精準扶貧政策分析和困境超越

張家鵬

（安徽大學(xué) 社會與政治學(xué)院，合肥 230601）

一、中國扶貧的大致歷史進程

新中國成立后，為了改變一窮二白的落后面貌，中國政府開始進行社會主義制度建設(shè)探索，以重工業(yè)發(fā)展為主，農(nóng)業(yè)、手工業(yè)、資本主義工商業(yè)的社會改造為輔的一系列發(fā)展措施在一定程度上起到了扶貧作用。1978年改革開放，中國政府提出了農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，解放和發(fā)展了農(nóng)村的生產(chǎn)力，提高了農(nóng)村人口的生活水平，為緩解農(nóng)村貧困奠定了基礎(chǔ)。1982年，中國政府決定在甘肅、寧夏等西部地方開始實施農(nóng)業(yè)建設(shè)計劃，這是中國扶貧開發(fā)制度化、系統(tǒng)化的開端。1985年鄧小平提出“讓一部分人先富起來，先富帶后富，最后達到共同富?！钡慕?jīng)濟發(fā)展構(gòu)想。隨后針對貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展困境，國務(wù)院正式成立經(jīng)濟開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，開展了一系列國家專項扶貧政策行動。2002年，中國扶貧進入新階段，區(qū)域政策、行業(yè)政策和社會政策被有機結(jié)合成一個共同體，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)聯(lián)動，給貧困鄉(xiāng)村帶去了新的力量和活力。2013年11月，習(xí)近平在湖南湘西考察時指出：“因地制宜地發(fā)展才是真正的發(fā)展，是人民群眾脫貧的根本保證。”這是精準扶貧戰(zhàn)略理念形成的雛形。2015年11月23日，《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》正式把精準扶貧作為中國扶貧事業(yè)的基本方略。

中共十八大以來，中國脫貧攻堅戰(zhàn)取得了輝煌成果，實現(xiàn)了6 800多萬貧困人口穩(wěn)定脫貧，貧困發(fā)生率降至3.1%，為全球人類減貧事業(yè)作出了巨大貢獻。但也必須清醒認識到我們的工作還存在許多不足，面臨不少困難和挑戰(zhàn)。精準扶貧戰(zhàn)略正是在扶貧開發(fā)基礎(chǔ)上的政策調(diào)整，是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的有效保障[1]。

二、貧困識別困境呼喚精準扶貧

（一）區(qū)域化扶貧到精準扶貧

自新中國成立以來，中國的扶貧長期大多是政府主導(dǎo)下的大區(qū)域大面積扶貧，以貧困地區(qū)的區(qū)域開發(fā)為主要手段，其扶貧模式單一固定。20世紀80年代中期開始，國家或省確定的貧困縣是政府主要的扶貧對象；2001年開始，扶貧任務(wù)重點轉(zhuǎn)向15萬個貧困村，再從貧困村到連片特困地區(qū)。這種大規(guī)模大區(qū)域的扶貧開發(fā)在一開始的確取得輝煌的成果，使得數(shù)億中國人甩掉了貧困的帽子，但其主要側(cè)重區(qū)域瞄準，沒有做到識別到戶。隨著扶貧不斷深入，貧困識別不精準、扶貧措施不精準、扶貧效果不明顯等問題日益顯現(xiàn)，導(dǎo)致扶貧進展緩慢，資源利用率低。2013年11月，習(xí)近平在湖南湘西考察時提出精準扶貧的思想，即從實際出發(fā)，因地制宜，結(jié)合周邊環(huán)境、了解群眾所想所需，幫助他們脫貧致富，過上幸福的生活。2015年11月23日《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》正式把精準扶貧、精準脫貧作為扶貧的基本方略，進一步闡釋了精準扶貧的含義和價值意義。區(qū)域性扶貧到精準扶貧的轉(zhuǎn)變是中國特色社會主義扶貧制度在新時代新背景下的偉大創(chuàng)新。

