農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的影響——以甘肅省為例

仙玉莉 詹王鎮(zhèn)

農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的影響——以甘肅省為例

仙玉莉1詹王鎮(zhèn)2

（1.西北師范大學(xué)知行學(xué)院法律系，甘肅蘭州，730070；2.甘肅省高級(jí)人民法院研究室，甘肅蘭州，730070）

農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)在取得2019年新修訂《土地管理法》的許可之后已經(jīng)成為必然趨勢(shì)，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資成為影響農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的重要因素。以甘肅省為例對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的影響所進(jìn)行的研究結(jié)果表明：新型農(nóng)地抵押貸款融資模式對(duì)于促進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和滿(mǎn)足農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)受讓主體的融資需求的效果顯著，但是農(nóng)地抵押貸款服務(wù)體系中存在的問(wèn)題制約了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的效率。因此，完善農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資服務(wù)體系的內(nèi)容勢(shì)在必行，此項(xiàng)舉措旨在提升農(nóng)地經(jīng)營(yíng)抵押融資對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的積極影響。

農(nóng)地；農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)；抵押融資

2019年1月1日生效實(shí)施的《農(nóng)村土地承包法》及2021年1月1日起生效實(shí)施的《民法典》明確將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相并列。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)成為一項(xiàng)獨(dú)立權(quán)利，標(biāo)志著農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策轉(zhuǎn)化為法律制度。在法律上刪除“耕地不得抵押”的規(guī)定，旨在適應(yīng)“三權(quán)分置”后土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入市的需要，為商業(yè)銀行的創(chuàng)建和農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款融資制度的完善提供合法性前提，并使農(nóng)村土地金融產(chǎn)品創(chuàng)新成為可能?，F(xiàn)階段，國(guó)內(nèi)關(guān)于農(nóng)地抵押貸款融資的研究主要集中在農(nóng)地抵押貸款政策效果評(píng)價(jià)和農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)模式的實(shí)踐方面，而對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)之間的關(guān)聯(lián)性研究較少，以2016年甘肅省入選國(guó)務(wù)院土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)6個(gè)地區(qū)為樣本，對(duì)農(nóng)地抵押貸款服務(wù)體系對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的制約所做的分析及提出的相應(yīng)解決對(duì)策，其目的在于提升“可復(fù)制推廣”的農(nóng)地抵押貸款模式對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)速度、規(guī)模及效益的積極影響。

1 農(nóng)地抵押貸款融資與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的關(guān)聯(lián)性

1.1 農(nóng)地抵押貸款融資的合法化與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)法律地位的取得具有同步性

農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款具有了合法性。制約我國(guó)“三農(nóng)”發(fā)展的一個(gè)重要因素是農(nóng)戶(hù)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體融資難，為了解決這一困難，在政策層面，2014年中央“一號(hào)文件”首次提出“允許承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”[1]，但該政策內(nèi)容因與當(dāng)時(shí)的《物權(quán)法》《擔(dān)保法》《農(nóng)村土地承包法》均禁止土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)用于抵押的規(guī)定相沖突，導(dǎo)致農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資法律風(fēng)險(xiǎn)較高，并且難以在實(shí)踐中實(shí)行。2019年新《農(nóng)村土地承包法》第四十七條規(guī)定 “承包方可以用承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)”，這從法律層面消除了農(nóng)地抵押權(quán)抵押融資的法律障礙，使政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為法律內(nèi)容。

農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)取得獨(dú)立法律地位。新《農(nóng)村土地承包法》沒(méi)有明確規(guī)定農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利屬性，而是允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可用于“融資擔(dān)保”，回避了對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)法律性質(zhì)的界定。根據(jù)《民法典》的規(guī)定，土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)被列為物權(quán)范疇，可以通過(guò)登記使它具有物權(quán)的效力，經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為擔(dān)保抵押。在“三權(quán)分置”的框架下，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)取得了獨(dú)立法律地位，成為擺脫集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員身份屬性、突顯財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性的一項(xiàng)獨(dú)立權(quán)利，為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資提供了前提。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)在抵押融資中以二種形態(tài)存在： “一是集體成員內(nèi)部‘戶(hù)’對(duì)其所承包的土地享有‘土地經(jīng)營(yíng)權(quán)’用于抵押融資；二是他人通過(guò)流轉(zhuǎn)方式從家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人取得‘土地經(jīng)營(yíng)權(quán)’用于抵押融資”[2]。

