青海省政務(wù)微博公共服務(wù)問題與對(duì)策研究

王 鴿 子

（青海民族大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，青海 西寧 810007）

一、研究緣起

微博自從興起，就和社會(huì)、政治、文化等重要領(lǐng)域以及公共事務(wù)發(fā)展議程日益緊密地結(jié)合在了一起，政務(wù)微博應(yīng)運(yùn)而生。催枯拉朽式的傳播力、人人皆可隨時(shí)暢快表達(dá)的媒介機(jī)制，不僅革命性地顛覆了媒體的傳播秩序，更將一個(gè)又一個(gè)現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的治理盲區(qū)投射于微博平臺(tái)。因此，政務(wù)微博作為政府線上行政模式的重要補(bǔ)充，亦成為學(xué)界日益重要的研究課題。

（一）政務(wù)微博的公共服務(wù)功能日益凸顯

2009年11月11日，湖南省桃源縣政府經(jīng)過實(shí)名認(rèn)證，開通了我國首個(gè)政務(wù)微博——“桃源網(wǎng)”，同年11月21日，云南省注冊(cè)了“微博云南”，成為我國首個(gè)省級(jí)規(guī)模的政務(wù)微博。[1]由于國家行政電子政務(wù)研究中心在2011年得到國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室的正式授權(quán)，開始統(tǒng)計(jì)和發(fā)布我國政務(wù)微博評(píng)估報(bào)告，故2011年為政務(wù)微博元年。[2]自此，各地政府機(jī)構(gòu)亦順應(yīng)時(shí)代潮流，紛紛開通政務(wù)微博。2018年5月13日《2018年一季度人民日?qǐng)?bào)?政務(wù)指數(shù)微博影響力報(bào)告》發(fā)布數(shù)據(jù)，截至2018年3月31日，政務(wù)微博規(guī)模已突破17.5萬個(gè)，其中政務(wù)機(jī)構(gòu)官方微博13.6萬，公務(wù)人員3.9萬。[3]隨著政務(wù)微博的蓬勃生命力日益彰顯，加強(qiáng)政務(wù)微博公共服務(wù)不僅是滿足人民群眾“體面生活”的重要舉措，更是實(shí)現(xiàn)全民共建共享共治的平臺(tái)。

了解政務(wù)微博的概念有助于進(jìn)行深入研究。政務(wù)微博是指黨政機(jī)構(gòu)及其工作人員借助于微博平臺(tái)所開通的用于社會(huì)治理、公共服務(wù)功能的微博。這個(gè)概念包含兩個(gè)主體，即政務(wù)機(jī)構(gòu)和行政人員，同時(shí)闡明政務(wù)微博的功能是進(jìn)行社會(huì)治理和公共服務(wù)，主要目的是信息發(fā)布和政務(wù)公開，除此之外，還包括通過線上線下互動(dòng)以解決公共服務(wù)問題。對(duì)于政務(wù)微博而言，發(fā)布是基礎(chǔ)，互動(dòng)是核心，服務(wù)才是根本。

（二）青海省政務(wù)微博公共服務(wù)既是跳板亦是短板

政務(wù)微博的服務(wù)使命和蓬勃發(fā)展態(tài)勢(shì)給青海省帶來了機(jī)遇。青海雄踞世界屋脊，地域遼闊，地形分布錯(cuò)綜復(fù)雜，自然條件惡劣；位于西北經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，卻是蘭西城市群的戰(zhàn)略要地和連接一帶一路的重要橋梁；地域內(nèi)有漢、藏、蒙、回、撒拉等多個(gè)民族，其中撒拉族和土族是青海獨(dú)有的世居少數(shù)民族，有6個(gè)民族自治州，對(duì)于民族穩(wěn)定與發(fā)展的意義尤為重要。由于地域遼闊、經(jīng)濟(jì)落后、民族多樣，因此傳統(tǒng)的公共服務(wù)推進(jìn)難度大，而基于互聯(lián)網(wǎng)衍生的政務(wù)微博，弱化了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政能力的限制，具有扁平化、交互式、便捷性等優(yōu)勢(shì)，可以有效彌補(bǔ)傳統(tǒng)公共服務(wù)供給方式的不足，減少資源浪費(fèi)，解決供需匹配偏差，進(jìn)而以高效的網(wǎng)絡(luò)公共服務(wù)成為推動(dòng)公共服務(wù)均等化的增長(zhǎng)極，成為青海省社會(huì)發(fā)展和人民生活水平提高的助推器、加速器和催化劑。

