農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題研究

[摘 要] 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)一直是學(xué)界討論的話題。2015年《國土資源部關(guān)于印發(fā)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點(diǎn)實(shí)施細(xì)則的通知》（國土資發(fā)〔2015〕35號）文件頒布，確定廣東省佛山市南海區(qū)成為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)地區(qū)?；诖?，本文針對南海區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、流轉(zhuǎn)期限、流轉(zhuǎn)價格3個方面進(jìn)行分析，針對南海區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)特色和存在問題，結(jié)合理論實(shí)際，探討南海區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)亟待研究解決的相關(guān)問題。

[關(guān)鍵詞] 建設(shè)用地;集體經(jīng)營性;流轉(zhuǎn)

[中圖分類號] F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1674-7909（2019）24-41-3

廣東省佛山市南海區(qū)政府于2014年出臺了《佛山市南海區(qū)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)施辦法》，該辦法的實(shí)施促進(jìn)南海區(qū)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)取得了突破性成效。2015年，南海區(qū)成為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)地區(qū)之一，進(jìn)一步促進(jìn)了南海區(qū)土地制度的改革和發(fā)展。隨著集體經(jīng)營性建設(shè)用地的大量入市，流轉(zhuǎn)價格的迅速上升使農(nóng)民逐漸意識到土地的重要性，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市問題越來越突出，迫切需要相關(guān)政策和科學(xué)制度進(jìn)行約束和整改，才能更好地解決南海試點(diǎn)改革地區(qū)農(nóng)民利益與土地轉(zhuǎn)型之間存在的現(xiàn)實(shí)問題[1-3]。

1 集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

1.1 南海區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方式以出租為主

2015年，南海區(qū)被確定為全國33個農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)地區(qū)之一，具體承擔(dān)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革任務(wù)。通過調(diào)查與統(tǒng)計(jì)分析可知，目前南海區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)總數(shù)為13 709宗，流轉(zhuǎn)面積達(dá)173.45 km2。其中，以出租方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)的宗數(shù)為12 559宗，占流轉(zhuǎn)總宗數(shù)的91.61%;以出讓方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)的宗數(shù)為1 177宗，僅占流轉(zhuǎn)總宗數(shù)的8.58%;其他方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)的宗數(shù)為5宗，占流轉(zhuǎn)總宗數(shù)的0.03%。從流轉(zhuǎn)方式的選擇上來看，南海區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方式以出租方式為主，以出讓方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地?cái)?shù)量占比較少，租賃經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)明顯。

1.2 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)意識缺乏，流轉(zhuǎn)方式單一

南海區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)以出租方式為主，租賃經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)明顯。分析其主要原因如下，一是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織方面。由于多數(shù)村民對建設(shè)用地出讓的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏正確的認(rèn)識，認(rèn)為出讓土地就意味著土地不再屬于村集體，自己本身利益格局會得到破壞，因此村集體在集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行出讓時是不太支持的，這直接導(dǎo)致集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓宗數(shù)較少。二是南海模式的影響。南海區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方式探索時間較長，村集體已經(jīng)習(xí)慣以土地出租的方式來獲取收入，以此保障農(nóng)民本身的基本利益。三是集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)保障不完善，這導(dǎo)致大多數(shù)農(nóng)民對集體經(jīng)營性建設(shè)用地不愿意以出讓的方式獲取集體建設(shè)發(fā)展。同時，南海區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地難以用于抵押，中小企業(yè)為降低企業(yè)的投資成本和風(fēng)險(xiǎn)，會選擇以出租的方式獲取土地，進(jìn)而導(dǎo)致集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方式以出租為主?？傊捎谵r(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)認(rèn)識存在偏差、出租觀念牢固等，導(dǎo)致集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方式出現(xiàn)偏向性[4，5]，租賃經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)雖然短時間內(nèi)成效快，但對于促進(jìn)南海區(qū)長期發(fā)展以及推動地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級是不太理想的，進(jìn)而影響集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的效果。

2 集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)期限

如表1所示，南海區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)租期在10年以內(nèi)的占流轉(zhuǎn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地的11.56%，流轉(zhuǎn)租期在11～20年的占比為20.29%，流轉(zhuǎn)租期在21～30年的占比高達(dá)41.47%，流轉(zhuǎn)租期在31～40年的占比為9.01%，流轉(zhuǎn)租期在41～50年的占比為15.92%，租期超過50年的占比為1.75%。由此可以看出，南海區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)租期主要集中在20～30年，其次主要集中在10～20年，租期在40年以上的僅占17.67%。