1.2 農(nóng)地抵押貸款融資與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)目標(biāo)正相關(guān)

農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)為農(nóng)地抵押貸款創(chuàng)造了前提。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款制度設(shè)置的原因在于其服務(wù)主體不是單個(gè)農(nóng)戶(hù)的融資需求。單個(gè)農(nóng)戶(hù)擁有的承包土地面積小且分布不集中，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較大，商業(yè)金融機(jī)構(gòu)貸款意愿不強(qiáng)，因此單個(gè)農(nóng)戶(hù)的融資需求主要依賴(lài)于政策性金融機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)，主要有婦女小額擔(dān)保貸款、雙聯(lián)惠農(nóng)貸款等。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款主要滿(mǎn)足通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的各類(lèi)具有長(zhǎng)期融資需求的規(guī)模化新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，主要有各類(lèi)農(nóng)民合作社、專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、農(nóng)業(yè)企業(yè)等，以推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展。

農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款促進(jìn)了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)將促生各類(lèi)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。這類(lèi)經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)低，其通過(guò)流轉(zhuǎn)方式取得的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性突顯，提高了金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)的積極性，這種積極性能夠滿(mǎn)足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的融資需求，反向增強(qiáng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的農(nóng)地流轉(zhuǎn)需求。“截至2017年9月末，全國(guó)232 個(gè)試點(diǎn)地區(qū)，累計(jì)發(fā)放額達(dá)448 億元?！盵3]而截至“2018年9月底，全國(guó)232個(gè)試點(diǎn)地區(qū)中，農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款964億元。”[4]

2 甘肅省農(nóng)地抵押貸款融資模式與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀分析

2.1 甘肅省農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款與農(nóng)地流轉(zhuǎn)同比提高

自試點(diǎn)以來(lái)，甘肅省農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款主要發(fā)放給農(nóng)戶(hù)，個(gè)人經(jīng)營(yíng)性貸款占比較高，這一點(diǎn)與全國(guó)試點(diǎn)地區(qū)基本一致。“2019年，全國(guó)試點(diǎn)地區(qū)個(gè)人農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款占比達(dá)69.9%?！盵5]“截至到2017年6月，涼州區(qū)累計(jì)發(fā)放農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款6413戶(hù)，6.74億元?！盵6]“截至2017年12月，金塔縣向農(nóng)戶(hù)投放農(nóng)地抵押貸款7674萬(wàn)元，惠及經(jīng)濟(jì)主體1150戶(hù)?！盵7]金塔縣和西和縣農(nóng)地抵押貸款中，農(nóng)戶(hù)和專(zhuān)業(yè)合作社各占一部分，“甘肅西和縣發(fā)放農(nóng)地抵押貸款92筆，貸款金額8160萬(wàn)元，金融機(jī)構(gòu)重點(diǎn)扶持了廣鴻中藥材、民旺馬鈴薯和恒力半夏等一批專(zhuān)業(yè)合作社，每戶(hù)貸款額度都達(dá)到了300萬(wàn)元以上?！盵8]與2017年相比， 2018年甘肅省農(nóng)地抵押貸款的數(shù)額與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的面積同步增加。2018年，“甘肅農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總面積達(dá)1310萬(wàn)畝，累計(jì)完成交易11763件12.2億元，強(qiáng)化金融服務(wù)支撐隴西縣、涼州區(qū)等6個(gè)試點(diǎn)縣區(qū)“兩權(quán)”抵押貸款余額10.98億元?！盵9]

