wǎng)絡(luò)不穩(wěn)定，因此不希望主權(quán)國家作為網(wǎng)絡(luò)空間治理的主體。[12]這種模式關(guān)注的問題是網(wǎng)絡(luò)空間的自由和效率，其旨意是正當(dāng)?shù)?。然而在現(xiàn)實(shí)世界中，多元的利益訴求，使得國家主權(quán)必然會(huì)已經(jīng)滲入到網(wǎng)絡(luò)空間的全球治理中來。從硬件層角度講，網(wǎng)絡(luò)空間得以存在所依托的基礎(chǔ)設(shè)施均位于國家領(lǐng)土之內(nèi)，必然受到國家主權(quán)的管轄；從軟件層角度出發(fā)，互聯(lián)網(wǎng)工程師也必然屬于主權(quán)國家的公民；而網(wǎng)絡(luò)用戶也不能超脫其國籍成為真正意義上的“全球公民”。因此，國家主權(quán)必然會(huì)在網(wǎng)絡(luò)空間全球治理中發(fā)揮主體性的作用。

在現(xiàn)實(shí)中，國家主權(quán)在網(wǎng)絡(luò)空間中的延伸主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：對(duì)內(nèi)而言，國家通過立法手段和設(shè)立專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)等制度化途徑，讓網(wǎng)絡(luò)空間正式被納入國家法制管轄范圍之內(nèi)，實(shí)現(xiàn)對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間的有效治理，確立自己在網(wǎng)絡(luò)空間的權(quán)威；對(duì)外而言，國家通過網(wǎng)絡(luò)國防安全措施，保障國家網(wǎng)絡(luò)安全，從而確立主權(quán)國家在網(wǎng)絡(luò)安全中的主體地位。

韓國自1995年來，修改了《電信商務(wù)法》，先后通過了《國家信息化基本法》和《網(wǎng)絡(luò)安全管理規(guī)定》等新的法律法規(guī)，并于2002年起開始推行互聯(lián)網(wǎng)實(shí)名制，通過一系列立法活動(dòng)，將國家的管轄延伸至互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域；歐盟成立后也陸續(xù)推出了一系列相關(guān)政策法規(guī)。除了相關(guān)的立法活動(dòng)，很多國家還成立了專門的機(jī)構(gòu)來管理網(wǎng)絡(luò)空間，歐盟“歐洲網(wǎng)絡(luò)和信息安全局”早在2004年3月便已成立，后又有專門的警察部門“歐洲打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪中心”于2013年1月成立，主要任務(wù)是打擊網(wǎng)絡(luò)兒童色情犯罪以及團(tuán)伙網(wǎng)絡(luò)詐騙活動(dòng)；美國政府下屬共設(shè)立了六大網(wǎng)絡(luò)安全專門機(jī)構(gòu)，用以監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)空間，“棱鏡門”事件的爆發(fā)更是反映出美國政府的言行不一，對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間的控制從未中斷。很多其他國國家，例如泰國、日本等，也都成立了相關(guān)機(jī)構(gòu)以管理網(wǎng)絡(luò)空間。世界各國均有通過立法和制度建設(shè)來規(guī)范網(wǎng)絡(luò)空間行為。國家主權(quán)和政府監(jiān)管從來沒有遠(yuǎn)離過網(wǎng)絡(luò)空間治理。

在當(dāng)今世界，國家的安全與穩(wěn)定，與網(wǎng)絡(luò)空間息息相關(guān)。在伊拉克戰(zhàn)爭期間，美國就曾切斷了伊拉克頂級(jí)域名的訪問權(quán)限，導(dǎo)致伊拉克網(wǎng)絡(luò)癱瘓，這一事件引起了世界各國廣泛的擔(dān)憂；之后的2007年愛沙尼亞事件和2010年伊朗病毒事件更進(jìn)一步刺激了各國，使“網(wǎng)絡(luò)威脅的主觀建構(gòu)由模糊的、超國家的非傳統(tǒng)安全概念向具體的、以國家性為內(nèi)涵的傳統(tǒng)安全概念轉(zhuǎn)變”[13]。各主權(quán)國家對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全更加重視，進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間的監(jiān)控和管理。愛沙尼亞遭受網(wǎng)絡(luò)攻擊后，在塔林成立了由多國專家組成的專門小組，以網(wǎng)絡(luò)安全為核心議題，討論互聯(lián)網(wǎng)全球治理的機(jī)制規(guī)范問題，研究的結(jié)果匯總為《塔林手冊(cè)》。該手冊(cè)中明確使用了“網(wǎng)絡(luò)主權(quán)”這一表述，將國家主權(quán)原則及相關(guān)法律的適用范圍延伸至網(wǎng)絡(luò)空間，以協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)沖突。2017年，《塔林手冊(cè)》更新2.0版本，將重心由網(wǎng)絡(luò)沖突轉(zhuǎn)移到內(nèi)涵更廣闊的全球網(wǎng)絡(luò)治理上來，并將互聯(lián)網(wǎng)分為五個(gè)層面分別討論了國家主權(quán)的適用性。

