環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督問題研究

徐本鑫 張卓佩 肖琨 宋旭炎

[摘 要] 監(jiān)督環(huán)境公益訴訟是檢察機關(guān)依法履行法律監(jiān)督職責(zé)的具體表現(xiàn)，是人民檢察院組織法賦予檢察機關(guān)的基本職權(quán)，是確保環(huán)境公益訴訟不偏離公益保護軌道的客觀要求。在訴訟監(jiān)督視角下，環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督應(yīng)將維護司法的公平正義作為其核心功能，防止公益訴權(quán)被濫用。完善環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督機制，重點在于：在檢察系統(tǒng)內(nèi)部將公益訴訟人與訴訟監(jiān)督者適當(dāng)分離，以明確監(jiān)督主體;健全環(huán)境公益訴訟起訴標(biāo)準(zhǔn)、受案范圍、特殊程序等訴訟規(guī)則，以廓清監(jiān)督內(nèi)容;建立數(shù)據(jù)共享平臺、構(gòu)建司法協(xié)作機制、加強違法責(zé)任追究等，以豐富監(jiān)督方式。

[關(guān)鍵詞] 環(huán)境公益訴訟;訴訟監(jiān)督;檢察監(jiān)督;法律監(jiān)督

[中圖分類號] D912.6? ? [文獻標(biāo)識碼] A? ? ?[文章編號] 1673-8616（2019）06-0084-09

[收稿日期] 2019-04-02

[基金項目] 2018年度安徽省偵查邏輯辦案研究會理論研究一般課題 “環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督問題研究”（AHZC2018C03）

[作者簡介] 徐本鑫，安徽師范大學(xué)法學(xué)院副教授，博士（安徽蕪湖，241002）;張卓佩，安徽師范大學(xué)法學(xué)院學(xué)生（安徽蕪湖，241002）;肖琨，安徽省淮南市鳳臺縣人民檢察院檢察長（安徽淮南，232100）;宋旭炎，安徽省淮南市人民檢察院公益訴訟部副主任（安徽淮南，232001）。

2017年，全國人大常委會通過修改民事訴訟法和行政訴訟法，明確檢察機關(guān)可以“公益訴訟人”身份在生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域?qū)`法行為依法提起公益訴訟。然而，檢察機關(guān)“公益訴訟人”身份與“法律監(jiān)督者”地位使得檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟活動中遭遇“既當(dāng)運動員，又當(dāng)裁判員”的質(zhì)疑以及“誰來監(jiān)督環(huán)境公益訴訟”的疑問。一方面，檢察機關(guān)作為公益訴訟人有權(quán)對環(huán)境違法行為提起公益訴訟。在訴訟活動中，檢察機關(guān)充當(dāng)“運動員”角色，積極調(diào)查取證、參與訴訟。另一方面，檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)有權(quán)監(jiān)督環(huán)境公益訴訟活動。在訴訟活動中，檢察機關(guān)充當(dāng)“裁判員”角色，依法對提起環(huán)境公益訴訟的必要性及司法裁判的合法性進行監(jiān)督。

環(huán)境公益訴訟作為我國司法實踐中的新事物，在立案、審判、執(zhí)行等過程中面臨公共利益識別、公益損害認定、法律責(zé)任追究等實踐難題。權(quán)力的天然擴張性使得環(huán)境公益訴訟面臨偏離公益保護目標(biāo)的發(fā)展風(fēng)險。不當(dāng)提起的環(huán)境公益訴訟不僅浪費司法資源，而且對行政公信力和企業(yè)發(fā)展環(huán)境均造成直接損害。實踐中，檢察機關(guān)如果出于增加立案量、追求勝訴率、樹立檢察權(quán)威等因素的考量，過于注重提起公益訴訟的案件數(shù)量和勝訴比例，極易演化為濫用訴權(quán)。例如，有法院在判決書中直言不諱地指出：“公益訴訟制度的目的和意義并非一定要通過進入訴訟程序方能實現(xiàn)，公益訴訟的價值更不能以司法裁判的數(shù)量和檢察機關(guān)勝訴的比例來衡量。無論是審判機關(guān)還是檢察機關(guān)、行政機關(guān)等，依法保障和推進公益訴訟制度，維護國家和社會公共利益，都是各方應(yīng)盡的法定職責(zé)，而非某一機關(guān)一家之事?！?對環(huán)境民事公益訴訟而言，如何保障被告的權(quán)利不被侵犯，成為民事公益訴訟制度面臨的首要風(fēng)險[1]。也有專家表示：“訴訟對企業(yè)本身的經(jīng)營造成一定的負面影響，不利于對企業(yè)合法權(quán)益的保護?！?[2]

