應(yīng)急處置行動中清防污費用與救助費用的劃分

許光玉 韓 克

一、引言

船舶發(fā)生海難事故，遭遇船貨海損風(fēng)險，又有污染損害或污染威脅時，海事主管機關(guān)為保護海洋環(huán)境，組織采取各種應(yīng)急處置措施，包括救助、清污作業(yè)，相應(yīng)成立救助法律關(guān)系、油污損害賠償法律關(guān)系。有學(xué)者認(rèn)為，按照《最高人民法院關(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《油污司法解釋》）第十一條的規(guī)定，應(yīng)依據(jù)措施的作業(yè)目的來確定是成立救助還是成立清污。甚至司法實踐中還出現(xiàn)了救助作業(yè)反被認(rèn)定為清污作業(yè)的案例，如“達飛佛羅里達”輪碰撞溢油污染案中，救助單位根據(jù)海事局指示采取救助措施防止船舶斷裂，同時避免船載燃油因船舶斷裂而進一步泄漏。然而，法院卻以整個應(yīng)急行動的目的系防止和消除污染為由，將所有作業(yè)認(rèn)定為清防污措施，相關(guān)費用被認(rèn)定為清污費，引起不小爭議。鑒于此，有必要對《油污司法解釋》第十一條規(guī)定的理解和適用進行研究和探討。

二、《油污司法解釋》第十一條規(guī)定的淵源

船舶擱淺、沉沒、碰撞等海難事故往往伴隨著船舶溢油或者構(gòu)成污染威脅等情況的發(fā)生。海事主管機關(guān)組織應(yīng)急處置，采取救助措施、清防污措施，通常同時具有施救船、貨、財產(chǎn)，防止和減輕油污損害的雙重目的和效果，形成救助法律關(guān)系和油污損害賠償法律關(guān)系。相關(guān)費用歸屬為救助措施費用還是預(yù)防措施費用，在法律適用、支付主體、賠償保障等方面均有所不同，因此，實務(wù)中如何正確劃分救助措施費用與預(yù)防措施費用，常成為爭議的焦點。

我國《油污司法解釋》第十一條規(guī)定：“對遇險船舶實施防污措施，作業(yè)開始時的主要目的僅是為防止、減輕油污損害的，所發(fā)生的費用應(yīng)認(rèn)定為預(yù)防措施費用。作業(yè)具有救助遇險船舶、其他財產(chǎn)和防止、減輕油污損害的雙重目的，應(yīng)根據(jù)目的的主次比例合理劃分預(yù)防措施費用與救助措施費用；無合理依據(jù)區(qū)分主次目的的，相關(guān)費用應(yīng)平均分?jǐn)?。但污染危險消除后發(fā)生的費用不應(yīng)列為預(yù)防措施費用?！焙喍灾?，船舶油污事故中劃分救助措施費用與預(yù)防措施費用的依據(jù)是作業(yè)目的。

可以看出，《油污司法解釋》的上述規(guī)定實際借鑒于國際油污損害賠償基金（The International Oil Pollution Compensation Funds，以下簡稱國際油污基金）的《索賠手冊》（Claims Manual），最高人民法院法官在關(guān)于《油污司法解釋》理解和適用的文章中也有所提及。①“《規(guī)定》借鑒1992年國際油污基金組織的《索賠手冊》（2005年4月版）及其國際賠償實踐，規(guī)定了劃分救助措施費用與預(yù)防措施費用的‘初始目的（Primary Purpose）’和‘雙重目的（Dual Purpose）’標(biāo)準(zhǔn)……國際油污賠償基金在適用油污責(zé)任公約和油污基金公約處理救助措施費用賠償?shù)膶嵺`中，逐漸形成了上述劃分標(biāo)準(zhǔn)，《規(guī)定》予以合理吸收?！眲劢?，余曉漢.《關(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》的理解與適用。人民司法，2011（17）：30-40?！端髻r手冊》3.1.15規(guī)定：“在某些情況下，救助作業(yè)可能含有預(yù)防措施的成分。如果這些作業(yè)的初始目的（Primary Purpose）是防止污染損害，產(chǎn)生的費用原則上可根據(jù)1992年公約獲得賠償。但如果救助作業(yè)另有目的，比如救助船舶和/或貨物，公約對此產(chǎn)生的費用不予賠償。如從事的活動具有防止污染、救助船舶和/或貨物的雙重目的（Dual Purpose），而作業(yè)的初始目的又不能確定，由此產(chǎn)生的費用將在預(yù)防措施與救助作業(yè)之間按比例劃定。評估與救助有關(guān)的預(yù)防措施費用的索賠請求時，不以確定救助報酬所適用的標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，而是僅限于作業(yè)產(chǎn)生的費用，并包括合理的盈利部分?！?/p>

