鄭州大都市區(qū)高質(zhì)量發(fā)展探析

翁珺

當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，既是河南省決勝全面建成小康社會(huì)、基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的關(guān)鍵期，也是鄭州大都市區(qū)加快向具有國(guó)際影響力的都市區(qū)（圈）邁進(jìn)的攻堅(jiān)期，目前鄭州大都市區(qū)建設(shè)進(jìn)入全面提速階段，但也存在著諸多不足，高質(zhì)量發(fā)展任重道遠(yuǎn)。

一、鄭州大都市區(qū)的現(xiàn)狀

（一）人口和經(jīng)濟(jì)要素集聚效應(yīng)增強(qiáng)

人口聚集態(tài)勢(shì)強(qiáng)勁，2012—2017年大都市區(qū)城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)182萬(wàn)，2009—2018年鄭州市常住人口數(shù)量增加260萬(wàn)，年均凈流入人口超過28萬(wàn)，流入河南省的人口1/3以上進(jìn)入了大都市區(qū)。鄭州國(guó)家中心城市集聚帶動(dòng)能力增強(qiáng)，2018年鄭州市地區(qū)生產(chǎn)總值破萬(wàn)億元（10143.3億元）、常住人口破千萬(wàn)（1013.6萬(wàn)）、人均生產(chǎn)總值破10萬(wàn)元（100072元），以占全省4.45%的地域面積、10.55%的人口，創(chuàng)造了占全省21.1%的GDP、30.6%的一般公共預(yù)算收入，為高質(zhì)量發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）多中心、組團(tuán)化、走廊式空間布局趨勢(shì)明顯

鄭州大都市區(qū)已形成1座超大城市、4座中等城市、12座小城市、 123個(gè)建制鎮(zhèn)的“一核四區(qū)多點(diǎn)”空間發(fā)展格局。擁有鄭州主城區(qū)、航空港綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、鄭上新區(qū)等較為成熟的建成區(qū)以及CBD商務(wù)區(qū)、北龍湖、龍子湖高校園區(qū)、白沙組團(tuán)、鄭南新城、平原新區(qū)、開封汴西新區(qū)等新興城市組團(tuán)。依托交通干線集聚產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、人口，推動(dòng)形成了 “鄭開雙創(chuàng)走廊”“鄭洛工業(yè)走廊”等廊式發(fā)展布局。

（三）交通一體化成效顯著

城市軌道交通加快實(shí)施，鄭州城市軌道交通總長(zhǎng)159.6公里的三期建設(shè)規(guī)劃獲批，2024年將形成總長(zhǎng)約326.54公里的軌道交通網(wǎng)絡(luò)。城際鐵路積極推進(jìn)，鄭州至開封、鄭州至焦作、鄭州至新鄭機(jī)場(chǎng)三條城際鐵路已建成運(yùn)營(yíng)，鄭州至新鄉(xiāng)、許昌，登封至洛陽(yáng)、許昌至新鄭機(jī)場(chǎng)、新鄭機(jī)場(chǎng)至鄭州南站的城際鐵路正在建設(shè)中。國(guó)家綜合交通樞紐地位進(jìn)一步強(qiáng)化，鄭州南站等新復(fù)合型樞紐場(chǎng)站正在加緊建設(shè)，《鄭州國(guó)際航空貨運(yùn)樞紐戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2035年）》《鄭州鐵路樞紐總圖規(guī)劃（2016—2030年）》成功獲批，鄭濟(jì)、鄭萬(wàn)、鄭阜高鐵加快建設(shè)，“米字形”高鐵網(wǎng)建設(shè)快速推進(jìn)。

（四）“一主四副”一體化趨勢(shì)加強(qiáng)

