中國房地產(chǎn)調(diào)控政策的 歷史回顧及展望

劉暢

【提? 要】1998年以來，中國房地產(chǎn)調(diào)控經(jīng)歷了六輪政策周期，可發(fā)現(xiàn)其目標(biāo)在于“穩(wěn)房價(jià)”與“穩(wěn)經(jīng)濟(jì)”。對(duì)于前五輪地產(chǎn)調(diào)控政策的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與反思主要在于四點(diǎn)：一是注重調(diào)控需求端，供給端機(jī)制有待完善;二是注重使用行政手段，市場(chǎng)機(jī)制尚不完善;三是房地產(chǎn)貨幣金融化趨勢(shì)顯著，或在一定程度上偏離了居民收入基本面以及居住屬性;四是土地財(cái)政在一定程度上助推房價(jià)上漲。

2016年下半年至今，我國房地產(chǎn)調(diào)控進(jìn)入新一輪收緊周期，但新一輪房地產(chǎn)調(diào)控呈現(xiàn)出短期調(diào)控與長效機(jī)制相結(jié)合的特點(diǎn)，其主要原因在于房地產(chǎn)調(diào)控需兼顧經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的要求以及人口老齡化、城鎮(zhèn)化進(jìn)一步發(fā)展等趨勢(shì)。未來房地產(chǎn)長效機(jī)制的建設(shè)主要著力于三方面：一是構(gòu)建并完善住房法律體系;二是實(shí)行較穩(wěn)定的住房信貸政策;三是逐步完善房地產(chǎn)稅的征收機(jī)制。值得注意的是，房地產(chǎn)長效機(jī)制的建立需要住房、土地、金融、財(cái)稅等多方面機(jī)制的協(xié)同與配合，具有長期性與復(fù)雜性，不可能一蹴而就。

【關(guān)鍵詞】? 房地產(chǎn)調(diào)控;政策周期;房地產(chǎn)長效機(jī)制

一、我國房地產(chǎn)政策的回顧及評(píng)價(jià)

（一）1998年以來我國房地產(chǎn)政策周期回顧

我國自1998年建立商品房制度以來，房地產(chǎn)調(diào)控政策共經(jīng)歷了六輪政策周期，可得出調(diào)控的目標(biāo)主要在于“穩(wěn)房價(jià)”與“穩(wěn)經(jīng)濟(jì)”?！胺€(wěn)房價(jià)”包含兩方面內(nèi)容，即避免房價(jià)大幅下跌和遏制房價(jià)大幅上漲?！胺€(wěn)經(jīng)濟(jì)”即托底經(jīng)濟(jì)增長和避免經(jīng)濟(jì)過熱。具體而言，自1998年我國房地產(chǎn)調(diào)控政策經(jīng)歷了1998-2002年房改發(fā)展期、2003-2007年政策收緊期、2008-2009年政策寬松期、2010-2013年政策收緊期、2014-2016年二季度政策寬松期、2016年下半年至今的政策收緊期等六個(gè)政策周期，本部分主要分析前五輪政策周期（圖1）。

第一階段（1998-2002年）：1998年全國商品房市場(chǎng)供給制度建立，福利分房制度退出，我國房地產(chǎn)市場(chǎng)化改革正式開啟。隨著住房改革的快速推進(jìn)，相應(yīng)的銀行信貸、土地管理等配套政策相繼出臺(tái)，我國房地產(chǎn)調(diào)控政策框架初步形成。從效果來看，我國房地產(chǎn)業(yè)得到較快發(fā)展，價(jià)格實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)增長。1998-2002年間，全國商品房銷售面積年均復(fù)合增長23.1%，房屋新開工面積年均復(fù)合增長25%，房地產(chǎn)開發(fā)投資規(guī)模年均復(fù)合增長24.5%，房地產(chǎn)業(yè)逐步成為了拉動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)增長的重要力量。但值得注意的是，住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理的矛盾在此時(shí)已初步顯現(xiàn)，招標(biāo)、拍賣等形式的土地轉(zhuǎn)讓為此后高房價(jià)的問題留下了隱患。