上述“初始目的原則（Primary Purpose Test）”和“雙重目的原則（Dual Purpose Test）”，是國際油污基金處理救助措施費用索賠的基本原則。我國《油污司法解釋》借鑒了該原則，故有必要具體了解這套原則是如何形成的，國際油污基金在相關(guān)案例中又是如何適用的，以幫助正確理解其制定背景和原因。下文將對這一原則的確立和發(fā)展過程進行梳理和回顧。

三、國際油污基金關(guān)于救助費用與預(yù)防措施費用劃分原則的確立與發(fā)展

為更清楚地了解國際油污基金劃分救助作業(yè)費用和預(yù)防措施費用的原則和標(biāo)準(zhǔn)，我們查閱了國際油污基金網(wǎng)站1979年至今的文件檔案。就該問題，國際油污基金會議上的討論過程大致如下：

（一）背景

1985年3月21日，裝載8萬多噸原油的“Patmos”輪在意大利水域與另一艘油輪發(fā)生碰撞，碰撞后船舶失火，船員棄船，約700噸原油泄漏。根據(jù)港口方要求，對船舶采取了滅火、拖帶、卸油等作業(yè)，并對污染海域及岸線進行了清理。該輪船東及保賠協(xié)會申請設(shè)立責(zé)任限制基金570萬英鎊，而登記基金的債權(quán)達3 300萬英鎊，其中涉及與救助有關(guān)的費用1 700萬英鎊。問題就此提出，與船舶救助有關(guān)的措施所產(chǎn)生的費用是否屬于《國際油污損害民事責(zé)任公約》（以下簡稱CLC公約）、《設(shè)立國際油污損害賠償基金國際公約》（以下簡稱FUND公約）規(guī)定下的“污染損害（Pollution Damage）”，或在多大程度上屬于“預(yù)防措施（Preventive Measures）”。

經(jīng)過較長時間思索和研究，國際油污基金秘書長在1986年第16屆基金執(zhí)委會會議上提出：救助與清污之間的關(guān)系，在CLC公約制定過程中未能涉及。但應(yīng)注意到，CLC公約與FUND公約所形成的制度之所以被建立，是為了對無法通過其他途徑獲得足額賠償?shù)氖芎θ颂峁┵r償。如果救助措施費用總體上被接受為“預(yù)防措施”費用，這就意味著在許多案件中的很大一部分款項將被用于賠付救助作業(yè)。如果CLC公約下的款項不足以支付所有索賠人，那些遭受損害的第三方將與救助人競爭有限的賠償款。由此，國際油污基金對這類索賠采取限制性策略的總體思路被確立下來。②國際油污基金，Information on and Approval of Settlement of Claims（Patmos Incident），F(xiàn)UND/EXC.16/4，1986，段落2.9-2.18。

（二）“初始目的原則”“雙重目的原則”的提出

1.初始目的原則

在“Patmos”案中，國際油污基金執(zhí)行委員會在考慮救助措施與CLC公約定義的預(yù)防措施之間的關(guān)系后，得出如下意見：只有當(dāng)初始目的是防止污染損害時，該作業(yè)才被認(rèn)為是預(yù)防措施；如果有其他目的，如施救遇險船舶或貨物，則不在定義范圍之內(nèi)，也就不予賠償。同時指出，對于初始目的是防止污染的措施，其賠償評估不應(yīng)基于適用于救助報酬的核定原則，而應(yīng)僅限于費用（包括合理利潤）。根據(jù)由此確立的這個“初始目的原則”，國際油污基金認(rèn)為，對“Patmos”輪所實施的滅火、拖帶等措施初始目的是施救“Patmos”輪和船上貨物，不屬于CLC公約定義下的“預(yù)防措施”，因此基金不予賠付。

該“初始目的原則”隨后在“Rio Orinoco”案的關(guān)于清除擱淺油輪和船上貨物而提起的索賠中亦得到適用。①國際油污基金，Admissibility of Claims Relating to Salvage Operations and Similar Activities，71FUND/EXC. 52/9，1997，段落2.2-2.3。

2.雙重目的原則

在處理“Agip Abruzzo”案時，考慮到具體案情，國際油污基金認(rèn)為，某些作業(yè)既為了防止污染，又為了救助船貨，但無法確定該作業(yè)的初始目的，因此在防污染費用和其他作業(yè)費用之間按比例分?jǐn)偂?/p>

