雄安新區(qū)水生態(tài)修復(fù)司法機制研究

向 東 吳 凡

(華北理工大學(xué)文法學(xué)院，河北 唐山 063009)

雄安新區(qū)的設(shè)立，是中央推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措，未來的雄安，將與通州一并舒展“首都北京”的巨翼。中共中央、國務(wù)院對雄安新區(qū)的高標(biāo)準(zhǔn)定位是構(gòu)建藍(lán)綠交織、清新明亮、水城共融的生態(tài)城市，具體規(guī)劃涉及河北省雄縣、容城、安新三縣及周邊區(qū)域。雄、容、安環(huán)繞華北平原最大的淡水湖泊白洋淀，其巨大的資源承載潛力是中央層面決策落地的重要原因。但是，白洋淀的水生態(tài)環(huán)境不容樂觀，根據(jù)環(huán)保部《環(huán)境狀況公報》和河北省環(huán)保廳《河北省環(huán)境狀況公報》，白洋淀2016年有4個月水質(zhì)為劣V類、重度污染，7個月為V類、中度污染；2017年3到5月，水質(zhì)為V類①。昔日的“華北明珠”，處于湖泊生物結(jié)構(gòu)遭到嚴(yán)重破壞、水體日益惡化、生態(tài)系統(tǒng)功能退化的窘境。可以說，雄安新區(qū)的水環(huán)境治理，核心就是白洋淀的生態(tài)修復(fù)問題。

生態(tài)修復(fù)作為生態(tài)學(xué)的一個分支，近幾年來在自然科學(xué)領(lǐng)域蓬勃發(fā)展，而社會科學(xué)領(lǐng)域的研究卻仍顯滯后。特別是在立法和司法層面，雖然1986年的《土地管理法》中對于土地復(fù)墾制度的規(guī)定可視為生態(tài)修復(fù)立法的雛形，但后來零散于水土保持、礦產(chǎn)資源、防沙治沙、水污染領(lǐng)域的立法，并未形成完整的生態(tài)修復(fù)的制度。2014年12月最高人民法院頒布的《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，就生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用、修復(fù)責(zé)任的承擔(dān)等問題進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定，可視為確立了生態(tài)修復(fù)的司法化路徑。但是，在環(huán)境司法中，環(huán)境修復(fù)的案件類型、責(zé)任主體、責(zé)任方式、修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)等等問題仍然有待厘清?！逗颖笔“籽蟮硭廴痉乐螚l例》曾納入河北省2016年立法工作計劃，但至今尚未通過。而雄安新區(qū)的特殊治理環(huán)境，對于白洋淀水生態(tài)修復(fù)的司法模式提供了良好的試點條件。下面從環(huán)境司法視閾，對雄安新區(qū)的水生態(tài)修復(fù)機制進(jìn)行簡要分析。

一、雄安新區(qū)水生態(tài)修復(fù)司法機制的含義

(一)生態(tài)修復(fù)

生態(tài)修復(fù)就是一種人類通過生態(tài)恢復(fù)和重建手段來修復(fù)受損的生態(tài)系統(tǒng)并通過社會資源合理分配其發(fā)展機遇來實現(xiàn)人類社會可持續(xù)發(fā)展的過程②。修復(fù)與恢復(fù)不同，恢復(fù)指的是變成原來的樣子，即恢復(fù)原狀。修復(fù)則是一個生態(tài)學(xué)概念，強調(diào)不僅能夠從外部恢復(fù)的原來的表象，更通過新生組織的填補，使整個生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部重新恢復(fù)原有功能和實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展。所以，恢復(fù)是表象的，是靜態(tài)的。修復(fù)是內(nèi)在的，是動態(tài)的。在環(huán)境司法領(lǐng)域，修復(fù)是環(huán)境、資源治理的一項基本原則，實踐中尚未形成一整套完善的環(huán)境司法制度。白洋淀流域跨越河北省、北京市、山西省三地。就我省而言，在水利部和省水利廳的主管下，還涉及數(shù)量眾多的地方水利行政管理部門，地市級的有保定地區(qū)和滄州地區(qū)兩地，縣級的有安新縣、任丘市、雄縣、容城縣、高陽縣五個縣(市)。跨界水污染糾紛關(guān)系到不同行政轄區(qū)的利益，原來河北省曾建立了“河北省白洋淀領(lǐng)導(dǎo)管理小組”作為統(tǒng)管協(xié)調(diào)的專門機構(gòu)，但實際作用發(fā)揮并不明顯。在雄安新區(qū)規(guī)劃設(shè)計中，亟需從中央層面協(xié)調(diào)建立白洋淀生態(tài)環(huán)境治理的統(tǒng)一機構(gòu)，均衡利益沖突，協(xié)調(diào)各地的關(guān)系，協(xié)助環(huán)境司法審判，推動白洋淀水資源系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。

