農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制建設(shè)研究

[摘 要] 農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制建設(shè)是完善我國(guó)公共財(cái)政舉措、推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的體現(xiàn)。基于此，本文分析四川省敘永縣農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制的建設(shè)現(xiàn)狀及其原因，并提出幾項(xiàng)政策性建議，以助力社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村公共服務(wù);運(yùn)行維護(hù)機(jī)制;公共參與;新農(nóng)村建設(shè)

[中圖分類(lèi)號(hào)] F320 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1674-7909（2019）24-33-4

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)村發(fā)展不只是農(nóng)村自身的事情，其必須依賴(lài)于城鄉(xiāng)一體化和公共財(cái)政等宏觀(guān)條件的支持。當(dāng)前，四川省各縣（市、區(qū)）正在進(jìn)行的農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制建設(shè)正是完善公共財(cái)政舉措、推進(jìn)公共服務(wù)均等化的體現(xiàn)。其主要政策內(nèi)容是每行政村每年的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為5萬(wàn)元，其中省財(cái)政補(bǔ)助每村3萬(wàn)元/年，市縣財(cái)政補(bǔ)助每村2萬(wàn)元/年，從而提高農(nóng)村公共服務(wù)水平。敘永縣是四川省10個(gè)農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維試點(diǎn)縣之一，本文力圖在調(diào)研敘永縣農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制建設(shè)情況的基礎(chǔ)上，針對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題就農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制建設(shè)提出一些政策性建議。

敘永縣位于中國(guó)四川盆地南緣、云貴高原北端，地處川、滇、黔三省結(jié)合部。敘永縣幅員面積2 977 km2，轄25個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總?cè)丝?2.19萬(wàn)（農(nóng)村人口60.68萬(wàn)），是一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)縣。境內(nèi)少數(shù)民族人口分布較多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，農(nóng)村公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施欠賬較多，青壯勞力大多外出務(wù)工，空心化現(xiàn)象明顯，農(nóng)村發(fā)展面臨著許多客觀(guān)條件的限制。由于以上特殊的客觀(guān)環(huán)境及歷史條件的限制，農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)的試點(diǎn)示范對(duì)推進(jìn)敘永縣農(nóng)村發(fā)展是一個(gè)契機(jī)，同時(shí)具有一定的挑戰(zhàn)性。筆者通過(guò)對(duì)馬嶺、麻城、震東、后山等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的多個(gè)村莊進(jìn)行實(shí)地調(diào)研走訪(fǎng)，了解了目前農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制建設(shè)的基本情況，同時(shí)對(duì)農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀和基層治理現(xiàn)狀有了更深刻的認(rèn)識(shí)。

1 敘永縣農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制建設(shè)現(xiàn)狀

自2012年農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)試點(diǎn)示范工作啟動(dòng)以來(lái)，敘永縣委、縣政府做了大量工作，進(jìn)行了多方宣傳。然而在走訪(fǎng)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)村民表示不知曉該項(xiàng)政策的有關(guān)情況，而其余知曉該政策的村民主要是日常與村委成員來(lái)往密切的“關(guān)系戶(hù)”。在知曉政策的人群中，普通村民占比很低，了解較多的為村社干部，且大部分通過(guò)開(kāi)會(huì)得知。

通過(guò)走訪(fǎng)和座談，筆者了解到大部分村民對(duì)該項(xiàng)政策表現(xiàn)出消極參與的態(tài)度，參與積極性普遍不高。許多農(nóng)民對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制缺乏明確和深入的了解，相當(dāng)一部分農(nóng)戶(hù)表示沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)過(guò)農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制。而之前給村民宣傳的農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)內(nèi)容主要是各家義務(wù)負(fù)責(zé)門(mén)前道路的清掃及路燈的保護(hù)等，這顯然是片面理解了農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制。農(nóng)民對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)的參與呈被動(dòng)響應(yīng)，“上面說(shuō)怎么樣就怎么樣”。長(zhǎng)期被動(dòng)的參與心理以及對(duì)村社干部的距離感和不信任使得他們根本無(wú)心過(guò)問(wèn)公共事務(wù)。

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面來(lái)看，相關(guān)工作人員基本上都能正確理解農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制，也歡迎這項(xiàng)政策的實(shí)施。從行政村層面來(lái)看，絕大多數(shù)村干部雖然對(duì)這些政策表示歡迎，但同時(shí)也認(rèn)為補(bǔ)助金額太少，與農(nóng)村的公共服務(wù)需求差距較大，與農(nóng)民的期待差距較大，導(dǎo)致他們不敢深入宣傳這項(xiàng)政策，有些村干部甚至希望上級(jí)政府允許他們將此筆款項(xiàng)挪作他用等。

