論高校教育管理人員人事制度改革

林 農(nóng)

（漳州職業(yè)技術(shù)學(xué)院 人事處，福建 漳州363000）

優(yōu)秀的師資和專業(yè)化的管理隊(duì)伍猶如鳥的兩翼，在高校缺一不可。高校教育管理人員主要負(fù)責(zé)教學(xué)管理、黨務(wù)管理、人事管理、行政管理等方面工作，為加快隊(duì)伍建設(shè)，國家對高校教育管理干部先后實(shí)施了專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制和職員制兩種人事管理制度改革，對調(diào)動(dòng)教育管理人員工作的積極性，促進(jìn)專業(yè)化發(fā)展起到積極的作用。經(jīng)過30多年的改革實(shí)踐，取得顯著的成效，但同時(shí)也存在一些制度瓶頸亟待解決。

一、高校管理干部人事制度的歷史回顧

教育管理干部是高校各項(xiàng)政策的執(zhí)行者，其能力素質(zhì)是高校健康穩(wěn)步發(fā)展的關(guān)鍵。改革開放以來，為調(diào)動(dòng)教育管理干部工作積極性，提高管理水平和管理效率，在國家層面，進(jìn)行了兩次比較大的人事制度改革。

（一）高校教育管理職稱評(píng)審政策的演變

為調(diào)動(dòng)教育管理人員工作積極性，提高管理水平和管理效率，1983年3月教育部印發(fā)的《關(guān)于高等學(xué)校教育管理干部評(píng)定職稱的通知》明確規(guī)定“高等學(xué)校各級(jí)從事教學(xué)等業(yè)務(wù)管理工作的干部，凡具有高等學(xué)校本科畢業(yè)學(xué)歷或同等學(xué)歷的，評(píng)定相應(yīng)的教師職稱，但在統(tǒng)計(jì)報(bào)表、檔案材料、工作證明中應(yīng)注明‘教育管理’，以與專職教師相區(qū)別”[1]。評(píng)定的職稱為學(xué)術(shù)技術(shù)稱號(hào)，不與職務(wù)掛鉤，其實(shí)質(zhì)是只評(píng)不聘。由于沒有建立科學(xué)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致評(píng)定范圍擴(kuò)大和質(zhì)量不高等問題。1983年9月，中央發(fā)布了《關(guān)于整頓職稱評(píng)定工作的通知》，重新整頓全國職稱評(píng)定工作。1986年1月，全國職改工作會(huì)議決定改革過去職稱評(píng)定制度，實(shí)行專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制。1986年2月《關(guān)于實(shí)行專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制度的規(guī)定》的頒布和實(shí)施，標(biāo)志著我國專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制度的開端，其特點(diǎn)是評(píng)審與聘任分開，評(píng)審的目的是為了聘任。為促進(jìn)高校管理部門人員專業(yè)化發(fā)展，1988年6月國家教委頒發(fā) 《國家教委所屬高等學(xué)校行政管理部門實(shí)行專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制度暫行規(guī)定》，《規(guī)定》指出：“高等學(xué)校行政管理部門實(shí)行與行政職務(wù)并行的專業(yè)技術(shù)職務(wù)”“管理部門可設(shè)社會(huì)科學(xué)研究人員工作崗位”[2](P606)?！兑?guī)定》使教育管理人員職稱評(píng)聘工作合法化，在政策的推動(dòng)下，各?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）結(jié)合自己的實(shí)際情況，制定并實(shí)施了高校管理部門人員晉升教育管理研究職稱的評(píng)審辦法，教育管理研究職稱的評(píng)定為管理人員專業(yè)化發(fā)展提供了發(fā)展空間。如1998年4月福建省教育委員會(huì)職稱改革領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)《關(guān)于高等學(xué)校教育管理部門工作人員評(píng)聘社會(huì)科學(xué)（教育管理）研究職務(wù)經(jīng)?；ぷ鞯膶?shí)施意見》（閩教職改〔1998〕012號(hào)），規(guī)定了教育管理部門工作人員評(píng)聘社會(huì)科學(xué)(教育管理)研究職務(wù)的評(píng)審條件，由福建省教育廳負(fù)責(zé)組織評(píng)審，較好的調(diào)動(dòng)了教育管理人員專業(yè)化發(fā)展的積極性，管理人員為了晉升職稱，開始主動(dòng)學(xué)習(xí)專業(yè)知識(shí)。2004年11月福建省人事廳正式下文，從2005年1月起全面實(shí)行專業(yè)技術(shù)職務(wù)評(píng)聘分開制度。2006年7月以后，根據(jù)事業(yè)單位崗位設(shè)置的有關(guān)規(guī)定，全國各省份的教育管理研究職稱評(píng)審出現(xiàn)了多種情況：有取消評(píng)審的，如江西??；有繼續(xù)評(píng)聘的，如福建?。灰灿袑?shí)行無崗聘任（取消崗位但繼續(xù)評(píng)聘）的，如江蘇省。