由于南海區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地基本全部處于流轉(zhuǎn)狀態(tài)，且以存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地為主，因此南海區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地供給規(guī)模呈現(xiàn)出“到期量決定供給量”的特點(diǎn)。從集體經(jīng)營性建設(shè)用地租期來看，租期在20年以內(nèi)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地為4 791.46 hm2，僅占集體經(jīng)營性建設(shè)用地面積的31.85%;租期在20～50年的集體經(jīng)營性建設(shè)用地面積占總面積的66.40%。從到期的集體經(jīng)營性建設(shè)用地?cái)?shù)量來看，2016年南海區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地到期量開始激增，到期的集體經(jīng)營性建設(shè)用地面積為347.52 hm2，到期宗數(shù)達(dá)到752宗;2018年到期的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地面積為623.06 hm2，到期宗數(shù)為939宗，達(dá)到農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地到期的期限高峰（見表2）。2016—2018年，南海區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地到期率持續(xù)升高，隨后將進(jìn)入波動發(fā)展的階段，但總體態(tài)勢趨于平穩(wěn)。

在集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中，村集體選擇短期出租，這也隱含著村集體經(jīng)營性建設(shè)用地具有升值預(yù)期，其主要表現(xiàn)在村集體與企業(yè)簽訂租金合同，其租金每隔幾年都會遞增。由于農(nóng)村集體對土地升值預(yù)期明顯，集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)租期偏向于短期化。但從企業(yè)角度出發(fā)，只有在更加穩(wěn)定的和長期的合同條款下，投資人的預(yù)期才會更加穩(wěn)定，投資意向才會加強(qiáng)，才能有效促進(jìn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)自身的轉(zhuǎn)型升級，促進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地的優(yōu)化配置和集約利用[6-8]。

3 集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價格

從集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)租金空間分布來看，其租金水平呈現(xiàn)由東向西逐漸遞減的趨勢（見表3）。從各鎮(zhèn)（街道）土地租金來看，南海區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)土地租金較高的是桂城、大瀝鎮(zhèn)，其余鎮(zhèn)（街）的土地租金相對較低。從物業(yè)租金來看，桂城、大瀝鎮(zhèn)的物業(yè)租金相對較高，其次是西樵、獅山、丹灶、里水等鎮(zhèn)物業(yè)租金相對均衡（見圖1）。集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)租金水平受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、交通條件等因素的影響。大瀝鎮(zhèn)、桂城街道的土地租金以及物業(yè)租金相對較高，其主要原因如下，一是由于南海區(qū)東部片區(qū)與廣州市中心城區(qū)相連，地理位置相較于西部地區(qū)更具有優(yōu)勢，優(yōu)越的區(qū)位使其易于接受廣州市的輻射帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)好，集體土地流轉(zhuǎn)的數(shù)量及其帶來的經(jīng)濟(jì)效益更為明顯。二是由于桂城、大瀝鎮(zhèn)主要發(fā)展金融商業(yè)，其商服用途地價比工礦倉儲用途的地價高，這也是桂城、大瀝鎮(zhèn)土地租金價格較高的重要原因，而獅山鎮(zhèn)等中部地區(qū)由于其區(qū)位優(yōu)勢不如東部片區(qū)明顯。三是由于東部地區(qū)面積廣，不同村集體之間的發(fā)展水平和土地收益存在較大的差異。西部片區(qū)（西樵鎮(zhèn)、九江鎮(zhèn)、丹灶鎮(zhèn)）是南海區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)，集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)規(guī)模相對較小，其土地租金和物業(yè)租金也相對較低。

4 結(jié)語

佛山市南海區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)存在層次模糊、程序不規(guī)范、法律法規(guī)不完善等問題，阻礙了集體經(jīng)營性建設(shè)用地的發(fā)展。為進(jìn)一步促進(jìn)南海區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，首先是優(yōu)化流轉(zhuǎn)方式，主要的流轉(zhuǎn)方式有初次流轉(zhuǎn)與再流轉(zhuǎn)、物權(quán)型流轉(zhuǎn)與債權(quán)型流轉(zhuǎn)，需因地制宜地選擇適合地方發(fā)展特色的土地流轉(zhuǎn)方式[9]。其次是流轉(zhuǎn)程序方面，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)因其流轉(zhuǎn)方式不同應(yīng)實(shí)行不同的程序規(guī)制，但總體上均應(yīng)包含決策機(jī)制、合同規(guī)范和流轉(zhuǎn)登記等內(nèi)容。最后是增強(qiáng)土地法制化。一是必須滿足集體土地入市的條件，二是需要完善集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地“同權(quán)同價”的制度，三是增強(qiáng)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律依據(jù)，四是完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行抵押融資的功能[10]。土地產(chǎn)權(quán)的完善有助于集體經(jīng)營性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，提高土地利用效率，增加農(nóng)民收入，為探索農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、推進(jìn)南海區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度改革提供科學(xué)依據(jù)。

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