2.2 農(nóng)地抵押貸款融資模式的創(chuàng)新必然促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)

在甘肅省政府對(duì)參與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的銀行給予稅收優(yōu)惠或貼息等支持、引導(dǎo)下，甘肅各地區(qū)金融機(jī)構(gòu)立足當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，已經(jīng)探索出比較符合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的多種土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款模式，促進(jìn)了甘肅農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。首先，財(cái)政基金擔(dān)保抵押貸款模式降低了農(nóng)地抵押貸款融資的金融風(fēng)險(xiǎn)。被列為全省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)縣的甘肅臨夏州，2017年在農(nóng)地抵押貸款方面，最大的創(chuàng)新是設(shè)立了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，為貸款資金的安全運(yùn)行提供了擔(dān)保機(jī)制。[10]2018年，臨夏州“已籌集風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金100萬(wàn)元”[11]。“金塔縣自籌資金212萬(wàn)元，建立了‘農(nóng)地’抵押貸款試點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金?！盵12]其次，多主體聯(lián)保抵押貸款模式體現(xiàn)了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的農(nóng)地價(jià)值。多主體聯(lián)保的農(nóng)地抵押貸款類(lèi)型具體有：隴南市創(chuàng)建的“產(chǎn)權(quán)（承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以及地上附著物）+聯(lián)合擔(dān)保+專(zhuān)業(yè)合作社”模式；武都農(nóng)合推出的“農(nóng)業(yè)合作協(xié)會(huì)+農(nóng)戶(hù)+銀行”“椒紅寶”信貸產(chǎn)品；建行推出的 “合作社+基地+農(nóng)戶(hù)”和“擔(dān)保委員會(huì)+農(nóng)戶(hù)+銀行”貸款模式；武威涼州區(qū)的農(nóng)戶(hù)聯(lián)合抵押；金塔縣“信用+保證+聯(lián)保+抵押’模式”。多主體模式之所以能在聯(lián)保過(guò)程中“綁定”，其主要原因是多個(gè)主體在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)上產(chǎn)生了關(guān)聯(lián)性，而關(guān)聯(lián)點(diǎn)是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以專(zhuān)業(yè)合作社等多種形式集中，集中后的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)價(jià)值被重新評(píng)估且被用于農(nóng)地抵押貸款，這相當(dāng)于銀行對(duì)“集中后的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的市場(chǎng)價(jià)值給予了評(píng)估和認(rèn)可，改變了單戶(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)價(jià)值難以評(píng)估的現(xiàn)狀。再者，多層次農(nóng)地抵押貸款體系支持農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)集中發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。隴西縣推行了“扶貧再貸款+基地項(xiàng)目+配套貸款+優(yōu)惠利率”、“兩權(quán)抵押+新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體”模式及“兩權(quán)抵押+金融精準(zhǔn)扶貧”模式”，該縣建立的多層次農(nóng)地抵押貸款體系對(duì)促進(jìn)甘肅農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的發(fā)展具有重要意義。根據(jù)“2019年上半年，甘肅省用于發(fā)展“牛、羊、菜、果、薯、藥”等一大批特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的土地面積達(dá)到1453萬(wàn)畝?！盵13]農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)對(duì)農(nóng)地的需求必然會(huì)促進(jìn)其對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的需求，而其對(duì)資金的需求也必然會(huì)促使不斷集中后的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)被用于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資。

3 抵押貸款融資制約農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的原因

3.1 統(tǒng)一化農(nóng)村土地價(jià)值評(píng)估、流轉(zhuǎn)、抵押登記制度不完善

農(nóng)村土地價(jià)值評(píng)估體系的不統(tǒng)一致使農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)價(jià)值難以得到評(píng)估。目前，甘肅省農(nóng)村土地價(jià)值的評(píng)估主體、評(píng)估依據(jù)及評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)都不統(tǒng)一。比如，張掖市的農(nóng)村土地評(píng)估由農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心承擔(dān)；臨夏回族自治州將評(píng)估工作委托給甘肅公信資產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所；隴南市各縣(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則是將其委托給林業(yè)、農(nóng)牧、國(guó)土、建設(shè)等相關(guān)部門(mén)。農(nóng)地評(píng)估主體、標(biāo)準(zhǔn)和方法的不同必然導(dǎo)致同一土地經(jīng)營(yíng)權(quán)測(cè)算出的土地價(jià)值不同，不利于金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行認(rèn)定，也不利于已經(jīng)用于抵押的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)再次流通。

