首都人口規(guī)模的調(diào)與控

文 王 翔

作者 系北京市政協(xié)委員、中共北京市委原副秘書長

設(shè)置首都人口規(guī)模的上限，制定階段性目標，實施年度計劃，為治理“大城市病”創(chuàng)造條件，同時探索可持續(xù)的體制、機制、制度上的安排和保障，積小勝為大勝，為首都人口、資源、環(huán)境的平衡和可持續(xù)發(fā)展打下基礎(chǔ)。

首都人口發(fā)展在總體上呈現(xiàn)出人口總量過大、無序過快增長等突出問題。首都人口發(fā)展中的問題，有著多元復雜的歷史成因，而實現(xiàn)首都人口規(guī)模調(diào)控則是一項系統(tǒng)工程，也是一項艱巨的歷史任務，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，綜合治理。

當前與長遠

目前，我國正處在社會轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟快速發(fā)展時期，區(qū)域間經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡，在客觀上形成了農(nóng)村人口向城市特別是大城市流動，西部地區(qū)人口向東部地區(qū)特別是沿海地區(qū)流動的強大推動力。“人往高處走，水往低處流”，人們在“用腳投票”。北京作為首都具有獨特優(yōu)勢，經(jīng)濟社會持續(xù)快速發(fā)展，對流動人口產(chǎn)生著巨大的吸引力，又為流動人口持續(xù)提供著大量的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)機會和生存、發(fā)展空間。在推動力、吸引力、生存空間的共同作用下，外來人口向北京流入，且流而不動，將是一個長期的歷史現(xiàn)象，而不是“一過性”的。由此決定了首都人口規(guī)模調(diào)控不會是短期的，只會是長期的，稍有放松則會反彈，甚至前功盡棄。首都人口規(guī)模調(diào)控必須作為長期的戰(zhàn)略選擇，有持久戰(zhàn)的戰(zhàn)略準備，做長期的戰(zhàn)略謀劃，持久的努力，而不可有絲毫的懈怠。

北京人口規(guī)模無序過快膨脹，已經(jīng)超出了自然資源的承載力，超越了經(jīng)濟社會的發(fā)展水平，公共財政與公共服務能力難以為繼，出現(xiàn)了嚴重的“大城市病”。因此，首都人口規(guī)模調(diào)控已刻不容緩，必須堅決遏制首都人口無序過快增長的趨勢，堅決疏解首都人口已經(jīng)過度膨脹的存量，先“退燒”，再“去病”。設(shè)置首都人口規(guī)模的上限，制定階段性目標，實施年度計劃，為治理“大城市病”創(chuàng)造條件，同時探索可持續(xù)的體制、機制、制度上的安排和保障，積小勝為大勝，為首都人口、資源、環(huán)境的平衡和可持續(xù)發(fā)展打下基礎(chǔ)。

人口規(guī)模調(diào)控與經(jīng)濟社會發(fā)展

北京作為首都具有獨特優(yōu)勢，對流動人口產(chǎn)生著巨大的吸引力

經(jīng)濟社會發(fā)展與人口規(guī)模調(diào)控，往往會成為兩難的選擇。一般說來，經(jīng)濟社會發(fā)展既提供著大量的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)機會，又需要相應人口量的支撐。實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展與人口規(guī)模調(diào)控之間的平衡與協(xié)調(diào),是人口規(guī)模調(diào)控工作中的必然會遇到又不能不去解決的現(xiàn)實問題。GDP的增長所連帶的是就業(yè)崗位和創(chuàng)業(yè)機會的供應。財政收入的增長是維持城市有效運行、滿足社會日益增長的公共服務需求的物質(zhì)基礎(chǔ)。既不能為了追求經(jīng)濟社會的快速發(fā)展而去不斷拉動流動人口的快速增長，也不能為了人口規(guī)模的調(diào)控而放棄經(jīng)濟社會的發(fā)展。發(fā)展中出現(xiàn)的問題只能通過發(fā)展去解決，關(guān)鍵在于如何發(fā)展，而不是不發(fā)展。

應轉(zhuǎn)變經(jīng)濟社會發(fā)展的方式，置換推動首都經(jīng)濟社會發(fā)展的引擎。建立與人口規(guī)?？刂拼缶窒噙m應的產(chǎn)業(yè)引導機制。人口規(guī)模的調(diào)控，在很大程度上是勞動力供求的調(diào)控。不但要調(diào)控勞動力的需求規(guī)模（數(shù)量），而且要調(diào)控勞動力的需求層次（質(zhì)量）。關(guān)鍵在于調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動產(chǎn)業(yè)升級，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)替代。嚴格控制和轉(zhuǎn)移那些過度依賴外來勞動人口、吸附勞動力過多的制造業(yè)、服務業(yè)。通過產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)減人增效。

應重視人口規(guī)模發(fā)展空間的調(diào)控，調(diào)整財政稅收的支撐結(jié)構(gòu)。土地、房屋（不論是住宅樓，還是寫字樓）是人口生存、發(fā)展的必要空間，是人口規(guī)模承載的基礎(chǔ)。地、房規(guī)模的調(diào)控是人口規(guī)模調(diào)控的有效工具。嚴格控制城市開發(fā)邊界、土地開發(fā)強度和房地產(chǎn)發(fā)展的速度，從而有效地調(diào)控人口規(guī)模。反之，不斷地擴大土地供給量，房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模的不斷擴大，必然產(chǎn)生新的出售、出租沖動，進而引發(fā)新的人口聚集，再開發(fā)，再聚集，循環(huán)往復，何以實現(xiàn)人口規(guī)模的調(diào)控。