目前，青海省在此方面已經(jīng)取得了一些成效。青海省人民政府辦公廳于2014年1月認(rèn)證了“青海政務(wù)”的微博賬號(hào)，以之為首的政務(wù)微博集群，不斷加強(qiáng)信息共享，積極回應(yīng)網(wǎng)民訴求，同心協(xié)力解決問題，共同促進(jìn)青海省平穩(wěn)有序發(fā)展。截止2016年11月30日，青海省各級(jí)政務(wù)單位共認(rèn)證政務(wù)微博賬號(hào)312個(gè)，其中省直機(jī)關(guān)開設(shè)微博賬號(hào)51個(gè)，基層單位賬號(hào)261個(gè)。[4]然而，該省在具體的實(shí)踐中也遇到了一些問題，政務(wù)微博之間由于缺乏協(xié)調(diào)整合機(jī)制，公共服務(wù)呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)，從而影響服務(wù)效能的整體發(fā)揮。

因此，如何在政務(wù)微博蓬勃發(fā)展之時(shí)充分發(fā)揮其公共服務(wù)功能，是擺在青海省面前的重要難題。鑒于政務(wù)微博公共服務(wù)目前存在的問題與整體性治理理論密切相關(guān)，本文探索性的利用整體性治理理論來完善青海省政務(wù)微博公共服務(wù)，以尋求政務(wù)微博公共服務(wù)良性發(fā)展機(jī)制。

二、整體性治理理論嵌入政務(wù)微博公共服務(wù)的適用性

整體性治理所針對(duì)的正是社會(huì)治理過程中日益突出的碎片化問題，對(duì)解決狹隘的多元參與治理具有重要指導(dǎo)意義，對(duì)解決我國政務(wù)微博公共服務(wù)過程中的碎片化問題也會(huì)具有較強(qiáng)的針對(duì)性和顯著的適用性。

（一）整體性治理：針對(duì)碎片化治理發(fā)展起來的理論體系

整體性治理理論最早由英國學(xué)者佩里??？怂梗≒erry Hicks）于20世紀(jì)90年代在其著作《整體性政府》中提出，通過希克斯等大批學(xué)者多年的研究和努力，整體性治理理論臻于完善。其核心觀點(diǎn)是以協(xié)調(diào)和整合為基礎(chǔ)的整體性運(yùn)作，提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。[5]該理論的提出契合了當(dāng)下社會(huì)治理的需要，通過構(gòu)建整體性治理結(jié)構(gòu)，將行之有效的解決公共服務(wù)進(jìn)程當(dāng)中的碎片化和分散化問題。[6]

貫穿整體性治理始終的是公共價(jià)值和公共需求，以期為公眾提供無縫隙的一體化服務(wù)。[7]整體性治理理論的關(guān)鍵特點(diǎn)就是尋求“跨界”合作，“跨界”內(nèi)涵較為豐富，既包含上下級(jí)政府的縱向合作，同級(jí)政府不同職能部門之間的橫向合作，也包括政府部門與非政府組織之間的內(nèi)外合作。[8]在理念上，整體性治理始終強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持以公眾需求為導(dǎo)向，將公共利益和職責(zé)意識(shí)提升為戰(zhàn)略高度；在機(jī)制上，整體性政府提倡整體性公共服務(wù)機(jī)制，即通過整合組織機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)流程、信息資源等，最后締造一體化的公共服務(wù)供給體系[9]；在組織上，整體性治理強(qiáng)調(diào)打造整體政府，協(xié)調(diào)不同層級(jí)、職能、部門治理主體間的關(guān)系和利益；在技術(shù)上，整體性治理主張通過互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)打破政府內(nèi)部條塊分割的組織結(jié)構(gòu)。[10]此外，在政府的跨部門治理中，整體性治理所需秉持的關(guān)鍵價(jià)值取向是信任。[11]

誠然，“整體性治理理論”植根于西方土壤，所展開的具體實(shí)踐運(yùn)用也是資本主義國家的自我修補(bǔ)。但其孕育背景和理論發(fā)展與我國社會(huì)治理中所遇到的困境有一定的相關(guān)性，因而從“整體性治理理論”中試圖探索能夠有效提升我國公共服務(wù)水平的良策，從而進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化具有十分重要的借鑒意義。