(二)水生態(tài)修復(fù)的司法機制

1．生態(tài)修復(fù)司法機制的含義

雄安新區(qū)水生態(tài)修復(fù)的司法機制，就是在“綠色司法”理念的指引下，通過本地具有示范意義的水污染訴訟判例和審判指導(dǎo)，建立一套司法審判執(zhí)行模式，促使當(dāng)事人采取相應(yīng)的修復(fù)手段對受損生態(tài)環(huán)境進(jìn)行恢復(fù)，調(diào)整白洋淀受損的水生態(tài)系統(tǒng)的功能和結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)白洋淀自然資源的開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境要素的能動運轉(zhuǎn)。

2．生態(tài)修復(fù)司法機制的特點

首先，生態(tài)修復(fù)司法機制的對象具有特定性。其是經(jīng)查證屬實的，實施了破壞白洋淀生態(tài)環(huán)境的具體單位和個人。其次，生態(tài)修復(fù)司法機制的目的具有復(fù)合性。通過司法審判，不僅要填補環(huán)境污染受害人所遭受的人身損害和財產(chǎn)損害，更主要的是恢復(fù)污染流域的生態(tài)環(huán)境的平衡。最后，生態(tài)修復(fù)司法機制的效果具有長遠(yuǎn)性。環(huán)境污染和環(huán)境治理是一個長期的歷史過程。雄安新區(qū)的建設(shè)過程中，白洋淀污染問題已經(jīng)引起了各方關(guān)注，如何有效治理還需長遠(yuǎn)規(guī)劃。生態(tài)修復(fù)司法機制強調(diào)不單純依靠刑罰和行政處罰，而是多采用其他輔助手段或措施，這不僅可以對受損環(huán)境得到及時修復(fù)，同時還能減少司法資源的投入。

生態(tài)修復(fù)司法機制和一般的環(huán)境修復(fù)補償存在差異。我國環(huán)保法確立了誰開發(fā)，誰保護(hù)；誰受益、誰補償?shù)脑瓌t，無論是權(quán)利主體還是責(zé)任主體都具有明顯的指向性。但是在水污染案件中，污染源具有隱蔽性，污染后果具有災(zāi)害性，污染處理具有跨界性，處理不好就會引發(fā)地區(qū)矛盾與沖突，甚至是群體性事件。2006年以來，白洋淀污染發(fā)生了多次大面積死魚事件就引發(fā)當(dāng)?shù)卮迕袢涸L，2015年環(huán)保部和河北省政府約談保定市政府。一方面是政府的控污、截污、清污、補水行政干預(yù)，另一方面，對于已經(jīng)發(fā)生的損害，要分流到司法途徑，通過生態(tài)修復(fù)司法機制進(jìn)行司法干預(yù)。