2016年11月發(fā)布，2017年6月起開始實(shí)行的《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》中的首要原則就是網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)原則，在該法第一條中便開宗明義，明確指出要維護(hù)我國網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)，體現(xiàn)了我國對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)原則堅(jiān)定的支持態(tài)度。網(wǎng)絡(luò)空間具有“高政治化”的屬性，是牽扯到國家存亡的重要議題。從互聯(lián)網(wǎng)的起源分析，其誕生于美國軍方的“阿帕網(wǎng)”研究項(xiàng)目，與冷戰(zhàn)時(shí)期美蘇軍備競賽聯(lián)系緊密，從一開始便是國家行為的產(chǎn)物。從當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)意義分析，時(shí)至今日，網(wǎng)絡(luò)空間與現(xiàn)實(shí)世界早已渾然一體，難以分割。世界各國的利益與安全在網(wǎng)絡(luò)空間中得以重塑。網(wǎng)絡(luò)空間的違法犯罪行為往往會(huì)對(duì)現(xiàn)實(shí)世界中的國家安全、社會(huì)穩(wěn)定及個(gè)人權(quán)益造成巨大傷害。“網(wǎng)絡(luò)空間安全也繼國防安全、政治安全、經(jīng)濟(jì)安全、金融安全之后成為國家綜合安全體系中的又一重要內(nèi)容?！盵14]

國家主權(quán)在互聯(lián)網(wǎng)空間的延續(xù)是既定的事實(shí)，在研究網(wǎng)絡(luò)空間全球治理時(shí)，必須承認(rèn)國家在網(wǎng)絡(luò)空間擁有主權(quán)，需要談?wù)摰膯栴}應(yīng)當(dāng)是國家主權(quán)在網(wǎng)絡(luò)空間治理中如何更好地發(fā)揮作用和網(wǎng)絡(luò)空間全球治理的運(yùn)行機(jī)制。

四、網(wǎng)絡(luò)空間的全球治理呼吁多邊合作

按照網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)原則，在網(wǎng)絡(luò)空間的治理中，國家必然是作為最重要的主體在其中發(fā)揮主導(dǎo)作用的，而互聯(lián)網(wǎng)空間由于其具有的虛擬性和無限性又決定了單個(gè)主權(quán)國家無法做到在不犧牲互聯(lián)網(wǎng)效率和發(fā)展?jié)摿Φ那疤嵯绿峁┚W(wǎng)絡(luò)空間的有效治理。因此，通過主權(quán)國家間的協(xié)商建立多邊合作的網(wǎng)絡(luò)空間治理機(jī)制已經(jīng)成為當(dāng)前迫切的需要。

自2014年以來，包括中國、俄羅斯、巴西、印度等多個(gè)國家根據(jù)網(wǎng)絡(luò)主權(quán)原則提出了多個(gè)網(wǎng)絡(luò)空間全球治理多邊合作方案。巴西等國在2014年4月圣保羅會(huì)議上提出了一個(gè)在ICANN框架內(nèi)的較為溫和的改進(jìn)方案，要求通過提高ICANN內(nèi)政府建議委員會(huì)(GAC)的立場，提升國家在ICANN機(jī)制中的話語權(quán)，并確認(rèn)ICANN對(duì)其管轄的數(shù)量有限的服務(wù)的獨(dú)立管轄；東西方研究所在柏林峰會(huì)上提交的工作報(bào)告，要求在ICANN體制內(nèi)從定義上和制度上賦予主權(quán)國家政府實(shí)質(zhì)性管理權(quán)限；印度在2014年釜山會(huì)議上提出將網(wǎng)絡(luò)空間全球治理的主要職能從ICANN轉(zhuǎn)交給國際電信聯(lián)盟(ITU)，這一方案遭到了美國的明確反駁，聲稱絕不會(huì)將ICANN的管理權(quán)限交給一個(gè)或數(shù)個(gè)國家構(gòu)成的管理機(jī)構(gòu)。這些方案相比較美國的方案，引入了“多邊主義的原則”，試圖提升主權(quán)國家在網(wǎng)絡(luò)空間全球治理中的地位，前兩個(gè)方案是要求在原ICANN框架下提升主權(quán)國家的管理權(quán)限，印度提出的方案則直接要求使主權(quán)國家及主權(quán)國家間的國際組織成為網(wǎng)絡(luò)空間全球治理的主體，代替原ICANN的職能和地位。