隨后在“Portfield”案中，救助作業(yè)的索賠人提出，如果他的唯一目的是救助油輪，而不考慮進一步污染風(fēng)險的話，他可以選擇一種既快捷、又省錢的作業(yè)方法。國際油污基金接受了索賠人的意見，認(rèn)可其作業(yè)具有雙重目的（Dual Purpose），將整個費用在救助措施費用和預(yù)防措施費用之間進行分?jǐn)?，其?/3被作為預(yù)防措施費用進行了賠付。②國際油污基金，Admissibility of Claims Relating to Salvage Operations and Similar Activities， 71FUND/EXC. 52/9，1997，段落2.4-2.5。

（三）關(guān)于“初始目的原則”“雙重目的原則”的討論和發(fā)展

進入1990年前后，國際海事組織（IMO）制定并通過了《1989年救助公約》，實務(wù)中根據(jù)公約新增了救助人環(huán)保義務(wù)條款的LOF（1990版）也逐步被啟用。在連續(xù)發(fā)生的“Aegean Sea”“Braer”“Sea Prince”“Sea Empress”等幾起重大油輪污染事故中，船東及保賠協(xié)會在向救助人支付救助款項后，紛紛向國際油污基金提出索賠。在新的救助公約背景下，如何重新看待救助與清污的關(guān)系，船東及保賠協(xié)會對國際油污基金所采用的“初始目的原則”“雙重目的原則”這一限制性的理賠策略提出了質(zhì)疑。

1.船東及保賠協(xié)會的意見

船東及保賠協(xié)會的意見主要有三個方面：

①他們支付給救助人的款項，包含了救助人采取的防止或減輕污染損害措施的合理費用，因此這些款項應(yīng)屬于CLC/FUND公約下可予賠償?shù)念A(yù)防措施費用。

②他們按照救助合同支付的款項，與按照清污合同支付的款項一樣，同屬于CLC公約規(guī)定的船東為消除污染損害而支出的費用，這些費用構(gòu)成他們所采取措施的成本。

③如果救助合同并入了《1989年救助公約》第13、14條規(guī)定，則這類案件不再適用“初始目的原則”和“雙重目的原則”，并建議將公約第13條下確定的救助報酬認(rèn)定為救助費用、第14條下確定的特別補償認(rèn)定為預(yù)防措施費用。理由是，公約第13條規(guī)定的救助報酬主要與保護財產(chǎn)有關(guān)，可不作為預(yù)防措施費用，但第14條規(guī)定的特別補償是針對構(gòu)成污染損害危險的事故而產(chǎn)生，應(yīng)視作防污染的預(yù)防措施費用。③國際油污基金，Admissibility of Claims Relating to Salvage Operations and Similar Activities，71FUND/EXC. 52/9，1997，段落4.1-4.10。

2.國際油污基金的決議

針對船東及保賠協(xié)會的意見，國際油污基金決議要點歸納如下：

①《1989年救助公約》生效且公約相關(guān)條款并入到救助合同后，確有必要對相關(guān)問題重新審視，但“初始目的原則”和“雙重目的原則”已被證明是實用且可行的。

②因救助合同而產(chǎn)生的索賠與因清防污合同而產(chǎn)生的索賠，兩者有重大差異。對于清防污合同而言，需要賠付的費用包含作業(yè)成本及正常水平的商業(yè)利潤，且僅與合同涵蓋的作業(yè)有關(guān)。而對于救助，為鼓勵救助人，除考慮本次救助作業(yè)外，那些救助不成功而無法獲賠的救助作業(yè)也將考慮在內(nèi)，因此給予額外補償，但這些額外補償不屬于CLC/FUND公約的賠償范圍。

③救助作業(yè)通常以財產(chǎn)救助為主要目的，《1989年救助公約》第13條的救助報酬、第14條的特別補償并不必然屬于CLC/FUND公約下可予賠償?shù)念A(yù)防措施費用。①國際油污基金，Admissibility of Claims Relating to Salvage Operations and Similar Activities，71FUND/EXC. 52/9，1997，段落5.1-5.9。

此后，國際油污基金在1997年專門針對救助費用的一份決議中指出，應(yīng)針對每個案子中各項措施的具體情況進行具體分析，合理適用“初始目的原則”和“雙重目的原則”。②國際油污基金，Record of Decision of the Fifty-second Session of the Executive Committee，71FUND/EXC.52 /11，1997，段落4.4。

