政府預(yù)算管理與國家治理現(xiàn)代化

張曉清

摘要：健全的政府預(yù)算管理過程可以提高信息披露的質(zhì)量，對(duì)于國家治理現(xiàn)代化有正向推動(dòng)作用。面對(duì)國家治理現(xiàn)代化的新要求，要在立足國情的基礎(chǔ)上完善我國預(yù)算管理體制，加強(qiáng)信息披露力度，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：政府預(yù)算管理;國家治理;信息披露

一、引言

國家治理一詞由來已久，其含義隨著時(shí)代的變遷在不斷地推陳出新。黨的十八屆三中全會(huì)正式提出我國治理要走向現(xiàn)代化，并在國家整體制度層面提出了更高的要求。

現(xiàn)階段在我國財(cái)政領(lǐng)域，國家不斷改革現(xiàn)有的機(jī)制體制，破除舊有弊端，出臺(tái)了一系列相關(guān)法律法規(guī)與配套文件，其中尤以財(cái)稅體制改革最為關(guān)鍵。財(cái)稅體制是國家治理的基礎(chǔ)和核心，影響最為深遠(yuǎn)。政府預(yù)算是財(cái)稅體制的基礎(chǔ)，是政府行為的出發(fā)點(diǎn)。它在一定程度上決定了政府的政策方向和控制能力，改進(jìn)預(yù)算管理制度也是我國深化財(cái)稅體制改革的首要方案之一，是政府合理配置社會(huì)資源，有效控制公共財(cái)政的有力工具。當(dāng)前我國預(yù)算改革取得了巨大進(jìn)步，各方面都得到了提高，但是我國的預(yù)算體系仍有不少漏洞和缺陷，各方面亟需協(xié)調(diào)和改進(jìn)。

二、國家治理視角下的預(yù)算管理現(xiàn)狀

2013年黨的《黨的十八大政治報(bào)告》在“全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革”版塊中提出，加強(qiáng)對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督。報(bào)告中把財(cái)政體制改革和國家預(yù)算管理制度的改革作為經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的首要路徑。在提高預(yù)算管理制度地位的同時(shí)，更強(qiáng)調(diào)建立公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度是深化財(cái)稅體制改革的首要方案，也是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容之一。

2014年中國中央政治局會(huì)議通過的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》明確提出，要“建立透明預(yù)算制度”?！邦A(yù)算制度改革是深化財(cái)稅體制改革的首要內(nèi)容，目標(biāo)是建立起全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度”。（1）總體方案提出要根據(jù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求，將預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行以及預(yù)算監(jiān)督合理地結(jié)合在一起，達(dá)到相互制衡的目的。

2016年財(cái)政部制定的《會(huì)計(jì)改革與發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》中指出，政府會(huì)計(jì)改革對(duì)于國家治理能力和治理體系至關(guān)重要，改革會(huì)約束政府權(quán)力，使權(quán)力機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾能夠監(jiān)督政府，達(dá)到“善治”的目的。會(huì)計(jì)工作是預(yù)算管理的基礎(chǔ)，政府會(huì)計(jì)改革有助于構(gòu)建現(xiàn)代預(yù)算制度，從而有助于提升政府財(cái)政透明度，夯實(shí)國家治理的基礎(chǔ)，促進(jìn)國家治理體系和能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

三、預(yù)算管理的改進(jìn)推動(dòng)國家治理現(xiàn)代化

預(yù)算是財(cái)政制度最基本的制度。政府預(yù)算為政府各項(xiàng)活動(dòng)的開展提供資金上的支持，是政府活動(dòng)的集中財(cái)務(wù)體現(xiàn)。預(yù)算在滿足政策實(shí)施的資金需求的過程中，需要實(shí)現(xiàn)三大基本目標(biāo)，即配置效率，運(yùn)行效率和財(cái)政約束。

（一）配置效率，即預(yù)算會(huì)根據(jù)政府政策優(yōu)先順序來配置公共資源。社會(huì)公共產(chǎn)品如何進(jìn)行分配以及分配的范圍等是政府預(yù)算管理制度涉及的主要內(nèi)容。薩繆爾森（Samuelson，1954）最早提出公共產(chǎn)品的定義并以此為政府資源配置奠定了理論基礎(chǔ)。之后，財(cái)政分權(quán)理論的提出明晰了中央和地方政府的職責(zé)以及權(quán)力范圍，適度的財(cái)政分權(quán)體制，有利于地方政府預(yù)算的約束、資源配置效率的提高（Stigler，1957）。政府預(yù)算管理制度要實(shí)現(xiàn)的首要目標(biāo)就是配置效率的提高（籍吉生，2013）。一個(gè)國家的預(yù)算制度體現(xiàn)出對(duì)政府政策的實(shí)施效率，按照政策重要性的程度選出優(yōu)先順序，以此為依據(jù)來配置公共資源，達(dá)到對(duì)于社會(huì)公共產(chǎn)品進(jìn)行合理分配的目的。

