值班律師制度：現(xiàn)實困境與完善路徑
——以認罪認罰從寬制度為視角

申 惠 丹

（四川大學(xué)法學(xué)院，四川 成都 610200）

值班律師制度源于英國，是指由值班律師作為制度運行的主體，為需要法律幫助的人免費且無任何附加條件的提供法律服務(wù)的一項法律保障救濟制度。[1]我國值班律師制度經(jīng)過十一年的探索與演進，現(xiàn)已在全國范圍內(nèi)廣泛推行。近年來，隨著我國刑事案件速裁程序和認罪認罰從寬制度改革試點工作的不斷推進，作為基礎(chǔ)性配套制度之一的值班律師制度迎來了新的發(fā)展契機，但其在運行過程中也面臨著一些問題，未來完善路徑值得深入研究。

一、回顧：值班律師制度的發(fā)展歷程

為了彌補傳統(tǒng)法律援助方式在援助對象范圍較窄、援助時間相對滯后等方面存在的缺陷①，切實維護犯罪嫌疑人、被告人的合法權(quán)益，實現(xiàn)刑事案件律師辯護全覆蓋，我國從2006年引進值班律師制度并開展試點工作至今，大致歷經(jīng)了三個主要發(fā)展階段：

（一）試點摸索階段

2006年9月，聯(lián)合國開發(fā)計劃署和司法部在河南省焦作市修武縣正式啟動了法律援助值班律師試點項目，在焦作市政法委的牽頭與協(xié)調(diào)下，分別在修武縣法院、縣公安局、城關(guān)鎮(zhèn)派出所設(shè)立了3個值班律師辦公室進行法律援助工作。2008年4月，法律援助值班律師試點項目結(jié)束，司法部、商務(wù)部會同聯(lián)合國開發(fā)計劃署在修武縣召開了值班律師制度試點項目總結(jié)會，參會代表一致認為項目試點成功，在中國建立值班律師制度是可行且有推廣必要的。

（二）全面探索階段

修武縣值班律師試點項目結(jié)束以后，河南省人民政府于2010年1月出臺了《關(guān)于加強法律援助工作的意見》，要求“全面建立法律援助值班律師制度，在全省所有的中級、基層法院設(shè)立法律援助值班律師辦公室，積極為涉法公民提供及時、便捷、免費的法律援助。”2010年8月，司法部在大連召開全國值班律師試點工作專題研討會，意味著值班律師制度開始走向全國。2012年，借助《中華人民共和國刑事訴訟法》修改的有利契機，河南省司法廳聯(lián)合公安、檢察院、法院等部門在登封等6個市區(qū)看守所設(shè)立法律援助工作站，值班律師制度第一次走進看守所。

（三）制度確立階段

2014年8月，“兩院兩部”發(fā)布《關(guān)于在部分地區(qū)開展刑事案件速裁程序試點工作的辦法》，首次以法律文件的形式提出了“建立法律援助值班律師制度，法律援助機構(gòu)在人民法院、看守所派駐法律援助值班律師”，值班律師制度成為速裁程序的重要組成部分。2016年7月，“兩院三部”發(fā)布《關(guān)于推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》，再次強調(diào)“建立法律援助值班律師制度，法律援助機構(gòu)在看守所、人民法院派駐值班律師，為犯罪嫌疑人、被告人提供法律幫助。”2017年8月，“兩院三部”發(fā)布《關(guān)于開展法律援助值班律師工作的意見》，對值班律師的主要職責(zé)、工作地點以及基本管理方式等作出了較為完善的系統(tǒng)性規(guī)定。2018年10月，值班律師制度正式被寫入新《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱“新刑訴法”），值班律師制度開始步入一個嶄新的發(fā)展階段。