二、雄安新區(qū)水生態(tài)修復(fù)司法機制的條件

(一)適用的案件

1．刑事案件

生態(tài)修復(fù)司法機制與修復(fù)性司法一脈相承。與傳統(tǒng)報應(yīng)性司法不同，修復(fù)性司法并不是簡單將犯罪視為對于國家和社會公益的侵害行為，對于犯罪人本身作為刑罰懲戒的對象，而是將被害人納入司法中心，著重修復(fù)犯罪人和被害人、社區(qū)之間的沖突關(guān)系。在社區(qū)矯正和社會支持下，通過犯罪人的悔過行為獲得被害人的寬恕，彌補因犯罪行為遭受的利益損害，消除潛在犯罪。修復(fù)性逐步為歐美多國和地區(qū)所應(yīng)用。但是我國目前《刑法》中，對于環(huán)境犯罪案件刑事責(zé)任的承擔(dān)并無修復(fù)性司法的細(xì)化規(guī)定。縱使刑事附帶民事訴訟對犯罪人對被害人進(jìn)行了賠償，這些賠償并不能完全轉(zhuǎn)化到受損環(huán)境的修復(fù)上，所以一方面是對環(huán)境犯罪懲治力度的加大，另一方面是是破壞環(huán)境的現(xiàn)象屢禁不止。

在白洋淀環(huán)境犯罪的刑事審判中，應(yīng)當(dāng)探索構(gòu)建生態(tài)修復(fù)刑事司法機制。具體而言，就是根據(jù)《刑法》第37條和第38條第2款判處管制和第72條第2款宣告緩刑輔助實施禁止令的規(guī)定，環(huán)境犯罪非刑罰措施，主要有予以訓(xùn)誡或者責(zé)令具結(jié)悔過、賠禮道歉、賠償損失，行政處罰或者行政處分及禁止從事相關(guān)職業(yè)。所以，可以在雄安新區(qū)出臺相關(guān)的規(guī)范性文件，環(huán)境刑罰輔助措施的名稱不一定拘于在立法上的對應(yīng)表述，只要能夠體現(xiàn)在刑法中相關(guān)立法抽象即可。如治理污染、恢復(fù)植被、清除垃圾、義務(wù)服務(wù)等，非刑罰措施從文義表述上不必遵循罪刑法定基本原則。

2．民事案件

《環(huán)境保護(hù)法》第64條規(guī)定：“因污染環(huán)境和破壞生態(tài)造成損害的，應(yīng)當(dāng)依照侵權(quán)責(zé)任法的有關(guān)規(guī)定承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任?！苯Y(jié)合《侵權(quán)責(zé)任法》對具體責(zé)任形式的規(guī)定，環(huán)境侵權(quán)損害的生態(tài)修復(fù)，主要以恢復(fù)原狀作為主要民事責(zé)任方式承擔(dān)方式。

《民事訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的具有正式提起公益訴訟資格的主體只有環(huán)保公益組織，檢察機關(guān)提起相關(guān)訴訟的法律依據(jù)是2015 年《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》。除此之外，2015年實施的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋 》也規(guī)定，只有符合《民事訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織才有可能提起公益訴訟。而對于訴訟主體嚴(yán)格的限定，使得每年環(huán)境公益訴訟數(shù)量只有八十余件③。由于歷史等原因，河北省民間環(huán)保組織數(shù)量較少，活躍程度低。據(jù)民間統(tǒng)計，河北省目前有70家民間環(huán)保組織，其80%都是活動具有局限性的高校社團(tuán)，其他的均沒有獲得民政部門審批注冊。在河北省各級民政部門登記注冊的環(huán)保組織均具有官方背景，以環(huán)保聯(lián)合會和環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會為主。而民間性質(zhì)的公益組織頗為罕見。2016年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改革社會組織管理制度促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展的意見》，提出了為公益慈善類等社會組織穩(wěn)妥推進(jìn)直接登記的要求。應(yīng)當(dāng)大力扶植白洋淀流域本土化的民間環(huán)保組織，通過政府購買服務(wù)或者環(huán)境公益訴訟基金支持的方式，建立公益訴訟保障機制。環(huán)境公益訴訟基金可以通過社會捐贈、政府財政撥款和環(huán)境公益訴訟的懲罰性賠償?shù)韧緩椒e累。