歸納起來(lái)，在農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)工作的推進(jìn)過(guò)程中，存在村干部理解有偏差和積極性不夠、村民知曉率不高和參與意愿不強(qiáng)等問(wèn)題。

2 問(wèn)題產(chǎn)生的原因

2.1 村干部理解偏差

村干部對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制的理解存在偏差既與其素質(zhì)有關(guān)，也與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否重視以及培訓(xùn)工作的開(kāi)展情況相關(guān)。筆者所在的課題組在震東鄉(xiāng)石樁村調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，由于該鄉(xiāng)較重視此項(xiàng)工作，多次進(jìn)行培訓(xùn)，而且村干部素質(zhì)高，村干部對(duì)該項(xiàng)政策的理解就很到位。

2.2 村干部積極性不夠

村干部積極性不夠有多方面原因，一是項(xiàng)目資金少，難以有效改善農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀;二是撤村并村后的工作量加大，不僅所轄面積擴(kuò)大數(shù)倍，村民小組眾多、居住分散，而且受到交通不便等現(xiàn)實(shí)條件的限制，在幾千人的大村中開(kāi)展工作確實(shí)較難，工作成本高，村社干部在農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制的普及中存在畏難情緒;三是行政村雖名為行政，實(shí)際上是自治，其不像鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一級(jí)行政機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員在科層體制下受制于諸多紀(jì)律約束，執(zhí)行上級(jí)任務(wù)是其分內(nèi)之事，而行政村干部卻沒(méi)有這么多科層制約束，所以，如果用行政的方式來(lái)要求自治機(jī)構(gòu)無(wú)疑是會(huì)碰壁的。

2.3 村民知曉率不高

政策知曉率不高的主要原因是村組干部不重視，沒(méi)有動(dòng)力，沒(méi)有積極性，很多人認(rèn)為此項(xiàng)政策的資金投入太少，將其等同于一般的項(xiàng)目資金。也有一些村干部認(rèn)為，村民知道的越少，麻煩越少，所以不愿意主動(dòng)進(jìn)行宣傳。

2.4 村民參與意愿不強(qiáng)

農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)是為了提供公共產(chǎn)品服務(wù)農(nóng)民，促進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展。但是，農(nóng)民的積極性明顯不高，存在思想上積極但行動(dòng)上消極的現(xiàn)象。出現(xiàn)這種參與困境的原因有以下幾點(diǎn)。

第一，本地農(nóng)村青壯勞力流失嚴(yán)重，缺乏參與活力。各村的外出人口均在30%以上，而他們正是農(nóng)村公共參與和公共事務(wù)運(yùn)行維護(hù)的主體。農(nóng)村的留守群體大多是婦幼老弱，但是卻要承擔(dān)青壯勞力走后撇下的所有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，頻繁的公共參與對(duì)于其生產(chǎn)生活無(wú)疑會(huì)造成影響，所以一些人就理性地選擇了消極參與甚至不參與。

第二，農(nóng)民認(rèn)為政策執(zhí)行是政府和干部的事，與他們無(wú)關(guān)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有很大一部分村民認(rèn)為有關(guān)政策之類(lèi)的事情是政府的責(zé)任，應(yīng)由政府來(lái)管，不管是新農(nóng)村建設(shè)還是農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)都不是農(nóng)民的事，事不關(guān)己高高掛起的心態(tài)很普遍。當(dāng)然，農(nóng)民的這種心態(tài)既與以往的公共產(chǎn)品供給模式有關(guān)，也與基層治理機(jī)制有關(guān)。

第三，在我國(guó)傳統(tǒng)的農(nóng)村公共服務(wù)供給中，政府集公共服務(wù)的生產(chǎn)者與分配者于一身，在這種壟斷式的供給模式下，農(nóng)民沒(méi)有機(jī)會(huì)參與，無(wú)法表達(dá)自己的需求和愿望，廣大農(nóng)民的積極性長(zhǎng)期被抑制。如果某項(xiàng)行政性任務(wù)時(shí)間緊迫，村級(jí)組織不得不閉門(mén)造車(chē)來(lái)提高辦事效率，既未能切實(shí)地傳遞政策的目的和預(yù)期，也未能充分地反映農(nóng)民的心聲和實(shí)際要求，實(shí)際上就是走過(guò)場(chǎng)。在這種條件下，農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制的宣傳工作實(shí)際上處在被忽視的狀態(tài)。

