《壓載水公約》履約難點(diǎn)及對(duì)策

宋朋飛

一、背景介紹

船舶運(yùn)輸是全球物流鏈的重要組成部分，在運(yùn)輸貨物期間，有害的生物和病原體通過壓載水被引入其他國家海域。長期以來，海洋生物入侵一直被認(rèn)為是海洋生態(tài)環(huán)境的幾種重大威脅之一，對(duì)生物多樣性和海洋生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生了重大不可逆轉(zhuǎn)的影響。研究表明，截至2014年，已有24種魚、蝦、貝、藻類等海洋生物，8種病菌，21種赤潮生物，16種污損生物進(jìn)入渤海。某些外來海洋生物入侵已對(duì)局部區(qū)域造成嚴(yán)重破壞，導(dǎo)致當(dāng)?shù)匚锓N消失、生態(tài)結(jié)構(gòu)失衡。[1]

為解決這一問題，國際海事組織制定了《2004年國際船舶壓載水和沉積物控制與管理公約》（簡稱《壓載水公約》），并于2017年9月8日生效。由于問題的復(fù)雜性（涉及生物學(xué)、機(jī)械和電氣工程、船舶建造等多個(gè)學(xué)科）以及各方經(jīng)濟(jì)利益的影響，公約經(jīng)過很長時(shí)間才最終通過并生效，這也預(yù)示著公約的有效實(shí)施會(huì)經(jīng)歷艱難的歷程。

二、履約難點(diǎn)

1.取樣和分析

壓載水的取樣和分析是履約重點(diǎn)，也是阻礙港口國監(jiān)督進(jìn)行詳細(xì)檢查的主要原因。

首先，目前公約的G2導(dǎo)則為主管機(jī)關(guān)提供了針對(duì)D-1標(biāo)準(zhǔn)和D-2標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)取樣程序，但G2導(dǎo)則很多規(guī)定較為模糊，例如，對(duì)于樣品的取樣量、保存方法和時(shí)間、指標(biāo)性分析的閾值以及超出閾值范圍多少后采取詳細(xì)分析方法都沒有明確規(guī)定。由于缺少具體的、可操作的標(biāo)準(zhǔn)和指南，執(zhí)法人員在對(duì)船舶檢查過程中往往不對(duì)壓載水取樣或者用不正確的方法取樣，導(dǎo)致下一步對(duì)壓載水的檢測無法有效開展[2]。

其次，根據(jù)《壓載水公約》下的港口國監(jiān)督指南，在檢測壓載水符合D-2標(biāo)準(zhǔn)之前，導(dǎo)則建議港口國監(jiān)督對(duì)排放的壓載水進(jìn)行指示性分析，以此作為確定船舶是否具有潛在不合規(guī)性的第一步措施[3]。然而與國際海事組織其他公約要求的檢測（如污油水檢測和燃油含硫量檢測）相比，壓載水檢測因涉及對(duì)生物的檢測而更加復(fù)雜。目前，檢測設(shè)備還不夠完備，對(duì)于活體微生物的檢測技術(shù)在實(shí)際應(yīng)用中還存在問題，例如流式細(xì)胞術(shù)是目前壓載水檢測準(zhǔn)確度高、速度快的檢測技術(shù)，但檢測費(fèi)用昂貴，且設(shè)備體積大而無法實(shí)現(xiàn)便攜式實(shí)船檢測，另外設(shè)備的使用依賴專業(yè)的技術(shù)人員，因而很難進(jìn)行推廣使用[4]。

最后，壓載水分析實(shí)驗(yàn)室較為缺乏，有限的設(shè)施和資源無法支持全國的壓載水檢測，很多檢測機(jī)構(gòu)只能完成D-2標(biāo)準(zhǔn)要求的部分檢測，主要針對(duì)人類健康標(biāo)準(zhǔn)的指示生物進(jìn)行檢測，而且，水樣的存儲(chǔ)和運(yùn)輸直接影響壓載水檢測結(jié)果的準(zhǔn)確性。目前，由于取樣和分析方法仍在研究中，樣品的處理和儲(chǔ)存將隨具體的分析方法而變化。

2.港口國監(jiān)督

公約的第9、10和11條規(guī)定了港口國監(jiān)督的權(quán)力，港口國可以對(duì)外來船舶壓載水文書和設(shè)備進(jìn)行檢查，對(duì)壓載水取樣和分析，從而確定船舶是否符合公約規(guī)定。然而，港口國監(jiān)督在公約的實(shí)施方面仍然面臨一些困難。

首先，港口國監(jiān)督目前主要針對(duì)證書、記錄和壓載水管理系統(tǒng)的使用和維護(hù)進(jìn)行檢查，這遠(yuǎn)不足以有效實(shí)施公約。而且，取樣和分析手段不完善使港口國監(jiān)督無法對(duì)潛在的不達(dá)標(biāo)船舶進(jìn)行詳細(xì)檢查。