3．行政案件

有權(quán)提起環(huán)境行政公益訴訟主體應(yīng)當(dāng)是認(rèn)為侵害了公共利益或有侵害之虞的公民或社會組織。違法行政行為侵害的是環(huán)境公共利益，作為公益環(huán)保組織，并不一定具備提起訴訟的資格，從而被直接排除在環(huán)境公益行政訴訟之外?，F(xiàn)有的行政訴訟規(guī)定，無法有效和及時地通過環(huán)境行政公益訴訟進(jìn)行司法審查，對負(fù)有法定職責(zé)的行政機關(guān)不作為、亂作為、濫作為，侵犯環(huán)境共同利益的行為進(jìn)行充分制止。值得說明的是，近年來，我國環(huán)境行政責(zé)任的研究在國家立法與地方法治兩方面均有突破。2011年，河北省通過了《河北省行政執(zhí)法過錯責(zé)任追究辦法》，細(xì)化了行政執(zhí)法過錯的行政責(zé)任形式。

(二)適用的標(biāo)準(zhǔn)

在司法審判中，法院在作出有關(guān)生態(tài)修復(fù)的判決前要進(jìn)行測評，考查其是否具有可能性和可行性。如以廣州市白云區(qū)魚塘污染案為例，廣州市白云區(qū)村民方某將承包的兩個魚塘轉(zhuǎn)租給村民譚某，譚某先后向魚塘傾倒不明固體污泥約110車共千余噸，事發(fā)后下落不明。白云區(qū)環(huán)境保護(hù)局委托專業(yè)機構(gòu)對該處環(huán)境損害影響、產(chǎn)生的經(jīng)濟損失和治理成本等問題進(jìn)行評估，結(jié)果顯示，如果恢復(fù)池塘養(yǎng)殖功能，除污、清運并對塘水進(jìn)行處理才能達(dá)到農(nóng)用標(biāo)準(zhǔn)，直接經(jīng)濟損失為監(jiān)測分析費用4660元，污染物處理費為409萬元，共計409.7萬元。雖然修復(fù)方式從技術(shù)上看簡單易行，但成本巨大，對于僅從污染行為中獲利4000多元的承包人方某而言可能難以承受④。2015年12月29日，廣州市中級人民法院終審判決方某與譚某自判決生效之日起6個月內(nèi)，共同修復(fù)魚塘到本次污染損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能等。六個月后，權(quán)威機構(gòu)對涉案魚塘污泥和底泥樣品進(jìn)行檢測分析并出具報告。檢測結(jié)果顯示，魚塘被污染土壤已恢復(fù)⑤。生態(tài)修復(fù)本身是一項專業(yè)性很強的系統(tǒng)工程，具有周期長、代價大、技術(shù)性等特點。不是全部環(huán)境污染案件都能夠?qū)嵱蒙鷳B(tài)修復(fù)技術(shù)實現(xiàn)，評測現(xiàn)有生態(tài)修復(fù)技術(shù)的應(yīng)用效果和預(yù)期之間也會存在偏差，如何實現(xiàn)生態(tài)修復(fù)適用標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)化，仍需進(jìn)一步研究。

(三)適用的對象

1．污染主體無法確定時的適用

確定污染主體是生態(tài)修復(fù)司法機制適用的條件。而白洋淀水體污染不是一天造成的，目前主要水污染物為化學(xué)需氧量和總磷。這表明污染源主要來自于水中的有機物污染和含磷工業(yè)污水的排放。河北省近年實施的“利劍斬污”行動中，白洋淀上游上百家污染排放企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)。排污停止并不等于污染就消除了，另一個面臨的問題是，追究環(huán)境污染的主體時，這些企業(yè)已經(jīng)消滅了主體資格。在污染主體已經(jīng)消滅主體資格，無法確定時應(yīng)當(dāng)由國家承擔(dān)修復(fù)責(zé)任。生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)，涉及公共利益，也是國家責(zé)任的具體體現(xiàn)?？梢酝ㄟ^政府購買的方式，交由專業(yè)機構(gòu)和組織完成修復(fù)。

