海事機(jī)構(gòu)在船舶污染清除中面臨的難題及建議
——以“達(dá)飛佛羅里達(dá)”輪案再審判決要點(diǎn)為視角

高 寧

“達(dá)飛佛羅里達(dá)”輪案再審判決，明確了長(zhǎng)期困擾海事機(jī)構(gòu)、清污公司、司法機(jī)關(guān)的一些法律法規(guī)適用及解釋問(wèn)題，對(duì)于統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)、明晰各方權(quán)利義務(wù)、順暢船舶污染清除機(jī)制具有重要意義，對(duì)行政、司法機(jī)關(guān)均具有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義。

一、“達(dá)飛佛羅里達(dá)”案再審判決要點(diǎn)

該案具有涉外因素，優(yōu)先適用《2001年國(guó)際燃油污染損害民事責(zé)任公約》（以下簡(jiǎn)稱《2001燃油公約》），再審判決要點(diǎn)如下：

一是對(duì)船舶污染清除中清污方索賠主體地位予以明確。在船舶污染清除活動(dòng)中，依據(jù)《2001燃油公約》第一條第七款關(guān)于“預(yù)防措施”的定義和第九款關(guān)于“污染損害”的定義，明確了清污方自行主張清污費(fèi)用的訴訟主體地位。

二是對(duì)海事機(jī)構(gòu)應(yīng)急處置費(fèi)用及其限制性海事賠償請(qǐng)求予以明確。對(duì)發(fā)生船舶污染事故后海事機(jī)構(gòu)采取的“預(yù)防措施”及其合理性應(yīng)急處置費(fèi)用予以確認(rèn)，判定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、油污搜尋、模擬預(yù)測(cè)、監(jiān)視監(jiān)測(cè)、油樣對(duì)比、應(yīng)急保障等產(chǎn)生的費(fèi)用屬于限制性海事賠償請(qǐng)求，從所設(shè)基金中按比例受償。

三是對(duì)船舶碰撞中“非漏油船”是否承擔(dān)責(zé)任及其履行方式予以明確。對(duì)《2001燃油公約》《侵權(quán)責(zé)任法》《海商法》有關(guān)條款予以分析，明確漏油船承擔(dān)100%賠償責(zé)任，非漏油船按照碰撞責(zé)任比例承擔(dān)賠償責(zé)任。

四是對(duì)船舶碰撞事故中的救助與清污認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)予以明確。對(duì)上海打撈局派出的3艘船舶，從海事機(jī)構(gòu)搜救任務(wù)協(xié)調(diào)書(shū)、船舶功能特點(diǎn)以及作業(yè)行為進(jìn)行判別，明確了救助、清污行為的定性及認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

五是對(duì)船舶污染清除中的清污費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題予以明確。對(duì)當(dāng)事人沒(méi)有協(xié)議或約定的情形下，SCOPIC費(fèi)率（保賠協(xié)會(huì)特別補(bǔ)償條款）是否可以適用問(wèn)題予以闡述并確定適用情形。

二、對(duì)海事機(jī)構(gòu)船舶污染清除的積極意義

“達(dá)飛佛羅里達(dá)”輪案的再審判決，對(duì)海事機(jī)構(gòu)船舶污染清除工作將會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，對(duì)有效履行保護(hù)海洋環(huán)境職責(zé)具有積極意義。

一是能夠提升海事機(jī)構(gòu)組織清污效能。海事機(jī)構(gòu)在船舶污染清除中依據(jù)職責(zé)和行為定性，大概可分為“自主清污不越位、組織清污不缺位、強(qiáng)制清污不錯(cuò)位”[1]，依此判決看有涉外因素的船舶污染清除中，海事機(jī)構(gòu)通過(guò)組織清污即可實(shí)現(xiàn)即時(shí)清污的目的，大大減少了強(qiáng)制清污代履行實(shí)施的必要性，對(duì)減少行政審批環(huán)節(jié)、提升清污效能具有重要意義。

二是有效減少海事機(jī)構(gòu)所涉清污費(fèi)用索賠糾紛可能。判決明確了清污方訴訟主體地位，減少了海事機(jī)構(gòu)在船舶污染清除中因清污費(fèi)用索賠問(wèn)題所涉糾紛的可能性，清污方能夠自行主張清污費(fèi)用，且非漏油船根據(jù)過(guò)錯(cuò)責(zé)任承擔(dān)賠償責(zé)任也更有利于清污費(fèi)用獲取，使有涉外因素的船舶污染清除機(jī)制更加順暢。

三是明確保障海事機(jī)構(gòu)清污應(yīng)急處置各項(xiàng)費(fèi)用。對(duì)海事機(jī)構(gòu)組織清污過(guò)程中采取的各項(xiàng)應(yīng)急處置費(fèi)用予以認(rèn)定，尤其是安全技術(shù)咨詢、保險(xiǎn)公估公司評(píng)估費(fèi)用的認(rèn)定，對(duì)于海事機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查并完成調(diào)查報(bào)告提供重要技術(shù)支持，各項(xiàng)費(fèi)用納入清污費(fèi)用并列入賠償基金，有利于海事機(jī)構(gòu)全面有效組織開(kāi)展清污工作。