環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督問題成為公益訴訟制度健康發(fā)展和檢察機關(guān)正當(dāng)履職過程中的一個重要議題。但是，對檢察機關(guān)而言，受自身職能定位、外部工作環(huán)境和環(huán)境法治條件等因素制約，如何履行對環(huán)境公益訴訟的檢察監(jiān)督職責(zé)，還存在一些亟待厘清的問題。

一、環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督的理論探討

（一）環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督的概念界定

檢察監(jiān)督是作為法律監(jiān)督機關(guān)的檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的統(tǒng)稱，與各級政府的行政管理、法院的司法裁判處于同一法律層面。檢察機關(guān)進行檢察監(jiān)督是以履行檢察職能的方式體現(xiàn)出來。就檢察職能而言，檢察機關(guān)大致通過司法審查、訴訟職能和監(jiān)督職能等方式，維護國家法律的統(tǒng)一實施[3]。司法審查主要體現(xiàn)在對刑事案件進行審查，批準(zhǔn)或者決定是否逮捕犯罪嫌疑人;訴訟職能主要體現(xiàn)在提起刑事公訴和提起公益訴訟兩個方面。而監(jiān)督職能又具體包括對行政執(zhí)法活動的監(jiān)督、對訴訟活動的監(jiān)督以及對文書執(zhí)行工作的監(jiān)督等內(nèi)容。就監(jiān)督內(nèi)容而言，檢察監(jiān)督則包含立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督、刑事審判監(jiān)督和民事審判及行政訴訟監(jiān)督、刑罰執(zhí)行監(jiān)督等方面。

本文所論環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督是指檢察機關(guān)依法對環(huán)境公益訴訟活動的監(jiān)督，是檢察機關(guān)依法履行訴訟監(jiān)督職能的具體表現(xiàn)。環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督是一種訴訟監(jiān)督，側(cè)重于對環(huán)境公益訴訟從立案、審判到執(zhí)行等環(huán)節(jié)的監(jiān)督。檢察機關(guān)對訴訟主體在訴訟活動中的違法行為或錯誤裁判，通過提出檢察建議或提起抗訴等方式督促其糾正違法行為。訴訟監(jiān)督不同于檢察機關(guān)對行政主體是否依法行政所進行的行政監(jiān)督。行政監(jiān)督是檢察機關(guān)在行使檢察職能的過程中，針對部分行政機關(guān)所存在的違法行政行為，可以通過檢察建議或提起行政公益訴訟等方式，來督促其依法行政。

（二）環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督的功能定位

環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督的基本功能是維護司法的公平正義、維護國家法律的正確統(tǒng)一實施，這是由檢察機關(guān)的憲法地位決定的，也是設(shè)計檢察機關(guān)訴訟監(jiān)督制度的初衷。無論檢察機關(guān)訴訟監(jiān)督的對象如何擴張、方式如何創(chuàng)新，維護司法公正的檢察監(jiān)督功能始終未變。但是，制度利用者往往會根據(jù)自身需要，淡化制度的核心功能，甚至使制度功能發(fā)生異化。

面對環(huán)境公益訴訟的復(fù)雜性和特殊性，檢察機關(guān)對環(huán)境公益訴訟的監(jiān)督也面臨糾紛解決、權(quán)利救濟、程序正義等多種核心功能的選擇。制度利用者對不同功能的追求體現(xiàn)出不同的工作思路。如追求糾紛解決，便會致力促進檢察機關(guān)與其他利益相關(guān)主體的溝通協(xié)調(diào);如追求權(quán)力救濟，即會更多關(guān)注利益相關(guān)方的控告申訴;如追求程序正義，則會嚴格監(jiān)督環(huán)境公益訴訟的起訴標(biāo)準(zhǔn)、訴訟過程。