2．污染主體能夠確定時的適用

對于能夠確定的污染主體，應(yīng)當(dāng)對其承擔(dān)生態(tài)修復(fù)能力進(jìn)行評估。有能力承擔(dān)生態(tài)修復(fù)責(zé)任的，由人民檢察院或公益環(huán)保組織啟動生態(tài)修復(fù)性司法程序，通過裁判確定其承擔(dān)生態(tài)修復(fù)的責(zé)任類型和范圍。對于那些欠缺承擔(dān)生態(tài)修復(fù)責(zé)任的，也應(yīng)當(dāng)由國家承擔(dān)生態(tài)修復(fù)責(zé)任，對于相關(guān)企業(yè)、責(zé)任人登記造冊，納入白洋淀環(huán)境污染企業(yè)及法定代表人名錄，隨時發(fā)現(xiàn)其有可執(zhí)行財產(chǎn)時，即啟動追償程序。

三、雄安新區(qū)水生態(tài)修復(fù)司法機制的程序

(一)啟動程序

1．刑事案件中的啟動

刑事案件中的生態(tài)修復(fù)司法機制，是通過環(huán)境刑罰輔助措施的實施來實現(xiàn)的。白洋淀已經(jīng)和洱海、丹江口一同列入“新三湖”國家層面的環(huán)保工作重點項目，白洋淀上游流域的生態(tài)保護(hù)及污染防治也進(jìn)入攻堅階段。截至2017年7月8日，雄安新區(qū)共排查涉污企業(yè)7248家，105家企業(yè)被行政處罰，3909家企業(yè)被關(guān)停取締，84人被行政拘留，8人被刑事拘留⑥。當(dāng)法院對上述涉嫌水污染環(huán)境犯罪行為人作出環(huán)境刑罰判決時，應(yīng)當(dāng)一并裁量適用一種還是多種環(huán)境刑罰輔助措施。如果刑事案件中并無明確的被害人，應(yīng)當(dāng)由負(fù)有管理水資源的相關(guān)部門代為提起刑事附帶民事訴訟，要求被告人承擔(dān)排除妨礙、恢復(fù)原狀、補投魚苗等刑罰責(zé)任。

2．非刑事案件中的啟動

根據(jù)現(xiàn)有《環(huán)境保護(hù)法》、《民事訴訟法》相關(guān)授權(quán)，在環(huán)境民事公益訴訟中啟動的主體是環(huán)保公益組織和檢察機關(guān)可以啟動生態(tài)修復(fù)司法程序。行政訴訟中尚無合適的主體啟動。環(huán)境公益訴訟的原告指的是提起訴訟的原告，在受理公告期限屆滿前加入的符合法律規(guī)定的民間公益組織，可以與提起訴訟的原告一起構(gòu)成共同原告。由檢察機關(guān)提起訴訟的，受理公告期限屆滿前加入的符合法律規(guī)定的民間公益組織，與檢察機關(guān)一起構(gòu)成共同原告

(二)作出裁判

生態(tài)修復(fù)司法裁判，可以包括禁止令，如禁止責(zé)任承擔(dān)人使用有關(guān)排污設(shè)施，水體復(fù)原工程，停止使用生產(chǎn)設(shè)施和構(gòu)筑物等；剝奪令，如禁止責(zé)任承擔(dān)人從事相關(guān)行業(yè)或職業(yè)。禁止令可以在訴前作出，由于白洋淀水域特殊，當(dāng)被告的行為可能嚴(yán)重危及環(huán)境安全或者可能造成難以恢復(fù)的損害危險時，法院可以根據(jù)申請人的申請頒布禁止令，及時禁止被告的相關(guān)行為，避免訴訟期間侵權(quán)行為繼續(xù)損害白洋淀水體環(huán)境。裁判文書不僅應(yīng)當(dāng)在“中國裁判文書網(wǎng)”公開，包括責(zé)任承擔(dān)人的悔過書也應(yīng)當(dāng)在白洋淀環(huán)境保護(hù)的專門網(wǎng)站上予以公布。