第二階段（2003-2007年）：經(jīng)濟(jì)階段性面臨過熱風(fēng)險(xiǎn)，房地產(chǎn)供求矛盾顯現(xiàn)，價(jià)格、投資增長過快，地產(chǎn)調(diào)控轉(zhuǎn)向收緊。2003-2007年我國經(jīng)濟(jì)高速增長，實(shí)際GDP同比增速從2003年的10%提升至2007年的14.2%;城鎮(zhèn)居民人均可支配收入得到較快提升。此外，在國際收支持續(xù)大幅順差的背景下，經(jīng)常賬戶占GDP的比重由2003年的2.59%明顯上升至2007年的9.94%，流動(dòng)性呈現(xiàn)持續(xù)過剩，經(jīng)濟(jì)面臨著過熱的風(fēng)險(xiǎn)。在此背景下，房地產(chǎn)市場(chǎng)快速發(fā)展，房地產(chǎn)價(jià)格呈現(xiàn)了兩輪大幅上漲，以商品房銷售額/銷售面積同比增速來衡量商品房均價(jià)，2003-2005年商品房均價(jià)增速由3.82%上漲到16.75%，2006-2007年由6.2%上漲到14.77%。為遏制房價(jià)過快上漲，2003年8月國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》，開啟了這一階段房地產(chǎn)緊縮調(diào)控的序幕，隨后相關(guān)部門出臺(tái)管理、土地、住房供應(yīng)、金融等一系列政策進(jìn)行輔助，房地產(chǎn)調(diào)控逐步加碼。從效果來看，房地產(chǎn)調(diào)控產(chǎn)生了部分效果，城鎮(zhèn)房地產(chǎn)投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)的比重逐步下降，但在流動(dòng)性過剩、宏觀經(jīng)濟(jì)政策過熱疊加城鎮(zhèn)化率提高的背景下，住房需求提升及房地產(chǎn)行業(yè)投機(jī)行為普遍存在，使得房地產(chǎn)價(jià)格并未得到明顯有效的遏制。

第三階段（2008-2009年）：全球金融危機(jī)蔓延，為穩(wěn)定國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長，政策轉(zhuǎn)向刺激房地產(chǎn)消費(fèi)。2008年國際金融危機(jī)對(duì)我國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了嚴(yán)重的負(fù)面沖擊，GDP同比增速由2007年的14.2%大幅下降至2009年的9.4%。房地產(chǎn)市場(chǎng)景氣度明顯轉(zhuǎn)弱，價(jià)格出現(xiàn)大幅下降，70個(gè)大中城市新建住宅價(jià)格指數(shù)增速由2007年的11.4%明顯回落至2008年的-0.8%，2008年商品房待售面積較2007年大幅增長約56%。為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長、防止房價(jià)大幅下跌，以保增長為目的的房地產(chǎn)刺激政策呼之欲出，2008年12月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)穩(wěn)定健康發(fā)展的若干意見》，主要通過下調(diào)居民購房首付比例、貸款利率，支持房地產(chǎn)企業(yè)融資、增加保障房供應(yīng)等措施，刺激經(jīng)濟(jì)增長。從效果來看，在政策刺激下房地產(chǎn)市場(chǎng)迅速企穩(wěn)，商品房銷售面積增速由2008年的-14.8%大幅上升至2009年的43.6%，70個(gè)大中城市新建住宅價(jià)格指數(shù)同比增速自2009年上升9.9個(gè)百分點(diǎn)至9.1%。但值得注意的是，在房地產(chǎn)刺激政策下居民杠桿顯著攀升，由2008年的17.9%攀升至2010年的27.2%。

第四階段（2010-2013年）：前期經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃落地帶動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)走向過熱，調(diào)控政策逐步收緊，部分城市開始限購。受四萬億元投資計(jì)劃的拉動(dòng)，中國經(jīng)濟(jì)率先從金融危機(jī)中復(fù)蘇，2010年我國實(shí)際GDP增長10.6%，通脹水平持續(xù)上升，經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)過熱跡象，房地產(chǎn)市場(chǎng)明顯擴(kuò)張，寬松政策的副作用開始顯現(xiàn)，隨后房地產(chǎn)調(diào)控也開始轉(zhuǎn)向收緊。2009年12月國務(wù)院出臺(tái)“國四條”，2010年4月國務(wù)院發(fā)布“國十條”，明確要求綜合運(yùn)用土地、金融、稅收等手段遏制部分城市房價(jià)過快上漲，明確國家遏制房價(jià)上漲的決心。從效果來看，在收緊政策下，房地產(chǎn)市場(chǎng)呈現(xiàn)轉(zhuǎn)弱態(tài)勢(shì)，2010-2012年商品房銷售面積增速由10.6%下降至1.8%，房屋新開工面積增速由40.6%下降至-7.3%，70個(gè)大中城市新建住宅價(jià)格指數(shù)同比增速由7.6%下降至-0.1%。