進入2000年，國際油污基金啟動對國際賠償機制的評估計劃，英國代表團在其建議書中再次提及救助作業(yè)費用賠償問題，認(rèn)為：鑒于壓倒一切的公共利益的原因，各國為控制和減輕污染風(fēng)險而介入救助作業(yè)，并不是為了救助財產(chǎn)，因此“初始目的原則”實際已無意義；如果一項措施的目的之一是污染預(yù)防，就應(yīng)被視為CLC/FUND公約下的預(yù)防措施，整個作業(yè)的合理費用就應(yīng)得到CLC/FUND公約的賠償。③國際油污基金，Review of the International Compensation Regime，92FUND/WGR.3/2/3，2000，段落2.1.6。但該建議顯然未被國際油污基金所采納，2016年國際油污基金推出的新版《索賠手冊》及《清污及預(yù)防措施索賠指南》中關(guān)于預(yù)防措施費用與救助作業(yè)費用的劃分標(biāo)準(zhǔn)仍沿用了原有表述。

（四）評述

綜合以上對國際油污基金、船東及保賠協(xié)會之間相關(guān)討論的回顧，可以看出，國際油污基金的總體意見是對救助作業(yè)費用采取限制性理賠策略，強調(diào)救助合同通常以財產(chǎn)救助為初始目的，并非為了防止污染。雖然船東及保賠協(xié)會一直希望將救助作業(yè)費用納入CLC/FUND公約下預(yù)防措施費用的賠償范疇，但國際油污基金在“初始目的原則”“雙重目的原則”的基礎(chǔ)上結(jié)合每案不同情況個別處理的理賠策略，至今尚未有變化。

從某種角度上說，可以認(rèn)為“初始目的原則”“雙重目的原則”本就是國際油污基金為了限制賠付救助作業(yè)費用，甚至是盡可能將救助作業(yè)費用排除在CLC/FUND公約下預(yù)防措施費用范疇之外的策略。畢竟，救助作業(yè)已有較成熟的法律救濟制度，救助酬勞通過救助合同都能得到很好的解決。在救助法律關(guān)系下，救助人可根據(jù)《1989年救助公約》第13條規(guī)定主張的救助報酬，或根據(jù)第14條規(guī)定主張的特別補償，往往要高于在CLC/FUND公約賠償體系下償付的基本費用，而且還不占用油污基金份額，不會損害污染受害人的利益?？傊?，對救助和清污分而治之，實際上是國際油污基金的基本處理思路。

四、如何正確理解和適用《油污司法解釋》第十一條規(guī)定

通過研究國際油污基金關(guān)于“初始目的原則”“雙重目的原則”的發(fā)展過程，以及對救助作業(yè)費用理賠策略的分析，對于《油污司法解釋》第十一條規(guī)定可得出以下結(jié)論：

（一）“初始目的原則”“雙重目的原則”不是認(rèn)定救助、清污法律關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)

國際油污基金提出的“初始目的原則”“雙重目的原則”，是為了審核救助作業(yè)費用是否屬于CLC/FUND公約定義下的預(yù)防措施費用范疇，這樣的劃分并不改變救助作業(yè)原有的法律性質(zhì)。救助作為一項古老的法律制度，自有一套成熟的法律體系。根據(jù)《1989年救助公約》及《海商法》的規(guī)定，構(gòu)成救助的條件有三：船舶和其他財產(chǎn)遭遇危險、發(fā)生在海上或者與海相通的可航水域、救助人實施了救助行為。這三個條件具備，即成立救助法律關(guān)系。救助是否成立，與前述船舶油污損害賠償制度所使用的“初始目的原則”“雙重目的原則”并無直接關(guān)系。如簡單僅以作業(yè)目的來認(rèn)定是否構(gòu)成救助，顯然是錯誤的。尤其在《1989年救助公約》背景下，環(huán)境保護是救助人必須考慮的因素，財產(chǎn)救助同時必須采取必要且合理的預(yù)防和減少污染損害的措施。況且，對于根據(jù)《1989年救助公約》第九條為公共環(huán)境利益而主動介入救助行動的沿海國當(dāng)局政府，其財產(chǎn)救助行為本身含有防止船舶受損而造成海洋環(huán)境污染的目的，以此為目的所采取的救助行為，根據(jù)公約規(guī)定，并不影響救助方在救助公約下享有救助款項的權(quán)利。