鄭汴一體化向縱深推進(jìn)，建立了鄭汴一體化發(fā)展聯(lián)席會(huì)議制度，向“金融同城、電信同城、交通同城、產(chǎn)業(yè)同城、生態(tài)同城和資源共享”方向深入推進(jìn)，成為大都市區(qū)一體化先行區(qū)。鄭新融合漸入佳境，新鄉(xiāng)依托“三區(qū)一帶”（平原新區(qū)、原陽(yáng)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、亢村專業(yè)園區(qū)和三者之間的連接帶）作為對(duì)接鄭州前沿，中牟至原陽(yáng)的官渡黃河大橋即將建成，鄭新融合發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃經(jīng)省政府審議通過。鄭焦融城發(fā)展不斷加速，武陟縣作為焦作對(duì)接鄭州的橋頭堡，已全面融入鄭州“一刻鐘經(jīng)濟(jì)圈”，溫縣與鄭州市金水區(qū)簽訂“飛地經(jīng)濟(jì)”合作框架，鄭焦6個(gè)專項(xiàng)合作協(xié)議簽訂實(shí)施。鄭許聯(lián)動(dòng)發(fā)展積極推進(jìn)，兩市在空間規(guī)劃上已實(shí)現(xiàn)全面對(duì)接，規(guī)劃了許（昌）長(zhǎng)（葛）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)區(qū)和航空經(jīng)濟(jì)承載區(qū)。

二、鄭州大都市區(qū)高質(zhì)量發(fā)展面臨的問題

（一）內(nèi)生高質(zhì)量發(fā)展動(dòng)力不強(qiáng)，集聚整體效應(yīng)不強(qiáng)

經(jīng)濟(jì)內(nèi)生持續(xù)性動(dòng)力不足，當(dāng)前正處于新舊動(dòng)能交替的關(guān)鍵時(shí)期，一方面?zhèn)鹘y(tǒng)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)走弱;另一方面新興產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、高端裝備制造業(yè)增長(zhǎng)快速，但占比較小，新動(dòng)能的培育尚難完全對(duì)沖傳統(tǒng)動(dòng)能走弱的趨勢(shì)。教育科創(chuàng)能力不足，企業(yè)研發(fā)投入比例不高，科技成果轉(zhuǎn)化有待加強(qiáng)，高端創(chuàng)新人才、團(tuán)隊(duì)偏少，鄭州兩院院士人數(shù)僅為合肥的1/7，千人計(jì)劃專家人數(shù)不及武漢的1/10。

（二）行政轄區(qū)面積偏小，高質(zhì)量發(fā)展受行政區(qū)劃制約明顯

鄭州市轄區(qū)面積1010平方公里，與全國(guó)重要省會(huì)城市轄區(qū)平均面積3778平方公里相比明顯偏小。雖然規(guī)劃后的鄭州大都市區(qū)國(guó)土面積達(dá)1.59萬(wàn)平方公里，占全省國(guó)土面積的9.6%，但發(fā)展空間和資源統(tǒng)籌能力受行政區(qū)劃制約明顯。鄭州與四個(gè)次級(jí)中心之間、中心城區(qū)與周邊組團(tuán)之間、不同功能區(qū)之間，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、創(chuàng)新資源等核心利益空間發(fā)展戰(zhàn)略缺乏有效對(duì)接，協(xié)同治理機(jī)制不完善，分工協(xié)作不明確，發(fā)展主體聯(lián)動(dòng)較弱。

（三）資源環(huán)境約束趨緊，可持續(xù)發(fā)展壓力加大

國(guó)土資源利用效率偏低，雖然鄭州市域主要城鎮(zhèn)規(guī)劃意向開發(fā)規(guī)模已達(dá)1800平方公里，接近于北京（1860平方公里）的規(guī)劃規(guī)模，但2018年鄭州市域每平方公里產(chǎn)出為0.20億美元，僅是東京大都市區(qū)（1.18億美元）的1/6。水資源制約明顯，鄭州人均水資源占有量為178立方米，僅為全國(guó)的 1/10，地下水超采嚴(yán)重，生態(tài)用水較為缺乏，所面臨的水資源短缺、水環(huán)境污染、水生態(tài)退化問題突出。

三、推進(jìn)鄭州大都市區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的建議

（一）構(gòu)建便捷高效、互聯(lián)互通的綜合交通系統(tǒng)