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)登記和抵押交易中心建設(shè)的不健全致使農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押程序不規(guī)范。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款涉及農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)和抵押登記程序，須以公示方式保障土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的安全性。2014年西和縣何壩鎮(zhèn)成立了甘肅省第一家鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的農(nóng)村物權(quán)抵押交易中心；隴西縣建立了甘肅省首家縣級(jí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)；[14]甘肅隴南市政府聯(lián)合林業(yè)、國(guó)土、金融等相關(guān)部門(mén)和蘭州銀行合作，建成了甘肅省首個(gè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)抵押交易服務(wù)平臺(tái)，把農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記、抵押貸款和流轉(zhuǎn)交易整合到一個(gè)服務(wù)平臺(tái)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開(kāi)市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶(hù)、農(nóng)民合作社及農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)交易的運(yùn)行機(jī)制尚未完善，主要表現(xiàn)在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信息收集發(fā)布、土地流轉(zhuǎn)交易登記申請(qǐng)程序、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同簽訂鑒證及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押登記機(jī)制都不統(tǒng)一，這影響了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押登記公示作用的發(fā)揮，也不利于保障農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的安全性。

3.2 農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押實(shí)現(xiàn)機(jī)制不完善增加了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)再次流轉(zhuǎn)的難度

目前，由于農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的二次、多次流轉(zhuǎn)缺乏市場(chǎng)支持，在土地運(yùn)營(yíng)平臺(tái)進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押拍賣(mài)的機(jī)制尚未建立或者不完善，在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款融資業(yè)務(wù)中，如貸款方出現(xiàn)違約情況，金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)之前的管理成本較高，且還有處置難、收益低等問(wèn)題，上述問(wèn)題增加了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的管理風(fēng)險(xiǎn)。金融機(jī)構(gòu)對(duì)于持有的流轉(zhuǎn)期限內(nèi)的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)問(wèn)題，仍處在探索之中。

3.3 農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制缺失影響了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬的穩(wěn)定性

由財(cái)政基金擔(dān)保的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押對(duì)地方政府的財(cái)政實(shí)力要求過(guò)高，不具有市場(chǎng)意義上的廣泛推廣性。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款融資的需求主體主要是涉農(nóng)企業(yè)，它們主要生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)較大的農(nóng)產(chǎn)品，農(nóng)資貸款的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)僅由銀行承擔(dān)，這增加了商業(yè)銀行審批農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)用于抵押貸款的不確定性，也影響了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)權(quán)屬的穩(wěn)定性。

3.4 農(nóng)地抵押貸款糾紛解決機(jī)制不完善增加了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律風(fēng)險(xiǎn)