（二）主體單一化到政府為主導(dǎo)的多元主體共同參與

從扶貧實踐歷史來看，政府始終扮演著主體角色[2]。40年的改革開放，數(shù)億中國人甩掉了貧困的帽子，中國政府在扶貧階段前中期充分發(fā)揮了其自身的力量和政治優(yōu)勢。

但隨著扶貧開發(fā)的不斷深入，政府扶貧模式的弊端便暴露了出來，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是貧困原因的多元化和問題的復(fù)雜化導(dǎo)致扶貧的不精準；二是政府主導(dǎo)下的扶貧與市場的需求不適應(yīng)，許多措施與貧困現(xiàn)狀不相適應(yīng)，導(dǎo)致了資源的浪費；三是政府主導(dǎo)下的扶貧，政府握有很大的權(quán)力，在資源的分配機制等方面會有不公平不合理的地方，而政府同時作為評估方其評判標(biāo)準也就沒有了公信力。

孫文中基于新發(fā)展主義，主張“建構(gòu)一種‘政府主導(dǎo)、市場運作、主體參與’的扶貧機制。”[3]在這種機制下，政府發(fā)揮其主導(dǎo)作用，制定相應(yīng)規(guī)則制度并確定發(fā)展方向，通過市場運作對相應(yīng)資源進行更有效的利用。在開展扶貧開發(fā)的過程中，不僅僅依靠政府單方面的作用，同時也引入非政府力量參與其中。這種多元參與的扶貧格局帶來了更多的可能性和創(chuàng)造性，賦予了社會扶貧新的動力，讓社會扶貧內(nèi)容變得多元化、精準化。同時社會資源也能夠更有效地整合利用。

多元主體共同參與的扶貧采用結(jié)對幫扶的扶貧模式，在貧困地區(qū)和社會組織間搭建一座溝通的橋梁，讓彼此之間相互聯(lián)系、相互溝通，構(gòu)建一個政府、社會、貧困人群三方協(xié)同發(fā)展的扶貧體系。多元主體共同參與的科學(xué)的社會扶貧模式以一種更快速、更精準、更有效率的方式參與其中，不僅極大地提升了資源利用率、扶貧效率，還讓貧困人口以一種新的形式脫貧致富，也提升了社會各組織、人民群眾的參與度與脫貧熱情，從而進一步豐富了精準扶貧的意義內(nèi)涵。

三、精準扶貧的困境和超越

目前精準扶貧政策也有其自身的不足之處，主要可以歸結(jié)于以下三個方面：一是精準扶貧本身沒有做到精準問題；二是精神文化建設(shè)問題；三是精準扶貧和互聯(lián)網(wǎng)科技的交叉融合問題。

（一）精準扶貧政策實際落實的局限

精準扶貧主要包括精準識別、精準幫扶和精準管理[4]。在實際調(diào)查研究中我們發(fā)現(xiàn)存在以下問題。

1.識別精準問題。貧困人口規(guī)模的確定不是基于科學(xué)標(biāo)準識得出來的，而是基于相關(guān)扶貧部門測算結(jié)果分配的。這種方法得出的數(shù)據(jù)會與實際貧困人口存在一定差距，使得一部分貧困村戶被排斥在外，造成識別不精準。

2.蓄意排斥問題。在貧困戶識別的過程中會產(chǎn)生排斥現(xiàn)象。一般是指相關(guān)扶貧部門負責(zé)人員或村干部在實際貧困戶識別過程中對某些真正貧困戶主觀上不予識別。排斥現(xiàn)象主要有蓄意排斥和過失排斥，在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)主要是蓄意排斥占的比例要大些。蓄意排斥指的是相關(guān)負責(zé)人帶有主觀情緒、不遵重客觀事實和不遵守規(guī)章制度，為了從中謀取私利好處和優(yōu)待親友，私自分配貧困指標(biāo)。