第五階段（2014-2016年上半年）：房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)入“總量放緩、區(qū)域分化”狀態(tài)，房地產(chǎn)調(diào)控更加聚焦于去庫存以及分類管理，房地產(chǎn)調(diào)控政策轉(zhuǎn)向?qū)捤伞Ｔ谇捌诰o縮政策效果顯現(xiàn)的背景下，房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)萎縮，2014年5月首次出現(xiàn)70個(gè)大中城市新建商品住宅價(jià)格環(huán)比下跌，房地產(chǎn)庫存明顯上升。隨后，國家出臺(tái)支持居民住房消費(fèi)、支持房地產(chǎn)企業(yè)融資等房地產(chǎn)刺激政策，從2014年11月至2015年底6次下調(diào)存貸款基準(zhǔn)利率，中長期貸款利率下降至4.9%，多次下調(diào)存款準(zhǔn)備金率。從效果來看，政策強(qiáng)刺激下房地產(chǎn)市場(chǎng)迅速改善，商品房銷售面積同比增速由2014年的6.5%大幅攀升至2016年的22.5%，房屋新開工面積增速大幅回升，商品房庫存也明顯下降;房地產(chǎn)價(jià)格大幅上漲，70個(gè)大中城市新建住宅價(jià)格指數(shù)同比增速由0.2%上升到10.5%。

（二）對(duì)于前五輪房地產(chǎn)調(diào)控政策的總結(jié)與反思

回顧1998年以來我國前五輪的房地產(chǎn)政策周期，主要存在以下四方面的特點(diǎn)：一是注重調(diào)控需求端，供給端機(jī)制有待完善。例如經(jīng)常使用提高首付比例、限貸、限購等手段調(diào)控購房需求。二是注重使用行政手段，市場(chǎng)機(jī)制尚不完善。前五輪房地產(chǎn)調(diào)控中多運(yùn)用行政指令進(jìn)行調(diào)控，致使部分調(diào)控政策未能達(dá)到實(shí)效。三是房地產(chǎn)貨幣金融化趨勢(shì)顯著，或在一定程度上偏離了居民收入基本面以及居住屬性。用M₂-GDP衡量出我國貨幣超發(fā)程度較為嚴(yán)重，存在房地產(chǎn)貨幣金融化的問題。四是土地財(cái)政在一定程度上助推房價(jià)上漲。房地產(chǎn)開發(fā)中的土地成本是地方政府財(cái)政收入的重要來源，隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，土地價(jià)格上漲成為助推房價(jià)上漲的重要因素之一。

二、2016年下半年至今，房地產(chǎn)調(diào)控政策注重短期調(diào)控與長效機(jī)制相結(jié)合

（一）本輪房地產(chǎn)調(diào)控與前期歷次房地產(chǎn)調(diào)控的區(qū)別

2016年下半年至今，我國房地產(chǎn)調(diào)控進(jìn)入新一輪收緊周期，但與以往房地產(chǎn)調(diào)控不同，新一輪房地產(chǎn)調(diào)控呈現(xiàn)著短期調(diào)控與長效機(jī)制相結(jié)合的特點(diǎn)，其主要原因在于房地產(chǎn)調(diào)控需考慮兼顧經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的要求以及人口老齡化趨勢(shì)、城鎮(zhèn)化進(jìn)一步發(fā)展等因素。本輪房地產(chǎn)調(diào)控政策呈現(xiàn)如下新特點(diǎn)：一是從“全國一盤棋”到“因城施策”。在“因城施策”的思路下房地產(chǎn)調(diào)控呈現(xiàn)“核心城市到非核心城市”“發(fā)達(dá)城市群向欠發(fā)達(dá)城市群”的遷移特征。二是從短期調(diào)控到長效機(jī)制的構(gòu)建。習(xí)近平總書記于2017年2月在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十五次會(huì)議上首次提出“深入研究房地產(chǎn)短期和長期結(jié)合的長效機(jī)制和基礎(chǔ)性制度安排”，是房地產(chǎn)短期調(diào)控轉(zhuǎn)向構(gòu)建長效機(jī)制和住房制度轉(zhuǎn)變的開端。

（二）2019年以來房地產(chǎn)調(diào)控政策新特點(diǎn)