在環(huán)境行政公益訴訟中，檢察機關(guān)和行政機關(guān)具有保護環(huán)境公益的共同目標(biāo)，雙方之間不存在權(quán)利侵害和行政糾紛，權(quán)利救濟和糾紛解決難以成為環(huán)境行政公益訴訟檢察監(jiān)督的核心功能。在環(huán)境民事公益訴訟中，原告方容易在經(jīng)濟利益的誘導(dǎo)下針對企業(yè)濫用訴權(quán)，也容易迫于壓力而在被告認定上選擇“捏軟柿子”，這些均需要通過明確規(guī)定起訴條件和訴訟程序予以防范。故此，我們宜將環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督的核心功能定位于“程序正義的守護者”，確保該起訴的不遺漏，不該起訴的堅決不能起訴，確保環(huán)境公益訴訟的程序合法和結(jié)果公正。

（三）環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督的法理依據(jù)

監(jiān)督環(huán)境公益訴訟是檢察機關(guān)履行憲法賦予的法律監(jiān)督職責(zé)?！吨腥A人民共和國憲法》第134條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)?！狈杀O(jiān)督就是監(jiān)督憲法和法律的統(tǒng)一實施。憲法精神應(yīng)當(dāng)始終貫穿于國民思想和國家、集體活動中，并成為廣大國民的自覺行動[4]。從法理上來說，只要不限定，任何人、任何形式的違法行為，都屬于法律監(jiān)督的對象，檢察機關(guān)都有權(quán)監(jiān)督[5]。法律監(jiān)督既是我國檢察制度最基本的內(nèi)涵，也是我國檢察制度持續(xù)發(fā)展的基本方向。

監(jiān)督環(huán)境公益訴訟是檢察院組織法明確規(guī)定的檢察職權(quán)。2018年新修訂的《中華人民共和國人民檢察院組織法》第20條規(guī)定“對訴訟活動實行法律監(jiān)督”是人民檢察院的基本職權(quán)之一。同時，該法還明確了檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督職權(quán)的手段、方式和程序[6]。近年來，隨著司法改革及國家監(jiān)察體制改革的深入推進，檢察機關(guān)的主責(zé)、主業(yè)更加明確。環(huán)境公益訴訟因利益關(guān)系復(fù)雜而潛藏著濫用訴權(quán)和違法裁判的風(fēng)險。檢察機關(guān)對環(huán)境公益訴訟的檢察監(jiān)督，不僅是檢察機關(guān)的一項權(quán)力，也是檢察機關(guān)應(yīng)盡的職責(zé)。

監(jiān)督環(huán)境公益訴訟是檢察公益訴訟試點的成功經(jīng)驗。在檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟試點期間，從最高人民檢察院到省級和地市級人民檢察院都堅持層層授權(quán)、分層把控的原則[7]?！度嗣駲z察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第53條規(guī)定：“地方各級人民檢察院擬決定向人民法院提起公益訴訟的，應(yīng)當(dāng)層報最高人民檢察院審查批準(zhǔn)?！笨梢?，基層人民檢察院需要通過層報獲得上級批準(zhǔn)才可以對個案提起公益訴訟。上級檢察機關(guān)對下級檢察機關(guān)提起公益訴訟的審查批準(zhǔn)是公益訴訟接受檢察監(jiān)督的生動體現(xiàn)，也積累了豐富的成功經(jīng)驗。

二、環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督的關(guān)鍵問題

環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督需要重點解決三大問題：一是誰來監(jiān)督誰？二是怎么監(jiān)督？三是監(jiān)督什么？這就需要重點關(guān)注監(jiān)督主體、監(jiān)督方式、監(jiān)督內(nèi)容三大方面。

（一）環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督的監(jiān)督主體

檢察機關(guān)是環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督的主體。但是，檢察機關(guān)訴訟監(jiān)督人手少，監(jiān)督對象眾多。檢察機關(guān)不僅要監(jiān)督民事、行政和刑事訴訟，還要監(jiān)督公益訴訟;不僅要監(jiān)督法院的違法裁判，還要監(jiān)督公益訴訟被不當(dāng)提起;尤其是當(dāng)檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟時，也有可能存在不當(dāng)起訴、違規(guī)取證等問題，檢察機關(guān)還面臨著自己如何監(jiān)督自己的問題[8]。