為進(jìn)一步落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)，各省紛紛出臺(tái)政策，將職稱評(píng)審權(quán)下放給高校。例如，2012年12月福建省公務(wù)員局印發(fā)的《福建省高校教師等專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制實(shí)施辦法（試行）》，明確提出：全面實(shí)行高校職務(wù)聘任制，將教師等專業(yè)技術(shù)職務(wù)評(píng)審權(quán)下放給高校，實(shí)行評(píng)聘合一。福建省這一舉措的目的就是使高校擁有較充分的評(píng)價(jià)和使用人才的權(quán)力。2017年3月，教育部等五部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》，將高校職稱評(píng)審權(quán)直接下放至高校。至此，高校職稱評(píng)審全面進(jìn)入了“放管服”改革時(shí)期。

（二）教育“職員制”改革的推進(jìn)

1998年九屆全國人民代表大會(huì)通過了《中華人民共和國高等教育法》，只籠統(tǒng)規(guī)定高校管理人員實(shí)行教育職員制度，但對如何實(shí)施缺乏具體規(guī)定。1999年12月教育部頒布《高等學(xué)校職員制度暫行規(guī)定（征求意見稿）》，把高校職員級(jí)別進(jìn)一步細(xì)分。建立高?！奥殕T制”的根本目的是為了提高高等學(xué)校的管理水平，《暫行規(guī)定》成為高校教育職員制改革唯一的政策文件。為促進(jìn)高校教育管理隊(duì)伍的專業(yè)化和職業(yè)化，2000年開始，教育部在廈門大學(xué)等6所高校開展職員制的改革試點(diǎn)工作。經(jīng)過多年的試點(diǎn)工作，職員制建設(shè)取得一定的成效。

2007年5月，隨著事業(yè)單位崗位設(shè)置管理工作的推進(jìn)，崗位設(shè)置與聘用制改革成為近幾年來高等學(xué)校推進(jìn)人事制度改革的重要內(nèi)容。人事部教育部印發(fā)了 《關(guān)于高等學(xué)校崗位設(shè)置管理的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）。高等學(xué)校管理人員（職員）、專業(yè)技術(shù)人員和工勤技能人員，分別納入相應(yīng)崗位設(shè)置管理。職員制改革成為崗位設(shè)置與聘用制改革的重要組成部分，有利于高校去行政化，提升管理人員的專業(yè)化和職業(yè)化水平，打造一支精干、高效的高校管理人員隊(duì)伍，服務(wù)學(xué)校的發(fā)展。然而，我國高校職員制推行十幾年，卻進(jìn)展緩慢，其中最重要的原因在于：職員制職級(jí)設(shè)置沒有給管理人員留出足夠的晉升空間，缺乏小步快進(jìn)的上升通道，沒有達(dá)到教育管理人員的預(yù)期利益，嚴(yán)重削弱了教育管理人員工作的積極性，特別是取消高校教育管理人員職稱評(píng)定的省份，對絕大多數(shù)難以走上領(lǐng)導(dǎo)崗位的管理人員來說打擊很大，認(rèn)為“晉升通道都受堵”。

二、高校教育管理職務(wù)“聘任制”和“職員制”存在的問題

（一）“官本位”色彩鮮明，發(fā)展空間有限

首先，職員制實(shí)行行政職務(wù)與職級(jí)直接對應(yīng)，“干部提拔”是晉升職級(jí)的唯一途經(jīng)。不管是職員制還是教育管理研究系列的職稱都和行政職務(wù)有密切的關(guān)系。首先是職員制實(shí)行行政職務(wù)與職級(jí)直接對應(yīng)，“提拔”是晉升職級(jí)的唯一途經(jīng)?！捌胀ū究聘咝ＴO(shè)有7級(jí)，?？聘咝Ｖ挥?級(jí)?？鄢ｎI(lǐng)導(dǎo)崗位，本科高校管理人員的實(shí)際有效等級(jí)只有5級(jí)（專科院校只有4級(jí)）。職務(wù)層級(jí)重心低，呈金字塔狀分布，僅有少數(shù)教育管理干部經(jīng)過多年的努力奮斗可晉升到處級(jí)（副處級(jí)）崗位成為高校的中層干部，而能夠晉升到校領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的更是鳳毛麟角。管理人員因長期得不到提拔任用，到退休還在管理九級(jí)打轉(zhuǎn)的現(xiàn)象依然存在。其次是教育部頒發(fā)的《教育部直屬高等學(xué)校崗位設(shè)置管理暫行辦法》中明確了職員制實(shí)行行政職務(wù)與職級(jí)直接對應(yīng)，這是變相規(guī)定有一定的行政職務(wù)的管理人員才能擔(dān)任高級(jí)專業(yè)技術(shù)崗位。很多高校在教育管理研究員的任職條件上都設(shè)置了至少要擔(dān)任正處級(jí)職務(wù)（個(gè)別高職院校降低到副處級(jí)職務(wù)，但必須任滿一定的年限）的門檻。職務(wù)高低直接限制了專業(yè)技術(shù)職務(wù)等級(jí)的“天花板”，使晉升的“目標(biāo)鏈”變短，引發(fā)職業(yè)倦怠問題。學(xué)者郭俊通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，教育職員的“職業(yè)倦怠”嚴(yán)重程度高于教師[3]。