第四，農(nóng)民仍然是一片散沙，沒(méi)有能力參與。村委會(huì)本來(lái)是農(nóng)民自己的自治組織，按道理應(yīng)該對(duì)農(nóng)民有號(hào)召力，但是由于村委會(huì)長(zhǎng)期的行政化趨勢(shì)，導(dǎo)致很多人認(rèn)為村委會(huì)是為政府辦事的機(jī)構(gòu)，不是農(nóng)民的機(jī)構(gòu)。而村民大會(huì)或村民代表大會(huì)又難以召開(kāi)，所以村民自治的質(zhì)量不高，農(nóng)民仍然是一片散沙，不能自我組織起來(lái)參與社區(qū)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)。按照村組法的規(guī)定，村內(nèi)重大公共事務(wù)均交由村民代表大會(huì)來(lái)決定，但實(shí)際上村民代表大會(huì)并沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有作用。

目前，以村民代表大會(huì)為主的公共參與并沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。課題組所走訪(fǎng)的村民身份有村兩委干部、村民代表、普通黨員、普通村民等。此外，本應(yīng)代表村民利益為農(nóng)民代言的各層級(jí)代表大多數(shù)是指派的，并非直接選舉的結(jié)果，有很大的隨意性，這些人與農(nóng)民的溝通很不充分，農(nóng)民在公共參與中所表現(xiàn)出的話(huà)語(yǔ)權(quán)和存在感明顯不足。

這種基層權(quán)力結(jié)構(gòu)看起來(lái)有利于村干部高效執(zhí)行上級(jí)意圖，但是由于缺乏村民的充分信任和支持，最終還是在村落社區(qū)范圍內(nèi)遇到阻礙。而且，在這樣的體制安排下，上級(jí)不可能對(duì)村干部完全放心，所以普遍設(shè)立了村民監(jiān)督委員會(huì)，但是這個(gè)新機(jī)構(gòu)同樣是遠(yuǎn)離普通村民的，無(wú)法起到監(jiān)督作用。課題組在實(shí)際走訪(fǎng)中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)村民反映并不知曉村民監(jiān)督委員會(huì)的組成及其運(yùn)作。

所以，切實(shí)回歸村民自治的基本內(nèi)涵，真正實(shí)現(xiàn)村級(jí)民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，是理順基層治理體制、推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的應(yīng)有之舉。

3 農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制建設(shè)建議

農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制建設(shè)直接影響農(nóng)村公共服務(wù)的質(zhì)量以及公共財(cái)政投入的使用效益。同時(shí)，探索農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制是激活農(nóng)村發(fā)展活力以及深入推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的良好機(jī)會(huì)。不管是農(nóng)村綜合發(fā)展、社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，還是農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)，檢驗(yàn)其成敗得失的關(guān)鍵就是農(nóng)民是否成為其主體、農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造性是否得到激發(fā)。因此，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，讓農(nóng)民動(dòng)起來(lái)，是探索和完善農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制的核心，也是改變新農(nóng)村建設(shè)等農(nóng)村發(fā)展過(guò)程中“政府推動(dòng)，農(nóng)民不動(dòng);政府越主動(dòng)，農(nóng)民越被動(dòng)”這種困境的關(guān)鍵[1]。

3.1 在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村之間引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，把農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)工作與“一事一議”等惠農(nóng)獎(jiǎng)補(bǔ)政策結(jié)合起來(lái)

由于農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)工作投入資金較少，因而難以調(diào)動(dòng)參與主體的積極性。而如果將農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)工作與“一事一議”“新農(nóng)村建設(shè)試點(diǎn)”等惠農(nóng)政策緊密結(jié)合起來(lái)，將農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)工作作為一項(xiàng)能否獲得大額資金扶持的“考試”，把農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)評(píng)優(yōu)活動(dòng)的結(jié)果作為其主要標(biāo)準(zhǔn)，將大大提高其重要性，效果就會(huì)完全不同。這樣，公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)工作就成了撬動(dòng)農(nóng)村綜合改革的支點(diǎn)，公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)就幾乎成了農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)性工程。

通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)改變農(nóng)民的被動(dòng)狀態(tài)，農(nóng)村發(fā)展才能從“政府的事”轉(zhuǎn)變?yōu)椤稗r(nóng)民的事”。讓各村之間充分競(jìng)爭(zhēng)，能極大地提高農(nóng)民的積極性，有利于工作的深入開(kāi)展，也有利于以后的宣傳推廣。

3.2 農(nóng)民的參與程度是考核的主要標(biāo)準(zhǔn)