二、眼見：值班律師制度的現(xiàn)實困境

雖然上述規(guī)范性文件及新刑訴法對值班律師制度已經(jīng)有了較為系統(tǒng)的規(guī)定，但在實際運行過程中，值班律師制度仍存在以下問題：

（一）值班律師的角色定位不清

我國相關(guān)法律條文并未對值班律師的身份定位作出明確的規(guī)定，導(dǎo)致各部門在實際工作中很難正確界定值班律師的權(quán)利與義務(wù)，學(xué)界關(guān)于值班律師身份定位也一直爭議不斷，主要有以下幾種觀點：（1）“實質(zhì)上的辯護人”，持此觀點的學(xué)者認為現(xiàn)行法律及規(guī)范性文件并未否定值班律師可以是辯護人。律師參與刑事訴訟就是為了保護犯罪嫌疑人、被告人的權(quán)利不受侵害，行使辯護職能是律師的唯一職能。值班律師若僅作為法律幫助者，則無法像辯護人一樣，更好地通過充分履行辯護職能的方式，來實現(xiàn)對被追訴者訴訟權(quán)益的保障。因此，完善值班律師的關(guān)鍵在于明確值班律師的辯護人性質(zhì)。[2]（2）分階段的“準(zhǔn)辯護人”，持此觀點的學(xué)者認為不能靜態(tài)考量值班律師的身份性質(zhì)，而應(yīng)分階段進行動態(tài)定位。在偵查階段，因值班律師的主要工作內(nèi)容是提供法律咨詢，不應(yīng)過多強調(diào)其辯護人的身份，故值班律師的身份定位應(yīng)當(dāng)是“法律幫助者”；而在審查起訴以及審判階段，值班律師的身份定位應(yīng)當(dāng)是“準(zhǔn)辯護人”，在訴訟權(quán)利上與辯護人并無差異，對量刑協(xié)商等問題作出有效辯護。[3]（3）“特殊的法律援助律師”，持此觀點的學(xué)者認為就我國目前而言，值班律師制度是作為一項“雪中送炭”的法律援助制度存在的，是對刑事辯護法律援助全覆蓋問題的有效解決措施之一，值班律師的功能擴張為刑事速裁程序和認罪認罰從寬制度的適用提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)，值班律師實質(zhì)性地成為了法律援助律師隊伍的“主力”。未來如果能夠大幅度提高律師辯護率, 則可對值班律師制度的功能進行相應(yīng)限縮, 并實現(xiàn)值班律師前期的法律幫助與辯護律師后期的法律服務(wù)的銜接。[4]

（二）值班律師的價值未能完全發(fā)揮

設(shè)立值班律師的主要目的是解決刑事訴訟過程中的“最初一公里”，即及時為需要法律幫助的人提供無償?shù)?、有效的法律服?wù)。根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)可知，在認罪認罰從寬程序中，值班律師提供的法律幫助應(yīng)至少包括三個方面：第一，全面告知犯罪嫌疑人、被告人其所享有的權(quán)利以及認罪認罰的性質(zhì)和法律后果；第二，幫助犯罪嫌疑人、被告人理解與案件相關(guān)的現(xiàn)行法律法規(guī)；第三，準(zhǔn)確把握案件基本事實，協(xié)助犯罪嫌疑人、被告人進行良性協(xié)商，合理處分自己所享有的實體性權(quán)利和程序性權(quán)利。值得注意的是，目前值班律師的閱卷權(quán)和調(diào)查取證權(quán)并沒有得到法律法規(guī)的正式確立，從刑事速裁程序的試點情況來看，雖然存在檢察院在審查起訴環(huán)節(jié)電話通知值班律師到檢察院查閱案卷材料的情況，[5]但對于值班律師是否享有閱卷權(quán)實務(wù)界始終存在爭議。在通常情況下，值班律師僅通過公安機關(guān)的起訴意見書和檢察機關(guān)的量刑建議書簡要了解案件事實，而對檢察機關(guān)已經(jīng)掌握的證據(jù)材料并不清楚，試問此情形下值班律師如何能為犯罪嫌疑人、被告人提供有效的法律建議？又如何能在檢察機關(guān)聽取值班律師意見時提出有針對性的意見并就量刑問題進行協(xié)商？故實踐中值班律師常常未能發(fā)揮實質(zhì)性作用，淪為犯罪嫌疑人自愿認罪時簽署具結(jié)書的消極“見證人”[6]。