（二）崗位職責(zé)不清晰，“雙肩挑”問題突出

管理人員在高校中的地位最尷尬，雖然是管理身份，卻沒有專業(yè)技術(shù)人員待遇高。專業(yè)技術(shù)人員如果評(píng)上副高職稱，可以領(lǐng)到相當(dāng)副處的工資。擔(dān)任副教授10年以上工資就可以高于正處級(jí)崗位管理人員。為了解決這個(gè)問題，國家允許管理人員評(píng)職稱。雖然身在管理崗位，領(lǐng)的卻是職稱工資，這部分人俗稱“雙肩挑”人員。以福建省某市屬高職院校為例，現(xiàn)有編制內(nèi)的人員530人。其中按管理崗位套現(xiàn)工資的不足20人，工勤崗位人員不足10人，其余人員都聘任在專業(yè)技術(shù)崗位，出現(xiàn)“全員皆師”的現(xiàn)象。聘用在教育管理研究專業(yè)技術(shù)崗位的教育管理人員在實(shí)際工作中是專職從事日常行政管理工作，造成“研究員不研”的現(xiàn)象。崗位設(shè)置的目的就是為了實(shí)現(xiàn)人員的分類管理，然而如上述所說的，因基層教育管理人員職務(wù)晉升的通道很狹窄，絕大多數(shù)的管理人員選擇了教育管理研究專業(yè)技術(shù)崗位。

（三）認(rèn)可度不高且待遇不如教師，易產(chǎn)生職業(yè)倦怠

首先就職員制來說，教育管理干部徒有行政級(jí)別或職務(wù)的虛名，沒有實(shí)權(quán)，主要是服務(wù)于高校的管理工作。長期以來，我國高校以教學(xué)和科研為中心，重“教學(xué)”輕“管理”的現(xiàn)象尤為突出，政策和制度都向教師傾斜。高校教育管理崗位干部處于被輕視的地位，不像國家公務(wù)員那樣在國家機(jī)關(guān)中處于“主人翁”的主體地位[4]。其次，就教育管理研究專業(yè)技術(shù)崗來說，其評(píng)定條件同樣要求要有科研成果，其評(píng)審條件與教師系列在科研、業(yè)績成果方面的要求大同小異。教師可以指導(dǎo)學(xué)生參加省級(jí)和國家級(jí)技能競賽、個(gè)人參加各級(jí)各類比賽，可以申報(bào)各級(jí)課題、各級(jí)教學(xué)成果獎(jiǎng)、各級(jí)專業(yè)帶頭人、教學(xué)名師，可以參與社會(huì)服務(wù)等等，甚至每年上級(jí)下達(dá)的評(píng)優(yōu)指標(biāo)都直接向教師傾斜，管理干部可以參評(píng)的機(jī)會(huì)非常少。管理崗位人員的學(xué)歷提升和業(yè)務(wù)培訓(xùn)的機(jī)會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于教師，管理干部個(gè)人即使想?yún)⒓颖荣愐矡o從著手。同時(shí)，由于管理崗位工作性質(zhì)決定了管理干部工作成果多無個(gè)人標(biāo)志，難于取得證明性標(biāo)志。迫使很多管理干部只能止步于中級(jí)職稱。職稱等級(jí)的高低決定了薪酬待遇的高低，長此以往，對崗位工作的滿意度逐漸衰減，職業(yè)倦怠的形成是必然的。

三、深化教育管理干部人事制度改革的策略

針對現(xiàn)存教育管理干部人事制度的缺陷，推動(dòng)管理人員專業(yè)化建設(shè)，建議將優(yōu)化職員職級(jí)與管理人員職稱評(píng)定有機(jī)結(jié)合，可以從以下幾個(gè)方面入手：