首先，農(nóng)地抵押貸款以政府主導(dǎo)推動(dòng)為主，政府與市場(chǎng)主體之間的界限不明。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)尚未完全建立，甘肅省的農(nóng)地抵押貸款模式仍處在由政府主導(dǎo)下的探索階段，2015年，甘肅省政府金融辦與相關(guān)部門(mén)聯(lián)合出臺(tái)了《甘肅省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款管理辦法（試行）》，統(tǒng)一了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的定義，對(duì)抵押貸款涉及的主體、條件、額度、期限、利率以及貸款用途等做出了全面規(guī)定，成為商業(yè)銀行試行實(shí)施農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的依據(jù)。各地根據(jù)實(shí)際情況出臺(tái)了抵押貸款實(shí)施方案和實(shí)施細(xì)則，以促進(jìn)農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的創(chuàng)新。這種主要依靠政府主導(dǎo)的農(nóng)地抵押貸款發(fā)展模式，易混淆政府與市場(chǎng)主體的職責(zé)。其次，土地流轉(zhuǎn)程序與形式不規(guī)范。在政策的指引下，商業(yè)銀行與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出讓方、受讓方、土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)等主體的權(quán)利義務(wù)不明確，容易產(chǎn)生糾紛。農(nóng)戶(hù)有委托鄉(xiāng)村集體組織流轉(zhuǎn)土地的新途徑，但是農(nóng)民仍主要在親戚和朋友之間進(jìn)行自行協(xié)商流轉(zhuǎn)，“流轉(zhuǎn)多以口頭協(xié)議為主，沒(méi)有正式合同，程序簡(jiǎn)單，實(shí)際并沒(méi)有從根本上明確雙方的權(quán)利和義務(wù)?！盵15]再者，土地流轉(zhuǎn)備案機(jī)制不完善。個(gè)人流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)如果沒(méi)有備案給村社集體和土地主管部門(mén)，就易造成村集體和土地管理部門(mén)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理弱化。最后，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易鑒證書(shū)抵押登記的法律效力不明確。在銀行對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)辦理抵押登記融資時(shí)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所出具的鑒證書(shū)備注欄登記相關(guān)融資信息的方式以及登記是否對(duì)第三方產(chǎn)生對(duì)抗法律效力等方面不明確，不利于解決由此產(chǎn)生的法律糾紛案件。

4 農(nóng)地抵押貸款融資促進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的建議

4.1 政府指引建立農(nóng)地抵押貸款融資服務(wù)機(jī)構(gòu)

首先，建立省內(nèi)統(tǒng)一的具有獨(dú)立性和專(zhuān)業(yè)性的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)估機(jī)構(gòu)。2018年中共甘肅省委辦公廳、甘肅省人民政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的實(shí)施意見(jiàn)》，成為甘肅省商業(yè)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展農(nóng)地抵押貸款融資服務(wù)的指引。在統(tǒng)一的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)估機(jī)構(gòu)建立之前，銀行信貸部門(mén)可以與鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理中心、村委會(huì)和群眾代表共同組成評(píng)估小組以確定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)價(jià)值的評(píng)估模式，仍在一定時(shí)間內(nèi)存在，但畢竟不符合市場(chǎng)化農(nóng)地抵押權(quán)評(píng)估。為了確保農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)估價(jià)值符合實(shí)際情況，應(yīng)建立具有獨(dú)立性和專(zhuān)業(yè)性的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)估機(jī)構(gòu)，參照自然資源部于2020年4月22日發(fā)布實(shí)施的《農(nóng)村集體土地價(jià)格評(píng)估技術(shù)指引》制定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的指導(dǎo)價(jià)格以供參考，為農(nóng)村土地評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)格的評(píng)估提供技術(shù)支撐，有利于形成土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)價(jià)值。

其次，構(gòu)建省內(nèi)統(tǒng)一的農(nóng)地確權(quán)、抵押登記一體化信息平臺(tái)。2017年蘭州市成立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，采用全市統(tǒng)一的信息系統(tǒng)和信息平臺(tái)，形成市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級(jí)聯(lián)網(wǎng)，其屬性是市政府批準(zhǔn)的行政區(qū)域內(nèi)唯一特許經(jīng)營(yíng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的非盈利性機(jī)構(gòu)，這一舉措促進(jìn)了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)程序的規(guī)范化。2018年，甘肅省政府確立已基本形成縣（市、區(qū)）有服務(wù)中心、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）有服務(wù)站、村有服務(wù)點(diǎn)的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。該體系建立之后將促進(jìn)農(nóng)地確權(quán)和抵押登記信息平臺(tái)與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易機(jī)構(gòu)及金融機(jī)構(gòu)之間就土地流轉(zhuǎn)、抵押規(guī)則流程、權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容實(shí)現(xiàn)信息共享，以提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)的效益和規(guī)模，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易提供制度保障。