環(huán)境公益訴訟的檢察監(jiān)督權(quán)應(yīng)當(dāng)由檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)的專門部門行使。2018 年7月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過了《關(guān)于設(shè)立最高人民檢察院公益訴訟檢察廳的方案》，該方案通過設(shè)立最高人民檢察院公益訴訟檢察廳，為公益訴訟提供組織保障。目前，地方各級檢察機關(guān)內(nèi)部也順應(yīng)趨勢，推進內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革，專設(shè)公益訴訟部。公益訴訟部主要負責(zé)本院民事、行政公益訴訟的訴前程序?qū)彶?，依法督促、支持有關(guān)組織提起公益訴訟，負責(zé)提起本院管轄的民事、行政公益訴訟案件，以及指導(dǎo)下級檢察院辦理公益訴訟案件等工作。在刑事訴訟中，刑事公訴部門負責(zé)審判監(jiān)督工作，不僅要提起公訴，還承擔(dān)著監(jiān)督訴訟活動的責(zé)任。對于環(huán)境公益訴訟來說，公益訴訟部也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的公益訴訟監(jiān)督工作。

檢察機關(guān)公益訴訟部行使環(huán)境公益訴訟的訴訟監(jiān)督權(quán)，并不表明在環(huán)境公益訴訟中的出庭檢察官可以直接行使訴訟監(jiān)督權(quán);相反，提起訴訟者不能直接當(dāng)庭行使訴訟監(jiān)督權(quán)。檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)堅守一個原則：實現(xiàn)訴訟與監(jiān)督職能、案件辦理與管理職能適當(dāng)?shù)姆蛛x。出庭檢察官發(fā)現(xiàn)法官違反審判程序的，可以提出異議，但是這種監(jiān)督方式體現(xiàn)的是一種“權(quán)利”，而不是“權(quán)力”，這個權(quán)利是指檢察機關(guān)作為訴訟當(dāng)事人的監(jiān)督權(quán)利。訴訟中訴訟當(dāng)事人的地位是平等的，訴訟監(jiān)督不能影響法院依法獨立行使審判權(quán)[9]。

（二）環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督的監(jiān)督方式

環(huán)境公益訴訟作為一種新型的訴訟制度，立法上并沒有為其明確專門的檢察監(jiān)督方式，實踐上可以借鑒民事、行政訴訟檢察監(jiān)督的成功經(jīng)驗。在訴訟監(jiān)督方面，法律規(guī)定的監(jiān)督方式較多，但能夠產(chǎn)生威懾力的不多。尤其在監(jiān)察體制改革背景下，自偵權(quán)的剝離帶來重要職能和部分骨干人員的轉(zhuǎn)隸，檢察機關(guān)法律監(jiān)督剛性力也逐漸被弱化[10]。就環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督而言，如何保障糾正違法通知、檢察建議、抗訴等監(jiān)督方式產(chǎn)生實效，還需要法律進行更明確的制度設(shè)計。

在傳統(tǒng)的訴訟監(jiān)督方式中，糾正違法通知一般是在訴訟活動中發(fā)生作用，其監(jiān)督范圍主要針對訴訟中有違法行為需要糾正的當(dāng)事人或者有關(guān)單位，以及在審判活動中有較嚴重違法現(xiàn)象的人民法院 [11]，重點對訴訟程序違法行為進行監(jiān)督并提出糾正意見。檢察建議是檢察機關(guān)在履行法律監(jiān)督職能過程中，結(jié)合執(zhí)法辦案，建議有關(guān)單位完善制度，加強內(nèi)部制約、監(jiān)督，正確實施法律法規(guī)的一種重要方式?？乖V是檢察機關(guān)針對人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決和裁定進行審判監(jiān)督的重要方式，具有啟動再審審判程序的效力。

以上三種監(jiān)督方式大多會因缺乏具有法律強制性的程序保障而難以取得理想的監(jiān)督效果。檢察建議這種監(jiān)督方式最大的軟肋在于利刃不夠鋒利，缺少強制力保障落實檢察建議書的內(nèi)容。環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督中的檢察建議書也難以擺脫這一窘境。抗訴雖是一種有效的檢察監(jiān)督制度，但容易被架空。如環(huán)境公益訴訟的久拖不決，導(dǎo)致遲遲沒有做出生效裁判，這時抗訴監(jiān)督便難以發(fā)揮作用?？乖V畢竟是訴訟活動的事后監(jiān)督機制，不僅運行成本高，而且囿于現(xiàn)實中的重重阻礙，難以發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督效力，更為關(guān)鍵的問題是抗訴難以對環(huán)境公益訴訟的不當(dāng)提起或濫訴問題進行有效的事前監(jiān)督。因此，完善監(jiān)督方式與程序立法便成為環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督工作的當(dāng)務(wù)之急。