（二）整體性治理對(duì)解決政務(wù)微博公共服務(wù)問題的適用性

我國互聯(lián)網(wǎng)多元治理框架下衍生出的復(fù)雜社會(huì)問題，證實(shí)擁有不同組織文化、制度和運(yùn)作方式的治理主體在協(xié)調(diào)整合存在不足的條件下，并不必然朝著一個(gè)共同的治理目標(biāo)努力，整體性治理理論對(duì)于顯著提升我國網(wǎng)絡(luò)政治生態(tài)的治理水平具有較強(qiáng)的適用性。

1.價(jià)值訴求適用：亟需整合政務(wù)微博多重公共服務(wù)職責(zé)

精準(zhǔn)供給、最大程度滿足各種各樣的公共服務(wù)訴求是整體性治理明顯優(yōu)于以提升效率為主要目標(biāo)的多元治理以及新公共管理的顯著特征。整體性治理理論強(qiáng)調(diào)公共利益至上，這與政務(wù)微博的服務(wù)屬性不謀而合，而且通過政務(wù)微博可以廣泛搜集公眾的需求信息，進(jìn)而針對(duì)特定群體精準(zhǔn)供給。這樣可以充分利用公共資源，避免閑置浪費(fèi)。

2.整合對(duì)策適用：多元治理主體之間尚未形成相互依賴的有機(jī)整體

政務(wù)微博正是在新媒體的基礎(chǔ)上發(fā)揮政府的公共服務(wù)職能，并且打通了職能部門之間的職責(zé)邊界。而整體性治理強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮一定的信息技術(shù)優(yōu)勢(shì)，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建能夠協(xié)調(diào)各個(gè)機(jī)構(gòu)、整合各項(xiàng)服務(wù)職能。從這個(gè)意義上而言，整體性治理理論有助于政務(wù)微博更好地克服政府機(jī)構(gòu)、組織內(nèi)部的部門主義傾向以及各自為政的弊端，同時(shí)調(diào)整了政府和社會(huì)之間的橫向關(guān)系，并且可以充分發(fā)揮政府戰(zhàn)略協(xié)作和統(tǒng)籌服務(wù)的功能，從而構(gòu)建起政府與市場(chǎng)、社會(huì)良性協(xié)調(diào)運(yùn)作的治理體系。

3.技術(shù)適用：互聯(lián)網(wǎng)及大數(shù)據(jù)的推廣應(yīng)用

2018年12月27日發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)政務(wù)新媒體健康有序發(fā)展的意見》明確指出：積極運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等新技術(shù)新應(yīng)用，提升政務(wù)新媒體智能化水平。[12]大數(shù)據(jù)是驅(qū)動(dòng)公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)化創(chuàng)新的原動(dòng)力，需將新型信息技術(shù)手段和平臺(tái)融入到公共服務(wù)建設(shè)，其核心價(jià)值在于提高政府對(duì)民眾需求的預(yù)測(cè)能力和回應(yīng)能力。[13]搭建公共服務(wù)供給的大數(shù)據(jù)合作平臺(tái)，在云計(jì)算的輔助下完成對(duì)復(fù)雜數(shù)據(jù)的信息收集和管理，進(jìn)而預(yù)測(cè)民眾需求；同時(shí)，針對(duì)民眾多樣化需求對(duì)資源進(jìn)行合理分配，精準(zhǔn)施策。

三、青海省政務(wù)微博公共服務(wù)存在的問題及原因分析

（一）政務(wù)微博角色定位模糊

政府部門一方面對(duì)于政務(wù)微博的傳播規(guī)律不了解，另一方面由于權(quán)力部門的官僚氣息太濃，還遺留了傳統(tǒng)的作風(fēng)習(xí)氣，不是以公民為中心來提供服務(wù)，而只是根據(jù)上級(jí)的指示和要求來進(jìn)行公共服務(wù)，開通政務(wù)微博也只是被動(dòng)應(yīng)對(duì)上級(jí)，或者為了彰顯自己的政績(jī)，這些都只是在做表面功夫，而沒有真正樹立服務(wù)意識(shí)，沒有精準(zhǔn)定位自身，更沒有全心全意為人民服務(wù)。這就導(dǎo)致政府部門對(duì)于政務(wù)微博的投入不足、應(yīng)付了事，更有甚者，某些部門花錢買粉絲。由此可以看出，許多政務(wù)微博的公共服務(wù)作用并未充分發(fā)揮。究其根源，這些政府部門不但沒有樹立服務(wù)的理念，而且也沒能準(zhǔn)確定位政務(wù)微博參與公共服務(wù)的角色。