堅(jiān)持高起點(diǎn)規(guī)劃，按照內(nèi)聯(lián)外通、便捷高效、低碳智能的原則，充分發(fā)揮不同運(yùn)輸方式的比較優(yōu)勢(shì)和組合優(yōu)勢(shì)，加快編制實(shí)施鄭州大都市區(qū)綜合交通體系規(guī)劃和高速鐵路、普速鐵路、城際鐵路、市域鐵路、城市軌道交通“五網(wǎng)融合”規(guī)劃。加快“軌道上的大都市區(qū)”和“直連直通”的快速通道網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，大力強(qiáng)化“米字型”高速鐵路網(wǎng)骨干支撐作用，提速發(fā)展城際鐵路網(wǎng)，加密高速公路、國(guó)省干線和城際快速通道網(wǎng)絡(luò)。完善多級(jí)聯(lián)動(dòng)的綜合樞紐系統(tǒng)，結(jié)合城市功能發(fā)展，協(xié)調(diào)布局建設(shè)綜合交通樞紐和集疏運(yùn)系統(tǒng)，加強(qiáng)不同類型樞紐的快速銜接以及不同交通方式的便捷換乘。全面提高交通管理水平，加快發(fā)展智能交通系統(tǒng)，推動(dòng)交通運(yùn)輸資源在線集成，加強(qiáng)跨地區(qū)、跨類型交通信息互聯(lián)互通，推行客運(yùn)“一票式”和貨運(yùn)“一單制”聯(lián)程服務(wù)，推進(jìn)公眾出行服務(wù)、貨運(yùn)與物流服務(wù)現(xiàn)代化。

（二）共建優(yōu)勢(shì)彰顯、分工密切的產(chǎn)業(yè)協(xié)作體系

促進(jìn)產(chǎn)業(yè)錯(cuò)位互補(bǔ)與鏈?zhǔn)胶献?，深化大都市區(qū)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，依據(jù)不同城市各自特色和定位，以鄭州為主導(dǎo)、其他城市緊密參與，在培育各具特色產(chǎn)業(yè)體系的同時(shí)，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)且具有整體競(jìng)爭(zhēng)力的價(jià)值分工鏈條，按照產(chǎn)業(yè)鏈分工不同打造功能性產(chǎn)業(yè)集聚中心，提高生產(chǎn)和利用效率，同時(shí)有效發(fā)揮鄭州作為總部的外聯(lián)內(nèi)引優(yōu)勢(shì)。培育產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展載體，進(jìn)一步發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集群在促進(jìn)城市間新型分工合作關(guān)系形成中的重要作用，以跨區(qū)域交通廊道和產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃布局為重點(diǎn)，將促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群的轉(zhuǎn)型升級(jí)與培育跨地區(qū)新興產(chǎn)業(yè)集群作為大都市區(qū)產(chǎn)業(yè)協(xié)同轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要手段。建立健全產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移推進(jìn)機(jī)制和利益協(xié)調(diào)機(jī)制，搭建產(chǎn)業(yè)合作平臺(tái)，合作共建園區(qū)，逐步統(tǒng)一土地、環(huán)保等政策。

（三）共享高水平、均等化的公共服務(wù)

秉持均衡普惠、整體提升理念，以保障和改善民生為重點(diǎn)，加快公共服務(wù)交流合作，合理配置公共服務(wù)資源，統(tǒng)籌推進(jìn)公共服務(wù)一體化發(fā)展，持續(xù)提高共建共享水平。完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度，提升各地公共服務(wù)財(cái)政供給能力，構(gòu)建以縱向轉(zhuǎn)移支付為主、橫向轉(zhuǎn)移支付為輔的轉(zhuǎn)移支付模式?？v向上，省級(jí)層面逐年提高對(duì)大都市區(qū)一般性轉(zhuǎn)移支付比重，并依據(jù)公共服務(wù)覆蓋層級(jí)確定各級(jí)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)。橫向上，建立起區(qū)域間按公共服務(wù)成本計(jì)算的轉(zhuǎn)移支付制度和內(nèi)部返還制度，重點(diǎn)加大對(duì)財(cái)力較弱地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。加快公共服務(wù)市場(chǎng)化改革，使不同利益主體充分介入大都市區(qū)公共事業(yè)決策，聚焦教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育等重點(diǎn)領(lǐng)域，采取政府間協(xié)議、合同外包、稅收減免等方式，推動(dòng)民營(yíng)企業(yè)、非政府組織等參與不同層面的公共產(chǎn)品供給。