4.2 建立農(nóng)地抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的再流轉(zhuǎn)

首先，建立多元化商業(yè)農(nóng)地抵押權(quán)處置制度。成立專(zhuān)門(mén)的農(nóng)村資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理公司對(duì)涉案土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行委托管理，管理的方式可以是轉(zhuǎn)包、出租，也可以是用受委托的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股經(jīng)營(yíng)，所得收益用于抵償、代償債務(wù)。在實(shí)踐中，重慶和吉林省主要采取的這類(lèi)方式。商業(yè)化農(nóng)地抵押權(quán)處置制度的完善，有助于培育農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)再次轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)，增強(qiáng)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)二次、多次流轉(zhuǎn)。

其次，建立農(nóng)地抵押權(quán)托底回購(gòu)制度。在農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款出現(xiàn)不良時(shí)，一類(lèi)是由成立的專(zhuān)門(mén)的農(nóng)業(yè)資產(chǎn)管理公司托底回購(gòu)抵押權(quán)人的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，回購(gòu)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以用于自營(yíng)或再流轉(zhuǎn)；另一類(lèi)是由建立由借款人所在村集體進(jìn)行托底回購(gòu)抵押權(quán)人流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)抵押權(quán)人流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、村民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)及信用狀況等信息非常熟悉，在村民中具有較強(qiáng)的公信力，對(duì)抵押物處置及再流轉(zhuǎn)的能力強(qiáng)。

再次，建立不良農(nóng)地抵押權(quán)處置機(jī)制。根據(jù)銀行經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)管理能力，確立農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)管及處置程序，制定差別化的不良貸款率監(jiān)管目標(biāo)，加強(qiáng)不良農(nóng)地抵押權(quán)資產(chǎn)評(píng)估體系，以規(guī)范不良抵押權(quán)定價(jià)機(jī)制。在抵押物農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)被處置、訴訟的過(guò)程中，發(fā)揮村集體經(jīng)濟(jì)組織或鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理中心的協(xié)助作用，促進(jìn)不良農(nóng)地抵押權(quán)交易市場(chǎng)機(jī)制的完善。

4.3 建立農(nóng)地抵押貸款融資風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，增強(qiáng)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)財(cái)產(chǎn)法律屬性

建立多個(gè)機(jī)構(gòu)共同按比例分擔(dān)農(nóng)地抵押貸款融資的風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制。地方政府在財(cái)政允許的情況下，成立貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，發(fā)展政策性涉農(nóng)保險(xiǎn)；政策性、商業(yè)性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)創(chuàng)新農(nóng)地抵押貸款融資保險(xiǎn)產(chǎn)品，促進(jìn)保險(xiǎn)資金直接或間接參與到農(nóng)地抵押貸款融資；創(chuàng)建具有法人地位的土地抵押擔(dān)保公司，參與銀行具體的農(nóng)地抵押貸款融資業(yè)務(wù)，降低商業(yè)銀行農(nóng)地抵押貸款融資的金融風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)發(fā)生巨大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，由政府貸款風(fēng)險(xiǎn)基金、政策性或商業(yè)性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、土地抵押擔(dān)保公司同商業(yè)銀行按照比例分擔(dān)。

4.4 完善農(nóng)地抵押貸款融資糾紛解決機(jī)制，降低農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律風(fēng)險(xiǎn)

首先，明確參與農(nóng)地抵押貸款融資主體各方職責(zé)，預(yù)防農(nóng)地抵押貸款糾紛。以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，從政府主導(dǎo)農(nóng)地抵押貸款融資向由商業(yè)金融機(jī)頭為主導(dǎo)的農(nóng)地抵押貸款融資轉(zhuǎn)變；農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款法律關(guān)系的主體應(yīng)該是資金需求者（種養(yǎng)殖大戶(hù)、農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等）與銀行金融機(jī)構(gòu)，商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是根據(jù)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的法律風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，開(kāi)發(fā)多種類(lèi)貸款流程簡(jiǎn)化的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款模式，以滿(mǎn)足農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者資金需求；農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)、農(nóng)地抵押登記機(jī)構(gòu)、農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押評(píng)估機(jī)構(gòu)以及農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保公司為農(nóng)地抵押權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)。