前述“初始目的原則”“雙重目的原則”往往是在救助法律關(guān)系已經(jīng)確立，由于被救助船方、貨主破產(chǎn)等原因?qū)е戮戎藷o法獲得救助款項或者獲償不足，以及船東及保賠協(xié)會支付救助款項后向國際油污基金追償時才啟用，作為審核如何將救助款項中涉及預(yù)防措施的費用并入CLC/FUND公約下加以賠償?shù)目剂繕?biāo)準(zhǔn)。因此，《油污司法解釋》第十一條引入這兩項原則，自然亦不是為了界定救助、清污法律關(guān)系，只有在救助人的救助款項無法獲償或者獲償不足，也無其他救濟途徑的情況下方能適用，將救助作業(yè)中產(chǎn)生的預(yù)防措施費用視為清防污性質(zhì)，并向污染肇事方及其保險人等主張。而且，如果索賠人在救助法律關(guān)系中請求救助款項，應(yīng)直接適用救助法律制度，而不再適用《油污司法解釋》第十一條。

（二）適用兩項原則時應(yīng)具體分析每項救助措施是否具有防污染的作業(yè)目的，而不僅僅考量整個行動的目的

正如“Patoms”案法官所言，救助行動一定是以財產(chǎn)救助為目的的。如以整體行動的目的來套用前述原則，財產(chǎn)救助行動無一會被認(rèn)定為預(yù)防措施，除非是港口當(dāng)局組織的含有環(huán)境救助目的的財產(chǎn)救助行動。在“Patmos”案中，國際油污基金在理賠時，對每項措施實施當(dāng)時是否存在真正的污染風(fēng)險進行了審查，并根據(jù)“初始目的原則”就各項措施逐一與檢驗人員進行討論，最終認(rèn)為在一定時間點之后的措施不再有防污染的目的。①國際油污基金，Information on and Approval of Settlement of Claims （Patmos Incident），F(xiàn)UND/EXC.16/4，1986，段落2.16?？梢?，根據(jù)每項措施的作業(yè)目的進行逐一評估審核，才是對這兩項原則的正確適用，而不是以整個應(yīng)急行動的目的為評判標(biāo)準(zhǔn)。

（三）“初始目的原則”“雙重目的原則”是國際油污基金理賠救助費用索賠的內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)，并非公約的強制性規(guī)定，其在各國的具體適用效果有待實踐檢驗

“初始目的原則”“雙重目的原則”規(guī)定在國際油污基金的《索賠手冊》中?！端髻r手冊》是國際油污基金處理索賠案件的準(zhǔn)則，也是基金在處理每個案子過程中形成的經(jīng)驗、標(biāo)準(zhǔn)的總結(jié)，但它并不具有公約的法律效力?！端髻r手冊》序言中指出，“索賠手冊是關(guān)于如何向1992年基金提出污染損害索賠的實用指南，本手冊根據(jù)《1992年國際油污損害民事責(zé)任公約》和《1992年設(shè)立國際油污損害賠償基金國際公約》的規(guī)定編制而成……本手冊不涉及法律細(xì)節(jié)問題，也不應(yīng)該被視作對相關(guān)公約的權(quán)威性解釋。”因此，“初始目的原則”“雙重目的原則”并非公約的強制性規(guī)定。而且，國際油污基金也提出，應(yīng)針對每個案子中各項措施的具體情況進行具體分析，合理適用“初始目的原則”和“雙重目的原則”。在作業(yè)具有救助船、貨、財產(chǎn)，防止污染的雙重目的，需按比例劃分救助作業(yè)與預(yù)防措施費用時，如何確定兩種目的主次比例，比例各為多少，核定依據(jù)是什么，國際油污基金并未明確。由上可知，國際油污基金認(rèn)為這兩項原則雖有成效，但并非完全成熟，需要視情況具體分析。值得注意的是，該原則自提出以來，雖然歷經(jīng)CLC公約、FUND公約數(shù)次修訂，但未將該原則寫入公約中上升為具有強制約束力的規(guī)定，也可側(cè)面說明這一情況。

通過《油污司法解釋》第十一條規(guī)定，我國將“初始目的原則”“雙重目的原則”納入法律體系中，作為法院裁判相關(guān)案件的準(zhǔn)則，確有一定前瞻性和突破性。從兩項原則的設(shè)立起源、目的分析，《油污司法解釋》第十一條不屬于界定救助、清防污法律關(guān)系的規(guī)定，而是在構(gòu)成救助關(guān)系的前提下，因救助人的救助款項無法獲償或者獲償不足，為保障救助人獲得相關(guān)預(yù)防措施費用的補償機制。適用該兩項原則時應(yīng)具體分析每一項救助措施的作業(yè)目的，而不是以整個應(yīng)急行動的目的為評判標(biāo)準(zhǔn)。且該兩項原則是否對救助人、污染受害人有利，還有待實踐中更多案例的檢驗。