2010年6月，中國國務(wù)院新聞辦發(fā)布《中國互聯(lián)網(wǎng)狀況》白皮書，其中明確指出“互聯(lián)網(wǎng)是國家的重要基礎(chǔ)設(shè)施，中國境內(nèi)的互聯(lián)網(wǎng)屬于我國主權(quán)管轄范圍，中國的互聯(lián)網(wǎng)主權(quán)應(yīng)受到尊重和維護(hù)”[15]。

在2015年12月16日舉辦的第二屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)上，習(xí)近平總書記提出了構(gòu)建“網(wǎng)絡(luò)空間命運(yùn)共同體”的主張，將網(wǎng)絡(luò)空間全球治理納入構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的框架之中。由此可見，在網(wǎng)絡(luò)空間全球治理這一議題上，中國一直以來都支持國家擁有網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)的合理要求，尊重各國對(duì)其境內(nèi)網(wǎng)絡(luò)空間的主權(quán)管轄，維護(hù)每一主權(quán)國家參與網(wǎng)絡(luò)空間全球治理的權(quán)利。希望通過國際協(xié)作，構(gòu)建平等的多邊網(wǎng)絡(luò)空間全球治理體系。

從網(wǎng)絡(luò)空間的安全權(quán)角度出發(fā)，在網(wǎng)絡(luò)空間治理中，堅(jiān)持國家主權(quán)原則，建立多邊合作的國際機(jī)制，各國政府?dāng)y手，通過協(xié)商調(diào)解的方式，共同參與網(wǎng)絡(luò)空間的全球治理，是最有效也是最合乎法理的方式，只有真正明確在網(wǎng)絡(luò)空間治理中的國家主權(quán)原則，才能夠保障國家在網(wǎng)絡(luò)空間中的安全權(quán)，并且維護(hù)每一主權(quán)國家平等地參與網(wǎng)絡(luò)空間全球治理的權(quán)利。通過多邊合作機(jī)制的建立，能夠有效避免網(wǎng)絡(luò)問題上的國際沖突，使世界各主權(quán)國家能夠在網(wǎng)絡(luò)空間中，和平共處，合作共贏。

從網(wǎng)絡(luò)空間的發(fā)展權(quán)角度出發(fā)，社會(huì)學(xué)學(xué)者曼紐爾·卡斯特敏銳地觀察到了互聯(lián)網(wǎng)世界的發(fā)展問題，他指出在網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)國家和網(wǎng)絡(luò)欠發(fā)達(dá)國家中，存在巨大的“數(shù)字鴻溝”和“數(shù)據(jù)貧困”等問題，這將世界重新劃分為了他所指出的“第一世界”和“第四世界”，十幾億生活在“第四世界”的人類，有被排除在網(wǎng)絡(luò)空間之外的風(fēng)險(xiǎn)。[16]1-13而現(xiàn)行的在ICANN框架下的“多利益攸關(guān)方”模式，“第四世界”網(wǎng)絡(luò)欠發(fā)達(dá)國家在其中基本沒有話語權(quán)，長此以往，只會(huì)拉大各國間的“數(shù)字鴻溝”，網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)國家將繼續(xù)保持在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的霸權(quán)，而網(wǎng)絡(luò)欠發(fā)達(dá)國家則會(huì)被網(wǎng)絡(luò)發(fā)展落下，使很大一部分人類被排除在網(wǎng)絡(luò)空間之外。只有在承認(rèn)國家主權(quán)原則的基礎(chǔ)上建立多邊合作的網(wǎng)絡(luò)空間全球治理機(jī)制，才能夠打破網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)國家在網(wǎng)絡(luò)空間治理中的霸權(quán)地位，給網(wǎng)絡(luò)欠發(fā)達(dá)國家更多發(fā)展的機(jī)會(huì)，保證每個(gè)國家在網(wǎng)絡(luò)空間享有平等的發(fā)展權(quán)。

五、網(wǎng)絡(luò)空間的有效治理需要多元行為體的參與

正如很多網(wǎng)絡(luò)專家所擔(dān)心的那樣，國家主權(quán)在網(wǎng)絡(luò)空間中的延伸可能會(huì)影響網(wǎng)絡(luò)空間的自由和效率，影響網(wǎng)絡(luò)空間的整體發(fā)展，導(dǎo)致互聯(lián)網(wǎng)的“板塊化”；另外，由于網(wǎng)絡(luò)空間的特殊性，國家在網(wǎng)絡(luò)治理中的效能問題值得探討。