3.幫扶過程結(jié)合實際問題。在幫扶過程中要充分考慮到實際環(huán)境和優(yōu)勢，比如說為缺勞力的家戶提供種植養(yǎng)殖技術(shù)，這種沒有結(jié)合現(xiàn)實和環(huán)境的幫扶措施浪費了資源和時間。此外，幫扶措施沒有顧及到貧困戶自身的想法和感受，有些人想要特色種植卻給了危房改造。而且一些幫扶措施涉及到技術(shù)知識而相關(guān)技術(shù)人員以各種借口理由不予傳授，導(dǎo)致貧困戶享受不到該有的幫扶。

4.科學(xué)精準管理問題。在實際調(diào)查過程中，我們發(fā)現(xiàn)幫扶措施和扶貧手冊內(nèi)容有很多對不上號的情況，在資金明細單上也有種種不清楚來源的收入資金。在貧困地區(qū)，貧困人口基數(shù)大、貧困原因復(fù)雜多變、扶貧措施多樣、信息的交流溝通等現(xiàn)實情況和需求都需要我們收集統(tǒng)計并對其分析，這是一個很大的工作量，僅靠人力是不科學(xué)不精準的。

針對以上問題我們可以從以下幾個方面來加予完善。

一要精準識別。這里的精準識別包括了對于貧困人口規(guī)模的識別和對貧困人口貧困狀況的識別。只有通過科學(xué)調(diào)查計算了解了貧困人口的規(guī)模，才能得出準確的數(shù)據(jù)采取相應(yīng)的扶貧政策措施。而對貧困狀況的識別則要求我們的基層干部要起帶頭引領(lǐng)作用，要深入到人民群眾的日常生活中去，了解他們的致貧原因，了解他們的實際想法，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H環(huán)境實施科學(xué)合理的幫扶措施，幫扶責(zé)任人要盡責(zé)盡心并傳授相關(guān)技術(shù)知識，讓貧困戶能夠自食其力，享受到自己的勞動成果。

二是有效的監(jiān)督機制。權(quán)利容易滋生腐敗，自古以來就是如此，扶貧政策的制定實施需要多方面力量共同參與和維護。所以有必要構(gòu)建一個公正的第三方監(jiān)督機制，保證扶貧公平合理有效。

三是有效的系統(tǒng)平臺。扶貧信息數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析工作量非常大。為了對貧困狀況做出詳盡準確的分析以及為貧困戶規(guī)劃合理有效的扶貧措施，我們需要建立一個大的智能系統(tǒng)管理平臺。根據(jù)系統(tǒng)平臺上的信息記錄可以持續(xù)地對貧困戶扶貧狀態(tài)實施跟蹤追查，針對情況的變動及時做出措施的調(diào)整。

（二）精神文化建設(shè)的不平衡

真正意義上的“脫貧”不僅要保證物質(zhì)上脫貧，更要實現(xiàn)精神文化上的脫貧?，F(xiàn)當(dāng)今我們在判斷貧困戶是否脫貧的主要依據(jù)是核查審計家庭收入調(diào)查問卷表得出的家庭人均收入水平。而當(dāng)我們計算著種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、務(wù)工收入等一系列收入，核查一項項調(diào)查數(shù)據(jù)的時候，卻缺少了對其精神文化需求方面的重視。為了達到政府制定的全面脫貧總目標(biāo)，政府秉著消除貧困、改善民生、實現(xiàn)共同富裕的初衷提出了精準扶貧的偉大戰(zhàn)略，并堅持開展扶貧工作首先要從解決典型問題入手，多方面結(jié)合，建立一個健康有活力的脫貧致富的長效機制。貧困人群的現(xiàn)實精神文化儲備跟不上社會經(jīng)濟發(fā)展腳步，這種現(xiàn)象是國家扶貧措施開展的一個重大阻礙，同樣也是建設(shè)全面小康社會的一個隱患。