（三）環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督的監(jiān)督內(nèi)容

環(huán)境公益訴訟在環(huán)境公益識別、損害事實認定、環(huán)境責(zé)任承擔(dān)等方面都具有不同于普通訴訟的特殊內(nèi)容，這就需要為環(huán)境公益訴訟的檢察監(jiān)督明確內(nèi)容與范圍。從確保環(huán)境公益訴訟的依法提起、公正審理和依法裁判的角度出發(fā)，以下三個方面應(yīng)當(dāng)成為環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督的重點內(nèi)容。

首先，監(jiān)督環(huán)境公益訴訟是否符合起訴條件。以環(huán)境行政公益訴訟為例，提起環(huán)境行政公益訴訟的前提應(yīng)當(dāng)是存在法律爭議，然而，在已經(jīng)發(fā)生的很多環(huán)境行政公益訴訟案例中，行政主體并不否認存在行政違法或行政不作為行為，只是因為客觀障礙，無法及時糾正違法行為或履行法定職責(zé)[12]。如恢復(fù)植被、修復(fù)土壤、治理污染等，行政機關(guān)主觀上有整改意愿，但由于受季節(jié)氣候條件、施工條件、工期、法律程序限制等客觀原因，行政機關(guān)無法在檢察建議回復(fù)期內(nèi)整改完畢。有些環(huán)境行政違法行為還涉及行政執(zhí)法權(quán)的分配，也是難以通過法院的司法裁判進行解決。在這些特殊情況下，檢察機關(guān)不能為追求公益訴訟的數(shù)量而提起訴訟。

其次，監(jiān)督環(huán)境公益訴訟是否符合法定程序。程序是法治和恣意而治的分水嶺。在環(huán)境公益訴訟中，應(yīng)防止片面追求勝訴率、結(jié)案率等量化指標(biāo)，而違背訴訟程序的行為發(fā)生。例如，訴前檢察建議是檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的必經(jīng)程序。在環(huán)境行政公益訴訟案件的受理和審判過程中，要重點監(jiān)督檢察機關(guān)是否已經(jīng)向行政機關(guān)提出檢察建議，行政機關(guān)是否按照檢察建議依法履責(zé)。對于行政機關(guān)已經(jīng)依法啟動行政處罰的立案、調(diào)查等程序，尚處于做出行政處罰的法定期限內(nèi)，則應(yīng)看其是否在法定期限內(nèi)做出行政處罰決定，是否存在客觀障礙，不能一概認定為未依法履行職責(zé)。已有實踐案例顯示，相關(guān)行政處罰決定尚沒有發(fā)生法律效力，行政機關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)通過行政行為尚有實現(xiàn)公益保護目的的可能，檢察機關(guān)就草率提起公益訴訟，產(chǎn)生司法權(quán)代行行政機關(guān)職責(zé)的嫌疑 1。

最后，監(jiān)督環(huán)境公益訴訟的司法裁判是否合法。無論是檢察機關(guān)還是環(huán)保組織提起的環(huán)境公益訴訟案件，鮮有被告勝訴的先例。環(huán)境公益訴訟“一邊倒”的現(xiàn)象有違法治精神和司法規(guī)律[13]。實踐中，除了少量案件適用撤訴或調(diào)解結(jié)案，法院基本都支持了公益訴訟人的訴訟請求。從理論上來說，任何訴訟都存在敗訴的可能性。在環(huán)境民事公益訴訟中，由于相關(guān)證據(jù)不足、責(zé)任主體認定錯誤等原因，原告方難以勝訴;在環(huán)境行政公益訴訟中，因相關(guān)法律依據(jù)不明、行政職權(quán)模糊，也會導(dǎo)致公益訴訟人難以取得勝訴結(jié)果。環(huán)境公益訴訟案件也應(yīng)加強對裁判結(jié)果的檢察監(jiān)督，避免造成司法不公現(xiàn)象。

三、環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督的機制完善

檢察機關(guān)受自身職能定位、外部工作環(huán)境和環(huán)境法治條件等因素影響，對環(huán)境公益訴訟的檢察監(jiān)督還面臨監(jiān)督程序不明、監(jiān)督內(nèi)容不清和監(jiān)督信息障礙等問題，權(quán)力賦予多，機制供給少，難以提高檢察監(jiān)督效率。有必要從完善程序立法、搭建信息平臺，構(gòu)建協(xié)同機制等方面健全環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督機制。