1.供給端方面，房地產(chǎn)信托及地產(chǎn)債融資端全面收緊，進(jìn)而治理房地產(chǎn)融資亂象。房地產(chǎn)信托收緊政策方面，2019年5月17日，銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于開展鞏固治亂象成果、促進(jìn)合規(guī)建設(shè)工作的通知》（銀保監(jiān)發(fā)[2019]23號(hào)），明顯加強(qiáng)了對(duì)房地產(chǎn)融資端的監(jiān)管力度，主要涉及銀行、信托、資管、金融租賃等領(lǐng)域。值得關(guān)注的是，近期政策新增了對(duì)于信托的監(jiān)管，尤其是針對(duì)包含拿地前端融資和名股實(shí)債融資在內(nèi)的房地產(chǎn)信托。具體而言，一是限制房企前端融資，引導(dǎo)信托融資回歸四證齊全、項(xiàng)目資本金達(dá)30%以上、開發(fā)商具有二級(jí)資質(zhì)的“432”條件，明確指出信托不得“向四證不全的開發(fā)商或其控股股東資質(zhì)不達(dá)標(biāo)、資本金未足額到位的房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目直接提供融資”。二是明確限制明股實(shí)債融資。地產(chǎn)債收緊政策方面，2019年5月以來房企境內(nèi)外發(fā)債進(jìn)一步收緊。7月12日，發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于對(duì)房地產(chǎn)企業(yè)發(fā)行外債申請(qǐng)備案登記有關(guān)要求的通知》，要求房地產(chǎn)企業(yè)發(fā)行外債只能用于置換未來一年內(nèi)到期的中長期境外債務(wù)。預(yù)計(jì)隨著政策落地，未來海外地產(chǎn)債發(fā)行也將逐步回落。

2.需求端方面，以“穩(wěn)房價(jià)、穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)預(yù)期”為總體要求，完善落實(shí)房地產(chǎn)長效機(jī)制，保持房住不炒與因城施策的基調(diào)和定力。2019年7月30日，政治局會(huì)議在強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持房子是用來住的，不是用來炒的定位，落實(shí)房地產(chǎn)長效管理機(jī)制”的基礎(chǔ)上，更是表明“不將房地產(chǎn)作為短期刺激經(jīng)濟(jì)的手段”。回顧歷史，在歷次國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力凸顯之時(shí)，房地產(chǎn)刺激政策便成為一個(gè)重要的托底手段進(jìn)入政策工具箱中。而此次政治局會(huì)議著重強(qiáng)調(diào)“不將房地產(chǎn)作為短期刺激經(jīng)濟(jì)的手段”，預(yù)示當(dāng)前房地產(chǎn)調(diào)控仍將保持較強(qiáng)的定力。此外，長效機(jī)制的建立需要因城施策的配合，即允許地方政府選擇適宜的工具組合，平衡“穩(wěn)房價(jià)”和“穩(wěn)增長”兩個(gè)目標(biāo)。在房地產(chǎn)長效機(jī)制的框架下，2019年房地產(chǎn)政策經(jīng)歷了由松到緊的變化。隨著2019年年初一二線城市小陽春到來，5月蘇州部分區(qū)域限售、6月西安升級(jí)限購、7月蘇州升級(jí)限購限售。同時(shí)，合肥、東莞等地陸續(xù)收緊土地拍賣政策，南京、寧波、南寧等上調(diào)房貸利率。

三、房地產(chǎn)長效機(jī)制建設(shè)展望

在經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的要求下，加快建成房地產(chǎn)長效機(jī)制的必要性進(jìn)一步增強(qiáng)。但值得注意的是，房地產(chǎn)長效機(jī)制的建立具有長期性與復(fù)雜性，需要住房、土地、金融、財(cái)稅等多方面機(jī)制的協(xié)同與配合，并非可以一蹴而就。具體來講，房地產(chǎn)長效機(jī)制的構(gòu)建需考慮以下三方面。一是構(gòu)建完善住房法律體系。國際經(jīng)驗(yàn)顯示，以法律的形式明確以居住為導(dǎo)向的住房制度可進(jìn)而建立起遏制投機(jī)性需求的長效機(jī)制。借鑒以上經(jīng)驗(yàn)，我國需進(jìn)一步完善住房法律體系，在“房子是用來住的，不是用來炒的”的政策要求下，首先需明確住房的居住屬性并構(gòu)建購房者與租戶的利益維護(hù)機(jī)制。二是實(shí)行較穩(wěn)定的住房信貸政策。通常而言，購房的首付比例和貸款利率政策對(duì)于購房者的支付能力影響較大，若政策放松則會(huì)出現(xiàn)購房需求集中釋放的現(xiàn)象，或在短期推動(dòng)房價(jià)過快上漲。因此，實(shí)施較為穩(wěn)定的住房信貸政策有利于穩(wěn)定購房者預(yù)期，有利于房地產(chǎn)長效機(jī)制的建立與完善。三是逐步完善房地產(chǎn)稅的征收機(jī)制。回顧歷史，土地財(cái)政為中國城鎮(zhèn)化融資作出了歷史貢獻(xiàn)，但也要正視地價(jià)上漲推高房價(jià)、拉大財(cái)富差距的負(fù)面作用。土地財(cái)政難以持續(xù)，出路在于建立健全房地產(chǎn)稅等地方主體稅，使之與與房地產(chǎn)長效機(jī)制協(xié)調(diào)配合。