在實際調(diào)查的過程中，我們發(fā)現(xiàn)在那些貧困戶中有很多身體健全，年輕力壯的人坐等國家救濟，空有對國家政策的不滿和抱怨，卻不愿依靠自己的雙手去勞動發(fā)家致富。孩子們最大的愿望就是想當(dāng)貧困戶，在他們的眼中只有優(yōu)惠政策帶來的物質(zhì)財富，不勞而獲的思想已經(jīng)在他們幼小的心靈埋下一顆顆種子。道德品質(zhì)和精神文化的缺失會讓這些孩子們從小就走向歧途并往不利方向發(fā)展。建設(shè)祖國未來的重擔(dān)要靠孩子，貧困地區(qū)是否能實現(xiàn)崛起并且長期持續(xù)發(fā)展也得靠孩子?！爸呜毾戎斡蕖北砻骶珳史鲐氁⒅厣絽^(qū)貧困地區(qū)下一代的教育工作實效。

1.搞好義務(wù)教育。讓孩子們受到良好的教育，讓孩子們享受到應(yīng)有的教育補貼，避免學(xué)齡兒童因各種原因輟學(xué)。積極引導(dǎo)孩子們以正確的觀念去讀書學(xué)習(xí)，樹立正確的人生觀價值觀。在落實貧困學(xué)校建設(shè)的同時，也要注重師資力量的投入以保證教育質(zhì)量。

2.密切關(guān)注貧困人群的精神世界。讓貧困群眾感受到黨和政府的真誠關(guān)懷，讓扶貧工作充滿溫度。推進文明家庭建設(shè)，關(guān)注他們對親情的需求、對友情的渴望、對生活的追求，努力解決廣大貧困農(nóng)民的就近務(wù)工、就近入學(xué)、就近醫(yī)療等他們切身利益問題；搞好文明村鎮(zhèn)建設(shè)，提升外出務(wù)工人員的歸屬感，提高留守貧困農(nóng)民的生活信心，讓廣大貧困農(nóng)民在精神文明建設(shè)工作中得實惠、得希望、得未來。

（三）“互聯(lián)網(wǎng)+”的實際應(yīng)用和普及的困境

隨著信息時代的來臨，互聯(lián)網(wǎng)成為人們社會生活不可缺少的一部分。“互聯(lián)網(wǎng)+”的普及推廣給社會各行各業(yè)帶來一定的顛覆和沖擊，同時也為傳統(tǒng)行業(yè)帶來了機遇和挑戰(zhàn)。目前許多貧困地區(qū)已經(jīng)開始搶抓這一時代先機，推動“互聯(lián)網(wǎng)+”扶貧開發(fā)跨界融合，探索“互聯(lián)網(wǎng)+精準扶貧”新方式，將互聯(lián)網(wǎng)思維轉(zhuǎn)化為加快發(fā)展、后發(fā)趕超、全面小康的不竭動力[5]。

1.發(fā)揮政府主導(dǎo)作用。政府要為扶貧開發(fā)保駕護航，既要做好政策上的保證，又要發(fā)揮其主導(dǎo)和引領(lǐng)作用，協(xié)調(diào)好社會各組織力量，加強對貧困地區(qū)的互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，讓貧困地區(qū)的人們有條件低成本高效率地使用互聯(lián)網(wǎng)。

2.加大“互聯(lián)網(wǎng)+”精準扶貧人才培訓(xùn)。培養(yǎng)一批熟悉電商知識和技能的農(nóng)村人才，通過示范帶頭作用，提高電商扶貧的精準度，不斷提升貧困群眾運用電商就業(yè)、創(chuàng)業(yè)能力，促進貧困群眾穩(wěn)定增收。

3.建立網(wǎng)上智能扶貧系統(tǒng)。智能扶貧系統(tǒng)一方面應(yīng)能夠統(tǒng)計分析扶貧數(shù)據(jù)并對貧困狀況做出合理有效的判斷，提高社會資源和貧困人群的銜接性；另一方面則是保證有足夠多的技術(shù)人才對系統(tǒng)進行開發(fā)和管理，保證系統(tǒng)能夠正常有效的運行。此外，智能系統(tǒng)可以鎮(zhèn)、村為單位，建立網(wǎng)上數(shù)據(jù)平臺和交流平臺，加強彼此的合作交流，培養(yǎng)團隊溝通協(xié)作能力，取長補短，實現(xiàn)合作共贏的目標(biāo)。