其次，船公司和船員認(rèn)識(shí)不到位，缺乏經(jīng)驗(yàn)。截至2019年6月30日，東京備忘錄確定的壓載水公約方面的缺陷總數(shù)為1 990項(xiàng)，其中我國在加入公約后不到半年時(shí)間的缺陷總數(shù)即為607項(xiàng)，這表明許多船舶沒有為履約做好充分準(zhǔn)備。

最后，壓載水取樣和分析較復(fù)雜，需要較長時(shí)間。當(dāng)檢測結(jié)果顯示違規(guī)時(shí)，船舶已經(jīng)離開港口并且不會(huì)在短時(shí)間內(nèi)返回港口，這阻礙了港口國監(jiān)督的有效履約。

3.港口接收設(shè)施

G5導(dǎo)則建議將壓載水接收設(shè)施安裝在港口，該港口應(yīng)能接收船舶的壓載水和沉積物，以免對(duì)環(huán)境、人類健康、財(cái)產(chǎn)和資源造成危害。盡管公約中對(duì)這些設(shè)施沒有強(qiáng)制性要求，但接收設(shè)施在某些情況下是必要的。例如，如果船舶違反公約規(guī)定，港口國監(jiān)督可命令船舶離開港口，或在某些區(qū)域更換壓載水，或排放到可用的接收設(shè)施。另外，有些小型船舶條件不符合壓載水管理系統(tǒng)的安裝要求，而老舊船舶可能隨時(shí)被拆除并退出市場，因此許多船東不打算安裝壓載水處理裝置，壓載水接收設(shè)施將為這些船東提供經(jīng)濟(jì)的租賃方式，從而最大限度地延長船舶的使用壽命。

港口接收壓載水主要面臨四個(gè)方面的挑戰(zhàn)：第一，目前國內(nèi)港口還沒有接收設(shè)施。由于該公約在我國生效不久，許多船舶仍然按照D-1標(biāo)準(zhǔn)處理壓載水，壓載水接收設(shè)施需求不大。2024年以后，當(dāng)符合公約的船舶都必須使用D-2標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，船舶對(duì)大型港口的接收設(shè)施的需求將會(huì)增加。第二，船舶缺乏標(biāo)準(zhǔn)連接設(shè)備來連接岸上的接收設(shè)施。第三，如果使用接收設(shè)施，船舶需要安裝額外的管道和設(shè)備。第四，船舶帶來的沉積物中均含有異源微生物，若處理不當(dāng)，這些微生物可能會(huì)引發(fā)生態(tài)環(huán)境破壞或者港口疫情等問題。

三、對(duì)策與建議

在文獻(xiàn)綜述和上述分析的基礎(chǔ)上，提出以下幾個(gè)方面的建議：

1.取樣和分析

取樣和分析是海事部門履約面臨的一個(gè)主要難題。作為締約國，應(yīng)做好以下工作：首先，海事部門應(yīng)以G2導(dǎo)則為依據(jù)制定壓載水取樣的國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)規(guī)定具體的、具有可操作性的取樣步驟，使執(zhí)法人員使用統(tǒng)一的取樣設(shè)備，采用統(tǒng)一取樣方法，從而保證取樣的準(zhǔn)確性。其次，海事部門應(yīng)積極與制造商、檢測機(jī)構(gòu)、相關(guān)院校和船級(jí)社進(jìn)行D-2標(biāo)準(zhǔn)研究，確保授權(quán)的壓載水樣品檢測機(jī)構(gòu)具備相應(yīng)的專業(yè)能力，并鼓勵(lì)檢測機(jī)構(gòu)擴(kuò)大在各個(gè)港口的覆蓋范圍，使壓載水樣品可以方便快速地進(jìn)行檢測[6]。目前，上海海洋大學(xué)船舶壓載水檢測實(shí)驗(yàn)室已獲得USCG認(rèn)可資質(zhì)，且壓載水快速檢測設(shè)備技術(shù)也逐漸成熟，為我國履約提供了有力的技術(shù)支撐。最后，為了保障國內(nèi)制造商和航運(yùn)公司的利益，海事部門應(yīng)積極參與公約的后續(xù)修訂，聯(lián)合相關(guān)部門開展研究，以實(shí)驗(yàn)結(jié)果為基礎(chǔ)，向國際海事組織遞交提案。