三、海事機(jī)構(gòu)在船舶污染清除中仍然面臨的難題

“達(dá)飛佛羅里達(dá)”輪案牽涉海事機(jī)構(gòu)、打撈局、清污單位、漏油船和非漏油船公司，對(duì)涉外船舶污染清除諸多法律關(guān)系予以了明確，具有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義。但一個(gè)案例的判決不足以對(duì)所有情形予以明確，不能化解海事機(jī)構(gòu)仍面臨的諸多困惑和難題，尤其是對(duì)無(wú)涉外因素船舶污染清除法律適用問(wèn)題。

筆者認(rèn)為，當(dāng)下海事機(jī)構(gòu)在船舶污染清除中仍面臨以下難題：

1.對(duì)無(wú)涉外因素船舶油污清除中清污方的索賠主體地位及依據(jù)問(wèn)題

以晟敏公司為例，該公司在“達(dá)飛佛羅里達(dá)”輪案（有涉外因素，發(fā)生于2013年，再審判決2019年）中清污費(fèi)用的訴訟主體地位得到浙江省高院、最高院的認(rèn)可和支持，但在“中恒9”輪案（無(wú)涉外因素，發(fā)生于2016年，二審判決2018年）中，該公司清防污行為卻被武漢海事法院和湖北高院認(rèn)定為海事行政強(qiáng)制，不能以自己名義主張，不具備訴訟主體地位①湖北省高級(jí)人民法院民事裁定書(shū)（2018）鄂民終604號(hào)。。涉外因素清污費(fèi)用適用于《2001燃油公約》，對(duì)“在事故發(fā)生后，為防止或減輕污染損害而由任何人采取的任何合理措施”均可以主張清污費(fèi)用；無(wú)涉外因素清污費(fèi)用不能適用該公約，依據(jù)《民法總則》《侵權(quán)責(zé)任法》等國(guó)內(nèi)法關(guān)于侵權(quán)之債和合同之債法律關(guān)系分析，在界定清污人與污染方之間法律關(guān)系方面存在不同的觀點(diǎn)和做法。鑒此，清污方訴訟地位及實(shí)現(xiàn)方式仍存在較大不確定性，不利于社會(huì)清污力量的發(fā)展，更不利于海事機(jī)構(gòu)船舶污染清除的組織活動(dòng)。

2.對(duì)海事機(jī)構(gòu)組織清污與強(qiáng)制清污的界定及定性問(wèn)題

在“達(dá)飛佛羅里達(dá)”輪案再審判決中，有“上海海上搜救中心向上海鑫安船務(wù)有限公司發(fā)出救（2013）第20號(hào)搜救任務(wù)協(xié)調(diào)書(shū)”②最高人民法院民事判決書(shū)（2018）最高法民再368號(hào)，最高院補(bǔ)充查明事實(shí)部分。的表述，也有“根據(jù)中國(guó)海事行政主管機(jī)關(guān)的指令派遣案涉船舶參與防污清污應(yīng)急處置行動(dòng)”③最高人民法院民事判決書(shū)（2018）最高法民再368號(hào)，二審法院審理認(rèn)定事實(shí)部分。的表述，遺憾的是在判決中沒(méi)有對(duì)其區(qū)別予以分析。前者表述為“協(xié)調(diào)”，字義體現(xiàn)海事機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)清污力量組織清污，是否參加及如何參與清污方有選擇和決定權(quán)；后者表述為“指令”，字義為海事機(jī)構(gòu)發(fā)布行政命令，清污方?jīng)]有是否參與的選擇和決定權(quán)。兩種情形下，不論對(duì)海事機(jī)構(gòu)還是清污方實(shí)體權(quán)利義務(wù)均會(huì)產(chǎn)生不同影響，如把“指令”認(rèn)定為強(qiáng)制清污代履行的話，其清污費(fèi)用是通過(guò)法院訴訟主張還是申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，是否是限制性海事賠償請(qǐng)求等諸多問(wèn)題尚需明確。實(shí)踐中，多數(shù)海事機(jī)構(gòu)在船舶污染清除中沒(méi)有明確區(qū)分“協(xié)調(diào)”和“指令”，采取下達(dá)強(qiáng)制清污代履行決定的更是少之又少。

3.對(duì)海事機(jī)構(gòu)在船舶污染清污中應(yīng)急處置費(fèi)用保障問(wèn)題

再審判決認(rèn)定海事機(jī)構(gòu)主張的鑒定、監(jiān)測(cè)、化驗(yàn)以及安全評(píng)估費(fèi)用為限制性海事賠償請(qǐng)求，參與污染方設(shè)定的責(zé)任限制基金分配，鑒于清防污費(fèi)用的金額往往較大，可能使海事機(jī)構(gòu)應(yīng)急處置費(fèi)用難以得到足額保障?！斗乐未拔廴竞Ｑ蟓h(huán)境管理?xiàng)l例》第55條規(guī)定了海事機(jī)構(gòu)應(yīng)急處置必要費(fèi)用的優(yōu)先受償，但與《海商法》《海事訴訟特別程序法》缺乏有效銜接，“《海商法》未規(guī)定海事局應(yīng)急處置費(fèi)用是否優(yōu)先受償，《海事訴訟特別程序法》規(guī)定的其他有關(guān)法律并不包括行政法規(guī)，無(wú)法適用《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》的規(guī)定”[2]。鑒此，如果海事機(jī)構(gòu)在船舶污染清除應(yīng)急處置中因考慮后續(xù)費(fèi)用而縮手縮腳，必然影響清污效能。