（二）政務(wù)微博缺乏規(guī)范化管理

從政務(wù)微博參與公共服務(wù)的現(xiàn)狀來看，對(duì)于政務(wù)微博的日常管理缺乏規(guī)范，政務(wù)微博的運(yùn)營缺乏技巧，同時(shí)缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)來規(guī)范政務(wù)微博參與公共服務(wù)，比如政務(wù)微博的發(fā)布方式、發(fā)布的內(nèi)容應(yīng)該遵循什么樣的標(biāo)準(zhǔn)，政務(wù)微博的言論尺度和管制尺度在哪里？現(xiàn)在政務(wù)微博的管理缺乏彈性，從兩個(gè)方面來講，首先是政府部門對(duì)其所注冊(cè)的政務(wù)微博的管理缺乏彈性，其次是對(duì)于公眾在政務(wù)微博上的言論缺乏管理。這些都是沒有對(duì)政務(wù)微博進(jìn)行規(guī)范化管理的結(jié)果。這樣就會(huì)給政務(wù)微博參與政府公共服務(wù)帶來很大的阻礙。

（三）政務(wù)微博公共服務(wù)碎片化

政務(wù)微博日常所發(fā)布的一般是政務(wù)信息、新聞和公共服務(wù)信息等，涵蓋新聞熱點(diǎn)、交通訊息、公安司法、醫(yī)療服務(wù)等方面。首先，公共服務(wù)資源分散化、碎片化。由于政府部門開設(shè)的微博數(shù)量眾多且分類繁復(fù)，公眾需要關(guān)注大量的政務(wù)微博才能獲取不同的信息，這就影響了公眾獲取信息的效率，從而制約政府所提供的公共服務(wù)信息的利用率。其次，公共服務(wù)資源的載體分散化。目前利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)提供公共服務(wù)資源的載體主要有政務(wù)微博、政務(wù)微信、政務(wù)App和政府網(wǎng)站，這些載體對(duì)于公共服務(wù)資源的收集、儲(chǔ)存和利用各有優(yōu)劣勢(shì)。但就政務(wù)微博而言，缺乏和其它載體的深入整合，這樣就很難提供完善的公共服務(wù)資源。

四、完善和優(yōu)化青海省政務(wù)微博公共服務(wù)的對(duì)策

（一）明確政務(wù)微博角色定位

1.優(yōu)化服務(wù)：強(qiáng)化政務(wù)微博公共服務(wù)供給能力

人民群眾日益增長(zhǎng)、多樣化的網(wǎng)上公共服務(wù)需求和不平衡不充分的政務(wù)微博公共服務(wù)水平之間的矛盾，是政務(wù)微博進(jìn)一步發(fā)展和完善所面臨的突出瓶頸。為了便捷、精準(zhǔn)滿足公眾的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)需求，進(jìn)而切實(shí)提升幸福感和增強(qiáng)獲得感，這就意味著要重新審視政務(wù)微博的服務(wù)定位，公共服務(wù)水平和能力提升的著力點(diǎn)。對(duì)于青海省來說，尤其如此。通過借助政務(wù)微博蓬勃發(fā)展的態(tài)勢(shì)來強(qiáng)化公共服務(wù)供給能力，進(jìn)行精準(zhǔn)有效的服務(wù)，是對(duì)社會(huì)資源的最好利用和對(duì)公眾信任的最佳回饋。

2.人才梯隊(duì)：提升政務(wù)微博相關(guān)人員的專業(yè)素養(yǎng)

政之所興在于順民心，政之所廢在于逆民心。因此政務(wù)微博管理人員應(yīng)牢固樹立“公仆”意識(shí)，把為民服務(wù)的思想內(nèi)化于心，外化于行。具體來說，一是要充分利用政務(wù)微博這個(gè)與群眾零距離接觸、互動(dòng)性強(qiáng)的平臺(tái)，積極回應(yīng)公眾訴求，廣納民智，順應(yīng)民意；二是培養(yǎng)網(wǎng)上辦公的思維，以更高效的行政方式提供公共服務(wù)，建立完善透明公開的網(wǎng)絡(luò)多元參與機(jī)制。另外，還要加強(qiáng)對(duì)政務(wù)微博運(yùn)營人員專業(yè)素養(yǎng)的培育，以及后續(xù)人才鏈的持續(xù)供應(yīng)。值得注意的是，面對(duì)公眾的利益和訴求，政務(wù)微博管理人員沒有正式工和臨聘工的區(qū)別，也沒有正常上班和加班時(shí)間上的差異，都應(yīng)明確權(quán)責(zé)，真正情系公眾，利為民謀。[14]