（一）完善環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督程序立法

程序立法對完善環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督機制至關(guān)重要。在立法方面，有關(guān)檢察監(jiān)督的概括性規(guī)定多，程序性規(guī)定少，難以應(yīng)對公益訴訟的特殊性。沒有一套完整的監(jiān)督程序保障檢察監(jiān)督權(quán)力的實現(xiàn)，即使檢察機關(guān)有意做好訴訟監(jiān)督工作，在監(jiān)督程序不明的條件下，訴訟監(jiān)督工作也難以開展。為了使環(huán)境公益訴訟案件能夠及時有效地接受檢察機關(guān)的訴訟監(jiān)督，應(yīng)著力構(gòu)建一套訴前、訴中、訴后監(jiān)督機制。

強化訴前審查批準(zhǔn)程序。最高人民檢察院于2018年3月印發(fā)的《檢察機關(guān)民事公益訴訟案件辦案指南（試行）》和《檢察機關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》分別在審批程序中規(guī)定民事公益訴訟案件和行政公益訴訟案件經(jīng)過訴前程序，應(yīng)當(dāng)制作《訴前審查報告》，明確提出處理意見，并經(jīng)集體討論。集體討論形成的意見，應(yīng)當(dāng)報檢察長決定。檢察長認為有必要的，可以提請檢察委員會討論決定。省級人民檢察院可以根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，建立擬起訴案件審批、備案制度。擬決定不提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)制作《終結(jié)審查決定書》。這樣的訴前審查批準(zhǔn)程序可以最大限度地避免濫訴的風(fēng)險。無論是檢察機關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟，還是公益組織提起的環(huán)境公益訴訟，都需要強化訴前審查批準(zhǔn)程序。立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時總結(jié)這兩份內(nèi)部辦案規(guī)則的經(jīng)驗得失，適時出臺具有更強約束性、更大適用范圍的公益訴訟訴前審查批準(zhǔn)程序。

創(chuàng)新訴中檢察監(jiān)督程序。在環(huán)境行政公益訴訟中，檢察機關(guān)派檢察官出庭參與訴訟，出庭檢察官全程參與案件審理?；跈z察一體化的優(yōu)勢，出庭檢察官發(fā)現(xiàn)公益訴訟中的違法行為，即便不可當(dāng)庭行使訴訟監(jiān)督權(quán)，于訴后向檢察機關(guān)訴訟監(jiān)督部門反映情況、移送證據(jù)、請求監(jiān)督也比較方便，能夠較好地確保公益訴訟不偏離法治軌道。然而，在環(huán)境民事公益訴訟中，檢察機關(guān)如何進行訴中階段的檢察監(jiān)督缺乏明確的程序保障，導(dǎo)致檢察機關(guān)對審判機關(guān)在審理環(huán)境民事公益訴訟案件時的審判活動并不了解，訴訟監(jiān)督無法達到預(yù)設(shè)效果。借鑒行政公益訴訟的辦案經(jīng)驗，創(chuàng)新訴中檢察監(jiān)督程序，保障檢察機關(guān)訴訟監(jiān)督部門的檢察官能夠多途徑地參與庭審。運用信息技術(shù)手段和庭審直播制度，承擔(dān)訴訟監(jiān)督職責(zé)的檢察官，既可以到場監(jiān)督，也可以在線監(jiān)督。通過檢察機關(guān)對環(huán)境公益訴訟過程的有效監(jiān)督，最大限度地實現(xiàn)環(huán)境公益訴訟的司法公正。

完善訴后文書抄送程序。《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十五條規(guī)定：“人民法院可以將判決結(jié)果告知被訴行政機關(guān)所屬的人民政府或者其他相關(guān)的職能部門?！边@部司法解釋是辦理公益訴訟案件的重要法律依據(jù)，有利于被訴行政機關(guān)所屬人民政府和相關(guān)職能部門了解有關(guān)行政公益訴訟判決結(jié)果。但在具體操作層面上，人民法院在什么情況下應(yīng)當(dāng)告知，以何種方式告知，具體告知給哪些部門，都缺乏明確的法律規(guī)定。就環(huán)境公益訴訟的檢察監(jiān)督而言，如果檢察機關(guān)訴訟監(jiān)督部門能夠及時、全面獲悉環(huán)境公益訴訟的裁判結(jié)果，無疑有利于檢察機關(guān)對環(huán)境公益訴訟進行訴訟監(jiān)督。故此，相關(guān)立法可以通過完善環(huán)境公益訴訟裁判文書的抄送程序，明確人民法院有向人民檢察院抄送公益訴訟裁判文書的義務(wù)。文書抄送程序不僅可以方便檢察機關(guān)掌握案件情況，實現(xiàn)及時監(jiān)督，還可以通過制度穩(wěn)定性實現(xiàn)對環(huán)境公益訴訟的全面監(jiān)督和徹底監(jiān)督。