四、完善海事機(jī)構(gòu)船舶污染清除的工作機(jī)制及立法建議

完善海事機(jī)構(gòu)污染清除機(jī)制，需要在破解制約現(xiàn)狀難題的基礎(chǔ)上，通過(guò)完善立法提供支撐，形成涉內(nèi)涉外統(tǒng)一的船舶污染清除機(jī)制，才能夠有效發(fā)揮海事機(jī)構(gòu)職能，形成船舶污染清除合力。

1.持續(xù)加強(qiáng)船舶污染應(yīng)急能力建設(shè)

《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第5條明確了地方政府對(duì)船舶污染應(yīng)急能力建設(shè)規(guī)劃和落實(shí)的地位及責(zé)任，實(shí)際上普遍存在落實(shí)不到位現(xiàn)象，因此要進(jìn)一步落實(shí)法律法規(guī)要求，加大國(guó)家應(yīng)急能力建設(shè)，同時(shí)鼓勵(lì)和支持社會(huì)應(yīng)急能力建設(shè)。海事機(jī)構(gòu)協(xié)同地方政府加強(qiáng)溢油應(yīng)急設(shè)備國(guó)家?guī)?、地方?kù)建設(shè)，優(yōu)化管理機(jī)制，提升使用效能。優(yōu)化船舶污染清除協(xié)議機(jī)制，發(fā)揮協(xié)議單位應(yīng)急響應(yīng)作用，探索港口碼頭污染防治聯(lián)合體建設(shè)，持續(xù)提升應(yīng)急處置能力。

2.明確船舶污染應(yīng)急處置費(fèi)用優(yōu)先受償

建議提升立法層級(jí)，將《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第55條規(guī)定關(guān)于船舶污染應(yīng)急處置費(fèi)用優(yōu)先受償?shù)囊?guī)定寫入《海洋環(huán)境保護(hù)法》，并以《海商法》修訂增加“油污損害賠償”專章契機(jī)，將優(yōu)先受償權(quán)納入，為海事機(jī)構(gòu)應(yīng)急處置費(fèi)用提供保障。

3.統(tǒng)一船舶污染清除費(fèi)用索賠機(jī)制

統(tǒng)一機(jī)制，既可以體現(xiàn)組織清污和強(qiáng)制清污下清污費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，也為海事機(jī)構(gòu)高效、有序組織清污提供保障。建議借鑒《2001年燃油公約》中第1條第7款中關(guān)于“預(yù)防措施”的規(guī)定，通過(guò)修訂《海洋環(huán)境保護(hù)法》賦予參與污染清除“采取的任何合理措施”的任何人清污費(fèi)用訴訟主體地位，形成涉內(nèi)、涉外統(tǒng)一的船舶污染清除索賠機(jī)制。

4.細(xì)化組織清污和強(qiáng)制清污的實(shí)施條件或標(biāo)準(zhǔn)

按照行政合理性原則和比例原則要求，實(shí)施污染應(yīng)急處置部門進(jìn)一步細(xì)化組織清污和強(qiáng)制清污的實(shí)施條件或標(biāo)準(zhǔn)，防止超出客觀情況和合理需要，過(guò)度使用救助、清污船舶、人員和設(shè)備，這是對(duì)污染方合法權(quán)益的應(yīng)然保護(hù)，也是確立我國(guó)航運(yùn)大國(guó)地位、提升政府形象的必然要求。

5.破解船舶污染清除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)難題①

①在政府簡(jiǎn)政放權(quán)、強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)主體地位背景下，污染清除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)本不應(yīng)由政府部門干預(yù)，但實(shí)踐中船舶污染海洋環(huán)境防治政府職能的履行在政府自主力量不足的情況下，往往依靠社會(huì)清污力量。為理順機(jī)制和支持社會(huì)清污力量，需要對(duì)污染清除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)加強(qiáng)引導(dǎo)和采取必要的干預(yù)措施。

清污方清污費(fèi)用得不到賠償，不利于社會(huì)清污力量的發(fā)展和清污活動(dòng)的組織，海事機(jī)構(gòu)亦可能成為索賠對(duì)象。應(yīng)盡快推出與國(guó)際接軌的船舶污染清除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，如下途徑可以探討：一是借鑒一些地區(qū)做法將費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)納入?yún)^(qū)域海上船舶溢油應(yīng)急計(jì)劃方式明確轄區(qū)油污清除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)；二是通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)形成符合本地區(qū)實(shí)際的指導(dǎo)性船舶污染清防污費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)；三是最高人民法院以判例、審判指導(dǎo)或會(huì)議紀(jì)要方式明確清污費(fèi)用適用及判定標(biāo)準(zhǔn)等。