（三）值班律師的配套保障機制不完善

首先，我國值班律師制度缺乏足夠的財政資金支持。據(jù)學(xué)者統(tǒng)計，我國財政撥付的法律援助經(jīng)費占財政收入的比例在0.0011%-0.0122%之間，而在部分法治發(fā)達國家，其比例一般在0.1%-1%之間，我國這一比例僅僅是日本的1/10、丹麥的1/50、英國、荷蘭等國家的1/100。[7]有調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，在我國東部經(jīng)濟較為發(fā)達的杭州市，值班律師每人每天的經(jīng)費補貼最高也不過260元，若將這一補貼數(shù)額與當(dāng)?shù)厮饺寺蓭煹钠骄召M標(biāo)準(zhǔn)相比就顯得更為微薄了，且數(shù)據(jù)還反映有個別區(qū)縣沒有經(jīng)費保障。[8]過低的補貼導(dǎo)致的直接后果是值班律師工作積極性偏低，同時也無法吸引優(yōu)秀的人才資源自愿加入值班律師的隊伍。其次，值班律師人員管理和培訓(xùn)機制不獨立。實踐中，法律援助機構(gòu)往往將值班律師的管理與傳統(tǒng)法律援助律師的管理合并起來，具體表現(xiàn)在兩個方面：一是共用律師名冊或律師庫，即值班律師與傳統(tǒng)法律援助律師的選派由同一個名冊或律師庫產(chǎn)生，這可能導(dǎo)致的現(xiàn)實后果是同一律師在同一案件中具有“雙重身份”，而此“雙重身份”目前并無法律依據(jù)，同時也可能導(dǎo)致值班律師工作內(nèi)容與傳統(tǒng)法律援助工作內(nèi)容界限不明，發(fā)生混同。二是未建立獨立的值班律師業(yè)務(wù)培訓(xùn)機制。法律援助機構(gòu)通常安排值班律師與傳統(tǒng)法律援助律師共同進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，由于課程內(nèi)容缺乏針對性，培訓(xùn)難以發(fā)揮實質(zhì)作用，意義不大。最后，未建立完善的服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督機制?！蛾P(guān)于開展法律援助值班律師工作的意見》第七條第二款簡單規(guī)定了法律援助機構(gòu)向律師協(xié)會通報值班律師履責(zé)情況的義務(wù)，以及律師協(xié)會應(yīng)將此情況納入年度考核及律師誠信服務(wù)記錄的義務(wù)，但對考評的具體方式缺乏詳細可操作的規(guī)定，值班律師工作的質(zhì)量和效果難以得到有效審查與保證。

三、反思：值班律師制度的完善路徑

（一）明確值班律師的定位

值班律師的定位問題是構(gòu)建值班律師制度需要解決的基本問題之一，是關(guān)系到值班律師制度定性和發(fā)展的重要問題。一方面，不同于傳統(tǒng)法律援助制度對案件類型及援助對象方面的特殊要求，值班律師所援助的對象是不特定的，犯罪嫌疑人、被告人獲得值班律師的幫助也不需要進行任何經(jīng)濟條件審查，手續(xù)相當(dāng)簡便。另一方面，有別于傳統(tǒng)法律援助方式，值班律師的援助內(nèi)容往往僅限于一般的法律咨詢和簡單的法律問題解答，犯罪嫌疑人尋求值班律師提供法律幫助也不受“自被第一次訊問或者采取強制措施之日起”這一時間限制，所以有值班律師就像醫(yī)院的急診醫(yī)生一樣，向病人提供最緊急的建議幫助的說法。[9]筆者認為，值班律師與法律援助律師、辯護律師存在的明顯差異具體表現(xiàn)在兩個方面：一是值班律師沒有充足的辦案時間和對應(yīng)的職能權(quán)限去深入、全面地了解案件情況；二是值班律師無法為犯罪嫌疑人、被告人提供全過程、全方位的法律服務(wù)。綜上所述，基于我國目前相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，值班律師既不是傳統(tǒng)意義上的法律援助律師，也不是傳統(tǒng)意義上的辯護律師，而是特殊的法律援助律師，旨在填補法律援助律師和辯護律師在幫助犯罪嫌疑人、被告人行使訴訟權(quán)利方面存在的空白地帶。