（二）搭建環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督信息平臺

檢察機關(guān)要履行好公益訴訟職能，不僅要提高自身的履職能力，更要深度借力，依靠社會的力量。搭建信息平臺，可以彌補檢察機關(guān)在專業(yè)知識、信息數(shù)據(jù)采集與分析等方面的不足;解決檢察機關(guān)因“知情難”而導(dǎo)致對環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督“不及時”“不全面”等問題。目前，各地區(qū)也在積極探索公益訴訟信息平臺建設(shè)，但是其主要目的是拓寬案件線索發(fā)現(xiàn)渠道和方便管理公益訴訟工作。例如，2018年6月，石家莊市人民檢察院公益訴訟監(jiān)督平臺正式上線運營。該公益訴訟監(jiān)督平臺包括線索管理、證據(jù)核查、工作調(diào)度三項功能，主要服務(wù)于檢察機關(guān)通過公益訴訟進行行政監(jiān)督，而不是檢察機關(guān)對公益訴訟進行訴訟監(jiān)督。

早在2017年最高人民檢察院就已經(jīng)在《“十三五”時期科技強檢規(guī)劃綱要》中提出構(gòu)建智慧檢務(wù)，實現(xiàn)從數(shù)字化向智慧化的躍升，就檢察系統(tǒng)內(nèi)部管理提出創(chuàng)建信息化管理模式和健全科技強檢管理體制。在2018年最高人民檢察院又印發(fā)了《全國檢察機關(guān)智慧檢務(wù)行動指南（2018—2020年）》進一步完善智慧檢務(wù)工作，指明檢察信息化工作發(fā)展方向，行動指南還特別強調(diào)了推進大數(shù)據(jù)、人工智能等前沿科技在公益訴訟中的應(yīng)用。

運用智慧檢務(wù)理念，開發(fā)符合公益訴訟業(yè)務(wù)特點的檢察公益訴訟信息平臺，可以為環(huán)境公益訴訟的檢察監(jiān)督創(chuàng)新方式、拓寬途徑。搭建信息平臺主要是方便檢察機關(guān)利用案件信息開展檢察監(jiān)督工作。借助高清數(shù)字審訊系統(tǒng)、便攜式同步錄音錄像設(shè)備，將每個案件的相關(guān)信息及時、完整地輸入系統(tǒng)，實行各類案件卷宗的網(wǎng)絡(luò)動態(tài)管理，可以方便監(jiān)督，提高檢察監(jiān)督的效率[14]。將這些理念和技術(shù)運用到環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督工作中，充分發(fā)揮信息平臺對環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督的支撐作用，可以保障檢察機關(guān)訴訟監(jiān)督部門及時獲取訴訟監(jiān)督所需案件材料，并通過對案件的分析研判，及時發(fā)現(xiàn)和糾正違法行為，促進檢察機關(guān)對環(huán)境公益訴訟進行 “動態(tài)”“全程”監(jiān)督，提高訴訟監(jiān)督質(zhì)效。

（三）構(gòu)建環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督協(xié)同機制

為了有效執(zhí)行檢察監(jiān)督工作，提升監(jiān)督合力，首先要構(gòu)建檢察機關(guān)內(nèi)部協(xié)同機制。實踐中，無論是最高人民檢察院，還是各基層人民檢察院都有相應(yīng)的實踐探索。2019年1月，最高人民檢察院等九部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》。2018年1月，福建省人民檢察院印發(fā)的《福建省人民檢察院關(guān)于建立公益訴訟一體協(xié)作辦案機制的工作意見（試行）》要求：“省人民檢察院要發(fā)揮龍頭作用，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全省的公益訴訟工作，設(shè)區(qū)市人民檢察院發(fā)揮主體作用，跟蹤指導(dǎo)每一起公益訴訟案件的辦理，而基層人民檢察院要發(fā)揮基礎(chǔ)作用，堅持全院‘一盤棋?！边@些協(xié)作意見雖是從公益訴訟辦案立場出發(fā)，但對公益訴訟的法律監(jiān)督也具有很強的指導(dǎo)意義。對公益訴訟的檢察監(jiān)督，檢察機關(guān)內(nèi)部不同部門之間、不同層級的檢察機關(guān)之間應(yīng)建立良好的協(xié)作機制，通過檢察機關(guān)內(nèi)部的協(xié)作解決檢察監(jiān)督工作中的難題，發(fā)揮監(jiān)督工作的實效。

