從非傳統安全視角看國際海洋安全秩序

查道炯

海洋是全球沿岸國和使用國人民的共同空間。從非傳統安全的角度看，安全與否的判斷標準應該是民用活動有沒有受到海域劃界、海權競爭等的負面影響?？梢愿爬槭褂脟哪繕俗非笫遣皇芑虮M量少受到沿岸國的政策限制，而沿岸國則以讓這些行為受到足夠的約束以降低對自身安全環(huán)境的憂慮。涉海國際法和國際組織試圖調解這種本質性矛盾。既然幾百年來這種矛盾沒能消除，那么，分歧是否得到了有效的管控，才是非傳統安全研究的基本出發(fā)點。

第二次世界大戰(zhàn)結束以來，國際社會在幾個非傳統安全領域形成了一系列的合作機制。從近年出現的幾個積極變化看，這些機制展現了令人欣喜的生命力。不論是沿岸國還是使用國，都有義務為使這些機制進一步完善、為增強世界人民的福祉添磚加瓦。

打擊海盜

在2006年9月開始生效的《亞洲打擊海盜和武裝搶劫船只合作協定》 （ReCAAP）在新加坡設立信息分享中心，接受、跟蹤往來印度洋和西太平洋海域的商船所發(fā)出的受害或危險信息，組織調查案件并敦促相關成員國司法機關采取有效行動。十幾年來，這個政府間合作機制運行良好，成員國從創(chuàng)始時的16個（含南亞的印度、孟加拉國和斯里蘭卡）發(fā)展到現在的20個，包括四個歐洲國家（挪威、荷蘭、丹麥、英國）、澳大利亞和美國。

通過對所報告的海盜和疑似海盜事件的全過程跟蹤，ReCAAP機制動員為其聯絡點之間的無縫隙合作提供了平臺。運行過程中，該機制促進了各聯絡點在能力建設方面的交流和相互提高。一度被商船保險業(yè)稱為“海盜天堂”的馬六甲海域，不再讓船東或承運商那么望而卻步。當然，海盜行為的終極目標是將所獲得的贓物在陸上消費。在中日韓與東盟（10+3）和中國-東盟非傳統安全合作的框架下，不同國家司法機構處置海盜行為的力度也日益趨同。這些發(fā)展有利于維護地區(qū)的經濟活力和秩序。

民用航空器的實時跟蹤

2014年3月8日，編號為MH370的民航飛機失聯。民用航空飛機的實時跟蹤再一次成為議題。在國際民用航空組織（ICAO）、國際航空運輸協會（IATA）等機制引導下，各成員和航空公司圍繞如何有效地提高技術層面的安全合作，亞太地區(qū)被挑選為試驗區(qū)。2015年，ICAO開始牽頭實施“例行航空器追蹤行動（NATII）”并成立指導委員會。

民用航空器的實時跟蹤，商業(yè)服務是途徑之一。類似ICAO的國際專門組織在推動這種服務成為普遍性的義務方面，發(fā)揮著重要的作用。不因海洋權益糾紛而讓跨國民航安全的合作受到負面影響，應該是一條基本的原則。

2016年5月11日，印度尼西亞警方在泗水抓獲10名海盜，這10名海盜涉嫌劫持懸掛新加坡國旗的貨船。

MH370失聯之后，澳大利亞、中國、馬來西亞等國家為搜尋飛機殘骸進行了數年的通力合作。相關國家沒有讓海洋權益或更為寬泛的海洋安全領域的立場不同甚至糾紛在災害救援領域形成障礙。這在全球涉海非傳統安全合作方面形成了典范。

海洋環(huán)境保護

船舶污染是造成海洋環(huán)境污染的主要因素之一。國際間的共識是船舶占海洋污染來源的比重高達35%。船用燃料普遍以高硫燃料油為主，為減少船用燃料在燃燒過程中產生的污染，國際海事組織（IMO）根據1983年生效的《防止船舶污染國際公約》不斷努力尋求共識，降低船用燃料硫含量的上限。公約的締約方海運噸位總量占世界海運噸位總量的98%，因此，一個共同性的標準具有發(fā)揮有效作用的空間。2016年10月，IMO通過了全球從2020年1月1日開始實施含硫上限為0.5%m/m的標準。由于目前的含硫上限為3.5%m/m，這個新標準的實施，受益方不僅僅是海洋環(huán)境，也為船用發(fā)動機制造業(yè)、燃油供應業(yè)與煉油業(yè)提供了升級競爭的空間。

但更為復雜的是，該實施計劃不是強制性的，不同國家的主管部門和港口國控制當局可根據2020年后能否符合0.50%m/m的排硫限制要求，并根據實際情況決定是否制定并計劃。沿岸國與船東和航運企業(yè)之間可能出現的矛盾，如果處理手法帶有較強的地緣政治斗爭色彩，則既不利于船運和相關產業(yè)競爭力的提高，也會對如此選擇的一方的國際政治環(huán)境造成損害。

海洋漁業(yè)

中日韓之間，在有爭議的海域劃出來暫定共同漁區(qū)，找到了一個共同利用海洋資源的途徑。雖然在執(zhí)行過程中還是出現了一些爭議，但比沒有秩序好。此外，中國的休漁制度，在東海、渤海和黃海地區(qū)自1995年開始。日本和韓國的漁政機構默認了這個機制。在南海地區(qū)，休漁制度1999年才開始施行，但至今一直受到東南亞的一些國家的挑戰(zhàn)。

除了海上捕魚這一問題之外，亞洲地區(qū)與海洋爭端相關的另一個不太理想的現象是西太平洋地區(qū)并未建立起國家間的漁業(yè)管理機制，也就是說這些國家之間沒有多國合作進行漁業(yè)數據資源的搜集與評估。在世界上幾個大的海域當中，西太平洋是唯一沒有形成聯合國糧農組織所倡議的區(qū)域漁業(yè)管理地區(qū)。

總而言之，從非傳統安全研究的角度出發(fā)，如何進一步推動海上安全合作，應該是沿岸國與使用國之間的共同任務。國際間已經形成了一些機制，而且這種機制在發(fā)揮作用。同時，亞洲地區(qū)如果從安全使用海洋的角度，進一步提高各方利益的公約數，需要展開合作的空間依然很大。