（一）完善教育職員制度，推行職務(wù)與職級(jí)并行

我國的《高等教育法》只是籠統(tǒng)地規(guī)定了高校實(shí)行教育職員制，但對職員制的實(shí)行缺乏有效的配套政策，目前看到的僅有教育部出臺(tái)的《高等學(xué)校職員制度暫行規(guī)定（征求意見稿）》（1999年），頒布至今也有10年了。進(jìn)入新時(shí)代，迫切需要進(jìn)一步完善制度。2019年3月中共中央印發(fā)《公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行規(guī)定》，公務(wù)員有了職務(wù)、職級(jí)晉升的兩通道，高校也盼望同樣的政策，以體現(xiàn)公平公正。我國事業(yè)單位管理崗等級(jí)晉升制度已經(jīng)開始試點(diǎn)，有望在2020年事業(yè)單位改革完成之后面向全國全面鋪開。事業(yè)單位管理人員職級(jí)并行政策最早是在寧夏回族自治區(qū)試行，2018年7月寧夏族自治區(qū)的 《關(guān)于開展縣以下事業(yè)單位管理崗位職員等級(jí)晉升制度試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》，明確開展縣以下事業(yè)單位管理崗位職員等級(jí)晉升制度試點(diǎn)。2018年11月，中央在海南省進(jìn)行了試點(diǎn)，遺憾的是國家還沒有選擇一所高校進(jìn)行試點(diǎn)。推行高校的職務(wù)與職級(jí)并行制度，適度分離職務(wù)與待遇過于緊密的關(guān)系，在職務(wù)之外開辟職級(jí)晉升通道，使不能晉升職務(wù)和職稱的教育管理干部可以通過職級(jí)晉升獲得合理的待遇，有利于他們安心在本崗位建功立業(yè)，也有利于消除“官本位”現(xiàn)象。

（二）完善職稱評(píng)聘制度，合理設(shè)置評(píng)審條件

隨著教育改革的深化和高校的擴(kuò)招，教育管理呈現(xiàn)出精細(xì)化、復(fù)雜化的特征，高?；鶎庸芾砣藛T的工作負(fù)荷不斷增加，長期從事重復(fù)勞動(dòng)，積累少，提高慢，自身已有的知識(shí)難以得到進(jìn)一步提高，科研能力持續(xù)弱化中。工作年限越長，年齡越大，科研方面的無力感越強(qiáng)。加上，高校對教育管理人員是重使用、輕培訓(xùn)，使其長期處于“透支狀態(tài)”，依樣畫瓢來設(shè)定管理人員的職稱評(píng)審條件對管理人員來說是不公平的。2017年1月，《關(guān)于深化職稱制度改革的意見》，強(qiáng)調(diào)和改革了多項(xiàng)內(nèi)容，明確提出合理設(shè)置評(píng)審條件，不將論文作為評(píng)價(jià)應(yīng)用型人才的限制性條件。管理工作的成果主要通過管理對象所創(chuàng)造的價(jià)值來體現(xiàn)，因此可以把申報(bào)人制度建設(shè)的成果作為申報(bào)的條件。同時(shí)每項(xiàng)規(guī)章制度的出臺(tái)需要明確主要執(zhí)筆人（共同起草人要排序），這樣的好處是既減輕了管理人員科研壓力，又推動(dòng)了制度建設(shè)，促進(jìn)管理能力的提升。此外，執(zhí)行職稱與工齡掛鉤直接晉升的政策，切實(shí)減輕管理干部的負(fù)擔(dān)。目前，國家還沒有出臺(tái)專業(yè)技術(shù)人員職稱與工齡掛鉤直接晉升的政策，期待可以在教育研究系列職稱上進(jìn)行試點(diǎn)。

（三）完善分類管理，適當(dāng)控制“雙肩挑”干部職數(shù)

在國外，管理人員和教師有本質(zhì)的區(qū)別：教師可以有終身的教職，而管理人員實(shí)行任期聘任制，達(dá)不到要求立即解聘。教授擔(dān)任學(xué)校高層或中層后就專職從事管理，等任期滿后再從事教學(xué)工作，所以很少出現(xiàn)“雙肩挑”現(xiàn)象。在我國“學(xué)而優(yōu)則仕”，“附設(shè)崗位”的過渡性政策用于暫時(shí)解決“雙肩挑”人員的問題，即管理人員兼任專業(yè)技術(shù)人員的問題。理順管理人員與專業(yè)技術(shù)人員關(guān)系，原則上管理人員按照職員制通道晉升，不再評(píng)聘教師系列職稱，有利于加強(qiáng)專職教師隊(duì)伍建設(shè)，讓教師回歸科研一線[5]。允許具有教育管理研究專業(yè)技術(shù)職務(wù)的管理人員“雙肩挑”，從嚴(yán)控制非教育管理人員的“雙肩挑”，建設(shè)一支精干高效的專職化管理隊(duì)伍。

高校和社會(huì)要充分認(rèn)識(shí)高教育管理工作的重要性，拓寬教育管理人員晉升職稱渠道，設(shè)立多種激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)教育管理人員工作的積極性，促進(jìn)高校教育管理隊(duì)伍職業(yè)化和專業(yè)化建設(shè)。