治理理論強(qiáng)調(diào)多元行為體的參與，強(qiáng)調(diào)多層次的行為主體，從國家、政黨機(jī)關(guān)到企業(yè)、公民共同參與治理過程，協(xié)商共建治理體系。網(wǎng)絡(luò)空間由于其特殊性，使用傳統(tǒng)的統(tǒng)治和管理手段往往難以有效實(shí)現(xiàn)監(jiān)管。對(duì)于網(wǎng)絡(luò)空間的監(jiān)管，需要政府創(chuàng)新治理手段，用治理的理念，革新思維方式，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)空間的有效治理。網(wǎng)絡(luò)空間的治理，應(yīng)當(dāng)在承認(rèn)國家主權(quán)在互聯(lián)網(wǎng)空間的延伸的基礎(chǔ)上，建立多元行為體共同參與、合作治理的機(jī)制。這樣的多元行為體參與的機(jī)制與“多利益攸關(guān)方”模式下的多元合作不同，是“朝向國家權(quán)威的層化分權(quán)而不是個(gè)行為體之間扁平化的政治協(xié)商”[17]。承認(rèn)國家主權(quán)并不意味著排斥其他主體在網(wǎng)絡(luò)空間治理中發(fā)揮重要作用。中國倡導(dǎo)的網(wǎng)絡(luò)空間安全治理“中國方案”也指出網(wǎng)絡(luò)空間全球治理是一項(xiàng)全球公共事務(wù)，在尊重各國網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的基礎(chǔ)上，除了應(yīng)當(dāng)發(fā)揮國家和政府的制度性作用和引導(dǎo)作用外，還應(yīng)調(diào)動(dòng)社會(huì)組織、市場企業(yè)和公民個(gè)人等不同層面行為體的積極性，讓多元行為體在網(wǎng)絡(luò)空間的治理中共同參與、通力合作。2017年開始施行的《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》基本原則之一便是共同治理原則，指出要推動(dòng)全社會(huì)共同參與網(wǎng)絡(luò)空間治理，保障我國網(wǎng)絡(luò)安全，共建和平、安全、開放、合作的網(wǎng)絡(luò)空間。

在多元行為體參與的過程中，可以參照《塔林手冊(cè)》2.0中對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的分層，在基礎(chǔ)設(shè)施層、邏輯層、基礎(chǔ)資源層、數(shù)據(jù)層和社會(huì)應(yīng)用層，根據(jù)不同層級(jí)的特點(diǎn)，分別采用不同的治理手段，讓多元行為體在不同的層級(jí)發(fā)揮各自的優(yōu)勢，通力合作，從而進(jìn)一步完善網(wǎng)絡(luò)空間的治理機(jī)制。

在網(wǎng)絡(luò)空間全球治理的未來，“國家只領(lǐng)導(dǎo)不管理、只支持不干預(yù)、只倡議不親為將變成網(wǎng)絡(luò)時(shí)代國家安全治理的新理念”[17]。國家在網(wǎng)絡(luò)空間治理中，很難繼續(xù)之前的“全能主義”治理模式，這就要求各類非國家行為體在國家的法律制度框架內(nèi)，積極參與網(wǎng)絡(luò)空間的治理，國家行為體在這個(gè)過程中，要實(shí)現(xiàn)職能的轉(zhuǎn)變，從頂層設(shè)計(jì)和法律法規(guī)制定的層面上統(tǒng)領(lǐng)網(wǎng)絡(luò)空間的治理，其他具體的網(wǎng)絡(luò)管理事宜應(yīng)當(dāng)由非政府行為體共同參與承擔(dān)。

在網(wǎng)絡(luò)空間全球治理中，過于理想化的“網(wǎng)絡(luò)空間自治”模式和在實(shí)際運(yùn)行過程中變?yōu)榫W(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)國家維護(hù)其“互聯(lián)網(wǎng)霸權(quán)”的“多利益攸關(guān)方”模式都不能夠兼顧網(wǎng)絡(luò)空間全球治理提出的安全、自由和發(fā)展的要求。無論從現(xiàn)實(shí)角度或是法理角度出發(fā)，在網(wǎng)絡(luò)空間的全球治理中，主權(quán)國家的主體地位都是毋庸置疑的，要實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)空間的全球有效治理，必須建立“多邊主義”的全球合作機(jī)制，保障每個(gè)國家平等參與網(wǎng)絡(luò)空間全球治理的權(quán)利。為了保證網(wǎng)絡(luò)空間的效率和自由，國家在網(wǎng)絡(luò)空間治理中發(fā)揮主體作用的同時(shí)，必須轉(zhuǎn)變其治理模式，摒棄傳統(tǒng)統(tǒng)治的管理方式，創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)社會(huì)治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多元行為體的利益統(tǒng)合，動(dòng)員非政府行為體參與網(wǎng)絡(luò)空間治理，針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)不同層級(jí)的不同特性，讓社會(huì)、市場和公民個(gè)人都積極參與其中，通力合作，建立多元行為體參與合作的網(wǎng)絡(luò)空間治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)空間的有效治理。

在未來的網(wǎng)絡(luò)空間全球治理中，建立在國家主權(quán)原則上的多邊合作多元行為體參與機(jī)制是網(wǎng)絡(luò)空間全球治理的必然要求。