(三)監(jiān)督執(zhí)行

修復(fù)行為往往需要幾個月甚至幾年的時間。特別是白洋淀水域涉及河北保定地區(qū)和滄州地區(qū)的四縣一市，其中85%位于保定地區(qū)的安新縣。其中的污染點源包括城鎮(zhèn)污水處理廠、工業(yè)企業(yè)、農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖場等等。其中很多新能源與能源設(shè)備制造、汽車零部件制造、紡織服裝、造紙、食品加工等是保定市的支柱產(chǎn)業(yè)。隨著雄安新區(qū)政策落地，必然引發(fā)原有區(qū)域規(guī)劃的重大調(diào)整。在此期間，責(zé)任人能夠按照環(huán)境司法審判文書的要求，切實承擔(dān)修復(fù)責(zé)任，完成修復(fù)行為，實現(xiàn)生態(tài)修復(fù)的效果，需要配套的監(jiān)督管理機制。對于環(huán)境民事案件和環(huán)境行政案件，可由相關(guān)的行政主管部門進(jìn)行監(jiān)管，對于環(huán)境刑事案件則由檢察院進(jìn)行監(jiān)管，同時做出生態(tài)修復(fù)裁判的法院也應(yīng)當(dāng)對生態(tài)修復(fù)行為進(jìn)行持續(xù)性地監(jiān)管，直至修復(fù)目的實現(xiàn)。也可以考慮由環(huán)境行政主管部門會同檢察院、法院定期召開聯(lián)席會議的方式，實現(xiàn)監(jiān)管的常態(tài)化、制度化。修復(fù)完成后，經(jīng)修復(fù)責(zé)任人申請，監(jiān)督機關(guān)應(yīng)當(dāng)委托專業(yè)評測機構(gòu)對修復(fù)結(jié)果作出司法鑒定。

雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)方案正在有條不紊地推進(jìn)中，白洋淀因其在雄安新區(qū)中的重要地位，終于迎來環(huán)境治理的新契機?！栋籽蟮砩鷳B(tài)環(huán)境治理和保護(hù)規(guī)劃(2018—2035年)》已于2019年1月正式頒布，從流域控源截污、內(nèi)源治理生態(tài)修復(fù)、環(huán)境流量保障和加強河道管理等方面提出具體規(guī)劃要求，確保入淀河流水質(zhì)達(dá)標(biāo)；工業(yè)污染方面，從優(yōu)化新區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局、推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)污染控制等方面提出規(guī)劃要求；針對新區(qū)農(nóng)村，分別從農(nóng)村生活污水治理、垃圾治理、農(nóng)業(yè)面源污染防治、養(yǎng)殖污染防治四個方面細(xì)化了規(guī)劃內(nèi)容。在京津冀協(xié)同發(fā)展的大環(huán)境下，應(yīng)當(dāng)順應(yīng)司法審判改革的潮流，探討白洋淀水生態(tài)修復(fù)司法機制的新模式，補齊生態(tài)環(huán)境短板，為打造水城一體的新區(qū)提供強有力的環(huán)境支撐。

[注 釋]

①出自http://finance.sina.com.cn/roll/2017-07-22/doc-ifyihrit1157591.shtml?cref=cj.

②出自吳鵬《生態(tài)修復(fù)法制初探——基于生態(tài)文明社會建設(shè)的需要》，刊載于《河北法學(xué)》,2013年第五期173頁。

③2015年至2016年5月份受理的82件環(huán)境公益訴訟案件中，環(huán)境公益組織提起64件，檢察機關(guān)提起18件。這些公益性組織都是如中華環(huán)境保護(hù)基金會、中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會等規(guī)模較大、組織機構(gòu)較為完善的公益組織。見陳維君.環(huán)境公益訴訟制度的司法檢視與完善路徑[J].法學(xué)研究,2017(1)：119.

④出自http://news.ifeng.com/a/20151230/46885803_0.shtml.

⑤出自http://news.dayoo.com/guangzhou/201706/02/150080_51308194.htm.

⑥出自http://ecep.ofweek.com/2017-07/ART-93000-8120-30158981.html.