行政、法律、經(jīng)濟等調(diào)節(jié)的關(guān)系

人口規(guī)模調(diào)控是一項系統(tǒng)工程，需要多元主體、多種工具的綜合治理。應堅持黨委的領(lǐng)導，政府引導，社會協(xié)同，運用行政、法律、經(jīng)濟等有效工具，綜合施策。

城市發(fā)展規(guī)劃是人口規(guī)模調(diào)控的基礎(chǔ)。以區(qū)域規(guī)劃引導區(qū)域發(fā)展。進一步梳理和規(guī)劃各區(qū)縣的區(qū)域功能，以區(qū)域功能錯位分布引導區(qū)域錯位發(fā)展，促進人口合理分布。當前，應以“降低城六區(qū)工作人口和生活人口密度”為目標，更為嚴格地界定城六區(qū)的功能定位，減少城六區(qū)的功能負荷，規(guī)劃相應的“限建區(qū)域”、“發(fā)展區(qū)域”，有序調(diào)整和降低城市開發(fā)強度、土地利用規(guī)模、產(chǎn)業(yè)聚集密度、房地產(chǎn)發(fā)展速度，以有效遏制城六區(qū)人口增長，促進城六區(qū)存量人口的疏解。

公共政策在人口規(guī)模調(diào)控中發(fā)揮著引導和調(diào)節(jié)作用。產(chǎn)業(yè)是人口的“蓄水池”。政府出臺產(chǎn)業(yè)發(fā)展負面清單，嚴格產(chǎn)業(yè)準入、退出、升級標準和監(jiān)管機制，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展與調(diào)整具有相對透明、穩(wěn)定的規(guī)范和導向作用。利益是人口流動最原始的動因。公共服務供給是人口生存的必要環(huán)境。公共服務和公共福利政策的取向?qū)⑼ㄟ^利益導向機制影響人口流動的方向。根據(jù)人口規(guī)模調(diào)控目標和本市經(jīng)濟社會發(fā)展水平、財政支付能力，制定和調(diào)整社會政策，引導人口有序流動，調(diào)控人口規(guī)模。

法治是人口規(guī)模調(diào)控的保障。與人口規(guī)模調(diào)控相適應的法治建設(shè)，有法的完善問題，比如，外來人口登記制度不健全，基本處于可登記可不登記的狀態(tài)，是導致本市人口信息不準確的重要原因；有法的實施問題，比如，我市流動人口的主要居住方式是房屋租賃?！耙苑抗苋恕贝胧┑穆鋵嵑陀行?，則重在規(guī)范房屋租賃市場。然而目前房屋租賃中不依法登記、備案、納稅現(xiàn)象廣泛存在，租住直管公房的居民擅自改變房屋用途、拆改房屋結(jié)構(gòu)、開墻打洞租給外地人經(jīng)商，坐吃“瓦片”已成為常態(tài)，違法建設(shè)、小產(chǎn)權(quán)房大量滋生蔓延等，是需要進一步完善執(zhí)法體系、彌合執(zhí)法縫隙，更主要的是有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必糾。加強法制建設(shè)在人口規(guī)模調(diào)控中有著廣闊的空間。

政府規(guī)范市場，市場配置資源。市場對供求、價格最為敏感。應注重發(fā)揮價格杠桿在引導資源配置、調(diào)整人口分布等方面的作用。完善各類資源的價格形成機制。土地是北京的稀缺資源。嚴格控制土地利用規(guī)模，完善反映不同區(qū)域土地稀缺度的價格形成機制，實行級差地價。逐步理順水、電、氣、熱及其他公用領(lǐng)域產(chǎn)品價格，正確反映本市的生活和經(jīng)營成本。規(guī)范企業(yè)用工行為，分不同區(qū)域設(shè)定企業(yè)最低工資標準，嚴格監(jiān)管企業(yè)為流動人口繳納醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、工傷等社會保險，準確反映在京企業(yè)的用工成本。通過價格形成機制的完善，激發(fā)市場在人力、資本等資源配置中的活力。通過利益引導機制推動人口的合理流動和疏解。

與京津冀協(xié)同發(fā)展的關(guān)系

北京在功能疏解、產(chǎn)業(yè)疏解、人口疏解上存在戰(zhàn)略縱深不足的問題。河北地處北京周邊，地域遼闊，發(fā)展空間、發(fā)展?jié)摿Υ?，在轉(zhuǎn)移非首都功能、疏解北京過量人口上具有重要戰(zhàn)略意義。同時，河北也是北京外來人口的重要來源地。據(jù)市統(tǒng)計局統(tǒng)計，2013年底我市800.7萬外來常住人口中有192萬來自河北，占23.9%。推動京津冀協(xié)同發(fā)展，特別是河北經(jīng)濟社會的發(fā)展，促進生產(chǎn)要素在更大范圍內(nèi)流動和配置，擴大河北的產(chǎn)業(yè)規(guī)模，加快河北城市群的建設(shè)，增強河北的人口承載能力，不僅有利于減少河北人口向北京的流動，而且能夠擴大北京非首都功能轉(zhuǎn)移、人口疏解的戰(zhàn)略腹地，進而形成外來人口向北京流入的緩沖帶。