（二）完善政務(wù)微博運(yùn)營管理機(jī)制

1.建章立制：優(yōu)化政務(wù)微博公共服務(wù)發(fā)展環(huán)境

政府應(yīng)不斷健全對(duì)政務(wù)微博的監(jiān)督和管理，專人專責(zé)，全天運(yùn)行，確保信息的高效交流和反饋。首先，政府微博要加大對(duì)自身的監(jiān)督力度，規(guī)范部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，一方面是在行政層級(jí)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)內(nèi)部聯(lián)動(dòng)，即線上及時(shí)回復(fù)和線上有效落實(shí)同時(shí)進(jìn)行；另一方面強(qiáng)化與大眾媒體之間的有效聯(lián)動(dòng)，即全方位關(guān)注輿情，從而縮小民情民意的信息盲區(qū)。同時(shí)，引入政務(wù)微博網(wǎng)民監(jiān)督機(jī)制，啟動(dòng)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)問責(zé)程序，使權(quán)力在陽光下透明運(yùn)行。網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督早已被塑造成匯聚民意、保障合法權(quán)益、鞭撻貪污腐敗的有效手段。公眾監(jiān)督進(jìn)入移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，主動(dòng)有序的政治參與無疑為多元社會(huì)治理添磚加瓦。

2.共享開放：打通政務(wù)微博大數(shù)據(jù)流

共享開放是現(xiàn)代政府的必然要求。傳統(tǒng)的行政組織結(jié)構(gòu)主要采取封閉式運(yùn)行機(jī)制，這樣就導(dǎo)致了組織功能“碎片化”、數(shù)據(jù)信息“碎片化”、公共服務(wù)供給“碎片化”。政務(wù)微博的出現(xiàn)促使行政組織結(jié)構(gòu)由金字塔形向扁平化、多元化的新格局轉(zhuǎn)變，與此同時(shí)形成數(shù)據(jù)信息共享開放的新局面，并產(chǎn)生新的組織模式。這樣一來，政府機(jī)構(gòu)之間可以實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)治理、協(xié)同聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)跨部門信息流動(dòng)，從而為精準(zhǔn)化供給公共服務(wù)提供核心技術(shù)支持，以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)整體效能的有效提升。

（三）構(gòu)建政務(wù)微博協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)服務(wù)矩陣

1.整體協(xié)同：形成省級(jí)統(tǒng)籌的政務(wù)微博矩陣

政務(wù)微博需要形成一個(gè)核心，從而使其它政務(wù)微博緊緊圍繞在其周圍。就青海省政務(wù)微博而言，推進(jìn)形成省級(jí)統(tǒng)籌的政務(wù)微博矩陣，有利于提升政務(wù)微博的公共服務(wù)效能和全省整體的公共服務(wù)水平。而這個(gè)具有核心影響力的政務(wù)微博須具有監(jiān)督權(quán)力，所有的政務(wù)微博均可由它一鍵抵達(dá)，從而使公共服務(wù)跨越層層的職責(zé)分布，快速而便捷地滿足公眾多樣而個(gè)性化的公共服務(wù)需求。

2.雙輪驅(qū)動(dòng)：形成政務(wù)微博公共服務(wù)線上線下聯(lián)動(dòng)體系

目前，圍繞政務(wù)微博所形成的公共服務(wù)模式主要有線下、線上和線上線下相融合（O2O）三種?，F(xiàn)如今，大部分地域仍然主要推崇線下服務(wù)模式，同時(shí)線上服務(wù)模式在某種程度上逐漸深化，線上線下相融合發(fā)展?jié)摿薮?。而O2O模式有助于打破單一化的公共服務(wù)方式，在公共服務(wù)供給中扭轉(zhuǎn)乾坤，實(shí)現(xiàn)由“政府端菜”向“百姓點(diǎn)餐”的巨大轉(zhuǎn)變，這樣就能衍生出更加精準(zhǔn)、便捷、多元的服務(wù)形態(tài)。同時(shí)將政務(wù)微博和政務(wù)服務(wù)網(wǎng)站等進(jìn)行系統(tǒng)整合，更有利于提升公共服務(wù)的整體效能。