（二）優(yōu)化值班律師制度運行機制

為了充分發(fā)揮值班律師在認罪認罰從寬制度中的價值，結(jié)合值班律師制度在運行過程中存在的現(xiàn)實問題，筆者認為應(yīng)從以下幾個方面進行優(yōu)化：（1）強化值班律師在刑事訴訟程序早期階段的作用。依托值班律師提供法律咨詢、引導(dǎo)申請法律援助、代理申訴控告等基本功能，積極暢通犯罪嫌疑人、被告人獲得值班律師幫助的途徑，切實保障犯罪嫌疑人、被告人能夠及時獲得值班律師的有效幫助。（2）將值班律師的閱卷權(quán)、會見權(quán)以及秘密交流權(quán)以立法的形式予以明確，同時保障值班律師享有充足的辦案時間，確保值班律師在全面了解案情的基礎(chǔ)上與犯罪嫌疑人、被告人就證據(jù)采信、事實認定以及認罪認罰的性質(zhì)和后果等專業(yè)化問題進行充分深入的交流。（3）建立前期法律幫助與后期律師辯護的有序銜接機制，不能脫節(jié)。如果犯罪嫌疑人、被告人在后期申請到法律援助律師或委托了辯護律師，值班律師應(yīng)與法律援助律師或辯護律師做好訴訟文書及相關(guān)材料方面的交接工作，并將已完成的工作出具簡短的書面總結(jié)材料交與法律援助律師或辯護律師，收到對方回函則標(biāo)志值班律師前期工作已正式完結(jié)。（4）進一步擴大法律援助的范圍，在實踐中不能以認罪認罰作為獲得值班律師幫助的隱形前提條件，將更多刑事案件納入法律援助的覆蓋范圍，切實推進刑事辯護法律援助的全覆蓋。

（三）加強值班律師的工作保障

首先，國家應(yīng)提供足夠的資金確保值班律師工作的正常開展。具體而言，因各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平存在差異，市一級政府應(yīng)在每年年初公布本地律師行業(yè)上年度每人每日平均收入，以此為最小基數(shù)確定本年度值班律師每人每日的辦案補貼，同時，中央財政直接對貧困地區(qū)劃撥一定比例的值班律師辦案補貼經(jīng)費并確保專款專用，充分調(diào)動值班律師的工作積極性。其次，構(gòu)建獨立的值班律師人員管理和培訓(xùn)機制。在人員管理方面，應(yīng)結(jié)合律師的政治素養(yǎng)、職業(yè)道德、業(yè)務(wù)能力、專業(yè)領(lǐng)域和執(zhí)業(yè)年限等確定值班律師的選任標(biāo)準(zhǔn)，做好事前審查工作，生成專門的“值班律師名冊”或“值班律師庫”，并建立相應(yīng)的值班律師人員管理條例；在人員培訓(xùn)方面，將值班律師培訓(xùn)列為常規(guī)性工作，定期進行線上培訓(xùn)、線下考核，并同步建立考核后的合理退出機制，及時將考核不達標(biāo)或者存在重大違紀(jì)的值班律師清理出值班律師隊伍。最后，建立服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督與評價體系。具體可以從兩個方面入手：一是法律援助機構(gòu)對值班律師在訴訟過程中提交的各種文書材料進行綜合性評分；二是受援的犯罪嫌疑人、被告人通過填寫調(diào)查問卷對值班律師的表現(xiàn)及效果進行評分。將總分劃為優(yōu)秀、合格、不合格三個等級，對等級評定為“優(yōu)秀”的值班律師予以額外補貼，對評定為“不合格”的值班律師給予相應(yīng)的懲戒，以此提高值班律師的工作責(zé)任感，確保其更有效地開展工作。

注釋：

①《中華人民共和國刑事訴訟法》第35條規(guī)定，犯罪嫌疑人、被告人申請法律援助必須符合一定的條件，且強制指定辯護的對象更是僅限于幾類特殊案件。