其次，建立農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)程序性機(jī)制，完善農(nóng)地抵押貸款糾紛解決機(jī)制。甘肅省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心可以制定省內(nèi)統(tǒng)一的《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同》樣本，規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)；建立健全土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)登記制度，抵押人和抵押權(quán)人簽訂抵押合同后，須經(jīng)村集體經(jīng)濟(jì)組織備案并簽發(fā)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押登記證》，以預(yù)防重復(fù)抵押糾紛；審慎鑒證農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所抵押登記信息管理共享，規(guī)避交易風(fēng)險(xiǎn)。在國(guó)家法律層面，完善地方農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛調(diào)解機(jī)制，引導(dǎo)鄉(xiāng)村土地糾紛仲裁機(jī)制的建立、推廣和運(yùn)用，發(fā)揮司法審判機(jī)構(gòu)通過(guò)對(duì)農(nóng)地抵押貸款糾紛案件的裁判來(lái)推到農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的相互促進(jìn)作用。

結(jié)語(yǔ)

農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性、農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押都已取得了合法性，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)成為必然。農(nóng)地抵押貸款融資模式的完善將滿(mǎn)足農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)收入主體的融資需求，有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；l(fā)展。目前，農(nóng)地抵押貸款融資模式服務(wù)體系的不完善成為制約農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的重要因素。為實(shí)現(xiàn)農(nóng)地抵押貸款融資與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的相互正向促進(jìn)，有必要在政府的指引下，以農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性為基礎(chǔ)，完善農(nóng)地抵押貸款融資服務(wù)機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)再次流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化實(shí)現(xiàn)方式，完善農(nóng)地抵押貸款融資風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制和糾紛解決機(jī)制，形成市場(chǎng)化農(nóng)地抵押貸款融資制度，以減少農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律風(fēng)險(xiǎn)并發(fā)揮農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)效益。

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The Influence by Mortgage Finance of Rural Land Management Rights on the Transfer of Rural Land Management Rights——Taking Gansu Province as an Example

XIAN Yuli1&ZHAN Wangzhen2

Under the permission of the newly revisedin 2019, the transfer of rural land management rights has become an inevitable trend, and mortgage finance of rural land management rights has become an important factor influencing the transfer of rural land management rights. By taking Gansu Province as an example, the study on the influence by mortgage finance of rural land management rights on the transfer of rural land management rights shows that the new finance model of the rural land mortgage loan has proved to be significantly effective for promoting the transfer of rural land management rights and meeting the financing needs from the assignee of rural land management rights, but the problems in the rural land mortgage loan service system restrict the efficiency of the transfer of rural land management rights. Hence, it is necessary to improve the content of the rural land management rights mortgage finance service system, and this measure aims to promote the positive influence by mortgage finance of rural land management rights on the transfer of rural land management rights.

rural land; rural land management rights; mortgage finance

D922.32；D923.2

A

1009-1114（2020）04-0006-05

2020-06-05

1. 仙玉莉（1982—），女，甘肅平川人，碩士，西北師范大學(xué)講師，主要研究方向?yàn)橥恋胤ā?/p>

2. 詹王鎮(zhèn)（1974—），安徽安慶人，博士后，碩士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)槊裆谭ā?/p>

研究項(xiàng)目：蘭州市社科規(guī)劃項(xiàng)目（19-014D）；最高人民法院司法研究重大課題（ZGFYZDKT201803-04）；甘肅省高級(jí)人民法院2019年司法研究課題（GSGYKT(2018)C10）.

文稿責(zé)編 吳慶國(guó)