（二）運(yùn)行效率，即預(yù)算能夠促進(jìn)政府為社會(huì)提供公共服務(wù)的效率。政府作為公民的代理人，為了更高效地的治理國家，既要做到合法配置公共資源，還要注重如何以最小的成本達(dá)到取之于民用之于民的目的。在財(cái)政收入既定的情況下，國家治理的能力在很大程度上取決于政府分配財(cái)政資源的效率（薛芬，2012）。有效支配社會(huì)資源是政府的核心責(zé)任，政府選擇何種方式進(jìn)行預(yù)算分配是行使國家權(quán)力的集中體現(xiàn)，正因?yàn)槿绱?，預(yù)算在分配和使用的環(huán)節(jié)中都需要有相配套的責(zé)任體系幫助實(shí)施，可以達(dá)到防止權(quán)力的尋租，防止資源的惡性流動(dòng)的目的（李金華，2005）。

（三）財(cái)政約束，即預(yù)算對(duì)于政府財(cái)政支出的總量能夠進(jìn)行約束。政府預(yù)算制度和國家治理之間的內(nèi)在互動(dòng)關(guān)系主要體現(xiàn)在政府安排活動(dòng)的依據(jù)是每年的政府財(cái)政預(yù)算。預(yù)算從某種程度上說成為了國家治理活動(dòng)的約束條件，通過對(duì)于財(cái)政支出的控制實(shí)現(xiàn)對(duì)政府治理活動(dòng)的限制，從而引導(dǎo)國家治理（薛芬，2012）。從1994年到2013年，我國政府財(cái)政收入的份額在逐年增長(zhǎng)，居民收入反而逐年下降，政府財(cái)政存款增長(zhǎng)迅速，每年年底均會(huì)出現(xiàn)政府部門年底突擊花錢的現(xiàn)象。這說明我國沒有將預(yù)算管理制度作為約束和制衡政府征稅和增收其他財(cái)政收入的有效機(jī)制，預(yù)算民主應(yīng)當(dāng)作為中國政治改革的起點(diǎn)（韋森，2015）。國家通過對(duì)于預(yù)算的審計(jì)，可以促進(jìn)政府對(duì)自己行政行為的規(guī)范，通過預(yù)算管理制度，更可以提高政府公開、公平和公正的程度，在減少資金浪費(fèi)的同時(shí)，保證政府財(cái)政資金的有效使用，為構(gòu)建廉潔高效政府建設(shè)提供幫助（宋常，2012）。

四、結(jié)語

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是黨對(duì)執(zhí)政能力的新要求，是適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的新舉措。面對(duì)更高的要求，我們不斷要求深化財(cái)稅體制改革，使其更加適應(yīng)當(dāng)前的國情，更好地為廣大人民提供服務(wù)。而作為財(cái)稅體制的關(guān)鍵內(nèi)容，我們必須要在預(yù)算管理上多下功夫，下足功夫，讓它更好地配置現(xiàn)有的資源，引領(lǐng)我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不斷地增強(qiáng)我國的綜合國力和發(fā)展?jié)摿Α?/p>

注釋：

樓繼偉、張少春，《深化財(cái)稅體制改革》，人民出版社2015年版。

參考文獻(xiàn)：

[1]財(cái)政部.會(huì)計(jì)改革與發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要.2016.www.cicpa.org.cn/news/ 201610/t20161021_49237.html

[2]堅(jiān)定不移沿著中國特色社會(huì)主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)上的報(bào)告.2013.http：//www.mj.org.cn/zsjs/ wsxy/201211/t20121126_145927.htm

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[8]薛芬.政府預(yù)算變革與政府預(yù)算執(zhí)行審計(jì)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型——基于國家治理的視角[J].審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究，2012 （6）.

[9]習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十次會(huì)議上的講話.http：//www.chinanews.com/gn/2016/01-11/ 7711479.shtml.

[10]財(cái)政部會(huì)計(jì)司.《會(huì)計(jì)改革與發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》系列解讀之二：加快推進(jìn)政府及非營利組織會(huì)計(jì)改革，服務(wù)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化.www.mof.gov.cn.

[11] A.Samuelson，The pure theory of public expenditure，Review of economics and statistics，1954.

[12] G.Stigler，Tenable Range of Functions of Local government.Washington，D.C，1957.