（四）共創(chuàng)宜居宜業(yè)、可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境

牢固樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，把生態(tài)環(huán)境作為鄭州大都市區(qū)發(fā)展的首要“硬約束”，在一體化發(fā)展中實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量同步提升。建立大都市區(qū)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境立法、環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和污染治理要求相統(tǒng)一，項(xiàng)目環(huán)境評(píng)價(jià)、污染監(jiān)督管理和生態(tài)治理修復(fù)相統(tǒng)一，以及環(huán)境監(jiān)測(cè)平臺(tái)相統(tǒng)一，完善生態(tài)環(huán)境信息通報(bào)共享機(jī)制。建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，探索生態(tài)保護(hù)性開發(fā)模式，完善拓展高價(jià)值生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，積極推進(jìn)生態(tài)資源的科技賦能、產(chǎn)業(yè)賦能、文化賦能，全面打通綠水青山與金山銀山之間的轉(zhuǎn)換通道，實(shí)現(xiàn)了GDP和GEP雙增收、雙提升。完善生態(tài)補(bǔ)償制度，科學(xué)劃定生態(tài)保護(hù)區(qū)和生態(tài)受益區(qū)，合理制定轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金使用，建立健全環(huán)境污染賠償機(jī)制，有效解決跨地域環(huán)境污染糾紛。

（五）形成高效、和諧的協(xié)調(diào)治理機(jī)制

鄭州大都市區(qū)發(fā)展必須擺脫行政區(qū)劃分割的障礙，不斷就一體化發(fā)展問題尋求和建立共識(shí)，實(shí)現(xiàn)多向互動(dòng)、共生共贏。建立健全協(xié)調(diào)組織，鄭州大都市區(qū)建設(shè)既需要省級(jí)層面的協(xié)調(diào)推動(dòng)，也需要五市落實(shí)主體責(zé)任加快建設(shè)。建議在省級(jí)層面建立鄭州大都市區(qū)建設(shè)工作機(jī)制的同時(shí)，充分發(fā)揮鄭州國(guó)家中心城市的龍頭作用，牽頭成立大都市區(qū)城市聯(lián)盟，共同參與重大招商、重大論壇等活動(dòng)，進(jìn)一步提升鄭州大都市區(qū)的影響力。合理調(diào)整行政區(qū)劃，鄭州國(guó)家中心城市功能定位與中心城區(qū)行政區(qū)劃偏小之間的矛盾正在進(jìn)一步凸顯，建議加快推進(jìn)中牟、滎陽(yáng)、新鄭等縣市撤縣（市）設(shè)區(qū)工作，作為城市功能區(qū)進(jìn)行建設(shè)和發(fā)展;將平原示范區(qū)納入鄭州市范圍，實(shí)現(xiàn)跨河發(fā)展。進(jìn)一步優(yōu)化鄭州中心城區(qū)功能布局，為鄭州大都市區(qū)建設(shè)提供戰(zhàn)略支撐。

四、結(jié)語(yǔ)

大都市區(qū)是城市群發(fā)展的高級(jí)空間形式，是城鎮(zhèn)化發(fā)展到高級(jí)階段的主體形態(tài)。隨著我省對(duì)外開放層次的提升、區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局的變化以及城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步推進(jìn)，建設(shè)鄭州大都市區(qū)具備良好的時(shí)代背景和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。未來，鄭州大都市區(qū)的建設(shè)要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，努力構(gòu)建與大都市區(qū)一體化發(fā)展相適應(yīng)的交通體系、產(chǎn)業(yè)體系、公共服務(wù)體系、生態(tài)體系和治理體系，有力推動(dòng)河南新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級(jí)，成為引領(lǐng)河南經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極。

（作者單位：河南省宏觀經(jīng)濟(jì)研究院）