2.港口國監(jiān)督

海事部門依據(jù)《壓載水公約》對(duì)來港船舶進(jìn)行港口國監(jiān)督檢查，并處罰違法船舶。目前，壓載水檢測分析手段并不成熟，但隨著技術(shù)的不斷更新，檢測技術(shù)將逐步趨于完善。海事部門現(xiàn)階段工作的重點(diǎn)是對(duì)文書和設(shè)備的檢查，從而確保船員按照公約規(guī)定使用并保證壓載水設(shè)備的正常運(yùn)行[5]。首先，由于壓載水設(shè)備較新且結(jié)構(gòu)復(fù)雜，海事部門需要梳理執(zhí)法中遇到的困難和疑惑以及總結(jié)壓載水現(xiàn)場檢查的經(jīng)驗(yàn)，開展對(duì)壓載水文書和設(shè)備的檢查方面的培訓(xùn)，為全面實(shí)施D-2標(biāo)準(zhǔn)做好準(zhǔn)備。其次，針對(duì)船舶在壓載水履約方面缺陷較多的情況，海事部門可推出類似于油類記錄簿的、統(tǒng)一樣式的壓載水記錄簿和記錄標(biāo)準(zhǔn)。再次，監(jiān)督航運(yùn)公司和船舶進(jìn)行壓載水處理合規(guī)性評(píng)估和自我評(píng)估，包括證書、記錄、壓載水管理培訓(xùn)和熟悉壓載水管理系統(tǒng)的維護(hù)和操作[7]。最后，港口國之間的信息交流對(duì)于應(yīng)對(duì)潛在的違規(guī)船舶至關(guān)重要。港口國監(jiān)督部門可將違規(guī)船舶的相關(guān)信息發(fā)送到船舶的下一個(gè)港口國監(jiān)督部門，協(xié)同合作打擊違規(guī)船舶。

3.港口接收設(shè)施

在港口接收設(shè)施建設(shè)方面提出以下三點(diǎn)建議：

第一，由于缺乏壓載水設(shè)施建造經(jīng)驗(yàn)，海事部門、船級(jí)社、造船廠和港口等相關(guān)方之間的合作至關(guān)重要。各方應(yīng)在公約G5導(dǎo)則的指導(dǎo)下開展前期調(diào)研工作，包括造船廠和潛在的接收設(shè)施位置確定、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定、船舶改裝風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和環(huán)境評(píng)估等。隨著更多的船舶被要求符合D-2標(biāo)準(zhǔn)，且壓載水處理裝置的成本較高，小型船舶和老舊船舶更傾向于使用接收設(shè)施。應(yīng)鼓勵(lì)港口和企業(yè)建立相應(yīng)的港口接收設(shè)施，為船舶提供更好的服務(wù)，同時(shí)也可以提高港口的競爭力。更多船舶選擇使用接收設(shè)施，也會(huì)為港口和企業(yè)帶來良好的經(jīng)濟(jì)效益[8]。

第二，為解決港口接收設(shè)施連接問題，G5導(dǎo)則建議接收設(shè)施應(yīng)提供符合公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)的船岸連接，例如《油船主管路及相關(guān)設(shè)備的建議》。該標(biāo)準(zhǔn)最初是為油輪制定的，但文中的一般原則可以應(yīng)用于其他船型上的壓載管路連接，特別是與法蘭連接方法相關(guān)的部分。

第三，港口接收設(shè)施接收的沉積物必須得到妥善的處置與保存，并禁止在海域直接排放。沉積物應(yīng)經(jīng)過預(yù)處理后送到危險(xiǎn)廢物管理單位進(jìn)行最終處理。對(duì)于沉積物的監(jiān)管，海事部門應(yīng)作為牽頭單位聯(lián)合港口口岸局、環(huán)保局、城建局等多家單位實(shí)施沉積物接收、轉(zhuǎn)運(yùn)、處置監(jiān)管聯(lián)單及聯(lián)合監(jiān)管制度。各參與部門協(xié)調(diào)配合，實(shí)現(xiàn)船舶壓載水沉積物接收、轉(zhuǎn)運(yùn)、處置各個(gè)環(huán)節(jié)的全程閉環(huán)監(jiān)管。

4.立法

作為一部新的公約，《壓載水公約》的實(shí)施目前還缺乏國家層面的法律支持。我國應(yīng)建立防止外來物種入侵的法律，為相關(guān)部門提供執(zhí)法依據(jù)，統(tǒng)籌全國執(zhí)法力量防止外來物種入侵。同時(shí)，海事部門必須及時(shí)關(guān)注公約的修正，并針對(duì)公約在我國實(shí)施中出現(xiàn)的問題進(jìn)行深入研究，為立法提供參考。此外，海事部門要積極宣傳相關(guān)要求，使船舶做好更充分的準(zhǔn)備，以減少因延誤或滯留給船舶造成的損失。

四、結(jié)論

防止有害物種入侵對(duì)于保護(hù)海洋生物多樣性和環(huán)境至關(guān)重要，《壓載水公約》為此提供了法律約束。但由于海洋生物問題的高度復(fù)雜性以及相關(guān)方的準(zhǔn)備不充分導(dǎo)致法規(guī)不完善、設(shè)施不完備、技術(shù)不成熟和監(jiān)管手段單一，加大了履約的困難。建議國內(nèi)相關(guān)方加強(qiáng)在立法和技術(shù)方面的合作，為有效履約掃清障礙。