對環(huán)境公益訴訟進行檢察監(jiān)督的目的是確保環(huán)境公益訴訟不偏離公益保護的法治軌道，在這一點上，行政機關(guān)、司法機關(guān)和社會公眾的目標(biāo)是一致的。對環(huán)境公益訴訟進行監(jiān)督是檢察機關(guān)的基本職責(zé)，但僅憑檢察機關(guān)一家之力難以實現(xiàn)。檢察機關(guān)要重視外部協(xié)同機制的構(gòu)建，這既是解決檢察監(jiān)督線索發(fā)現(xiàn)渠道的客觀需要，也是解決檢察監(jiān)督遭遇科技難題的有效舉措。檢察機關(guān)可以在上述監(jiān)督信息平臺上邀請具有專業(yè)知識的人，如環(huán)保協(xié)會、生態(tài)學(xué)專家、法學(xué)專家等作為監(jiān)督員對平臺上收集的公益訴訟案件進行監(jiān)督、發(fā)表意見，這樣既可以彌補檢察機關(guān)訴訟監(jiān)督人員的專業(yè)知識不足，又可以緩解檢察機關(guān)訴訟監(jiān)督部門的人手不夠的壓力。加強與公安、環(huán)境、資源等行政主管部門的溝通協(xié)作，通過信息平臺將相關(guān)主體聚集在一起，實現(xiàn)多部門聯(lián)動、多主體協(xié)作，共同保障環(huán)境公益訴訟工作的健康開展。

四、結(jié)語

環(huán)境公益訴訟制度不僅具有救濟受損生態(tài)環(huán)境、有效維護環(huán)境公益的目標(biāo)，還具有監(jiān)督法律統(tǒng)一實施、有效預(yù)防環(huán)境違法的功能。在制度實施初期，社會各界普遍關(guān)注、上級部門嚴格把關(guān)，環(huán)境公益訴訟基本沿著公益保護軌道運行，但是面對復(fù)雜的社會環(huán)境、強勁的利益追求，如何保障環(huán)境公益訴訟始終不偏離公益保護軌道則需要相關(guān)立法提供充分的制度供給。目前，程序不健全是環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督的最大障礙。從公益訴訟檢察監(jiān)督的發(fā)展趨勢來看，下一步應(yīng)在總結(jié)公益訴訟實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，適時出臺“人民檢察院公益訴訟監(jiān)督規(guī)則”，為環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督提供制度保障。充分運用檢察監(jiān)督制度，實現(xiàn)環(huán)境公益訴訟的程序正義和實體正義。

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[責(zé)任編輯：丁浩芮]

The Procuratirial Supervision of Environmental Public Interest Litigation

Xu Benxin? Zhang Zhuopei? Xiao Kun? Song Xuyan

Abstract：Supervision of environmental public interest litigation is the specific performance of the procuratorial organs in performing their duties of legal supervision according to law， the basic functions and powers entrusted to procuratorial organs by the organic law of the people's procuratorate， and the requirement of ensuring that environmental public interest litigation does not deviate from the track of public interest protection. From the perspective of litigation supervision， the procuratorial supervision of environmental public interest litigation should maintain judicial fairness and justice as its core function， so as to prevent the abuse of public interest litigation right. To improve the procuratorial supervision mechanism of environmental public interest litigation， the key is to properly separate the public interest litigant and the litigation supervisor in the procuratorial system， so as to clarify the supervision subject. We should improve the standards， scope and special procedures of environmental public interest litigation to clarify the content of supervision. We will establish a data sharing platform， establish a judicial cooperation mechanism， and strengthen accountability for violations of laws to enrich oversight methods.

Key words：Environmental Public Interest Litigation; Litigation Supervision; Prosecutorial Supervision; Legal Supervision