評(píng)優(yōu)的標(biāo)準(zhǔn)除了公共服務(wù)運(yùn)行資金使用績(jī)效、宣傳領(lǐng)導(dǎo)等之外，還有一個(gè)非常重要的參數(shù)，那就是農(nóng)民的參與度。評(píng)選活動(dòng)的開(kāi)展一定要做到公開(kāi)、公正、公平，否則將失去其意義。農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)工作考核評(píng)價(jià)指標(biāo)量化評(píng)分表如表1和表2所示。

3.3 放權(quán)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)主持第一輪評(píng)選

考評(píng)分2輪，第1輪在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)進(jìn)行，主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)行政村之間的競(jìng)爭(zhēng)，因?yàn)樗麄儽瓤h級(jí)部門(mén)更清楚哪個(gè)村子搞得好。每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)評(píng)選出X個(gè)村，以參加全縣的競(jìng)爭(zhēng)，根據(jù)每年的預(yù)算安排情況，全縣評(píng)選出若干可以獲得大額扶持的優(yōu)勝村。

3.4 政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)

在評(píng)選以及農(nóng)村社區(qū)發(fā)展過(guò)程中必然涉及很多政府無(wú)法做或者做不好的專(zhuān)業(yè)性工作，可以引進(jìn)非營(yíng)利組織（Non-profit Organization，NPO）、社會(huì)企業(yè)等資源，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)其服務(wù)來(lái)深入推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展。在開(kāi)展公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制建設(shè)實(shí)驗(yàn)的過(guò)程中，可以就此探索，而且這本身也是響應(yīng)中央關(guān)于深入推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新號(hào)召的重要舉措。

3.5 推動(dòng)成立村民議事機(jī)構(gòu)

引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制仍然不夠，還需在社區(qū)層面提高農(nóng)民的組織化參與能力。在行政村和村小組成立各自的議事機(jī)構(gòu)，這種村民議事機(jī)構(gòu)的成員由兩類(lèi)人組成，一是由村民直選的代表，二是愿意為農(nóng)村發(fā)展盡心盡力而戶(hù)口不在本村的社會(huì)賢達(dá)。這一機(jī)制設(shè)計(jì)能有效破解村民大會(huì)難以召開(kāi)以及村外精英難以進(jìn)入的困境。

3.6 建立質(zhì)詢(xún)與述職制度

農(nóng)民參與積極性不高的一個(gè)原因是，他們沒(méi)有一個(gè)表達(dá)自己利益關(guān)切的公共空間，用農(nóng)民的話(huà)說(shuō)，就是“沒(méi)有一個(gè)說(shuō)話(huà)的地方”。結(jié)合公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)，建立起制度化、例行化的質(zhì)詢(xún)與述職制度，為村干部和民眾搭建正式的利益表達(dá)與信息交換互動(dòng)的平臺(tái)，使得村干部承諾的事項(xiàng)、履職的成效、整改的措施始終與群眾的要求和期盼相一致[2]。在這個(gè)過(guò)程中，群眾的訴求得以表達(dá)，干部的努力得以肯定，能有效改變當(dāng)前農(nóng)村治理面臨的困境，對(duì)融洽干群關(guān)系、減少社會(huì)矛盾也有積極意義。

3.7 調(diào)動(dòng)社會(huì)資源參與

農(nóng)村發(fā)展需要各界支持，僅僅靠政府資源投入是不夠的，以農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制建設(shè)為契機(jī)，結(jié)合村民議事機(jī)構(gòu)的設(shè)立，把外出務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)村精英吸納到新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中來(lái)，鼓勵(lì)大家積極參與。

3.8 充分利用村務(wù)公開(kāi)欄等公共平臺(tái)

在村務(wù)公開(kāi)欄設(shè)立互動(dòng)版塊，讓農(nóng)民能充分表達(dá)自己的意見(jiàn)建議，可以有效監(jiān)督各項(xiàng)資金的使用。如果條件允許，嘗試開(kāi)通相關(guān)網(wǎng)站，為外出務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民提供一個(gè)為家鄉(xiāng)建設(shè)貢獻(xiàn)才智的平臺(tái)。

3.9 與黨的基層組織建設(shè)互相促進(jìn)

“黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)”，農(nóng)村黨組織如果不能超脫于具體而微的事物，在利益多元化的格局下必然站在群眾的對(duì)立面，即便你確實(shí)是“大公無(wú)私，一心一意為民”，也會(huì)被村民所誤解。可以嘗試通過(guò)建立跨村聯(lián)合支部等措施，使黨組織超然于具體利益之外，專(zhuān)注于倡議和監(jiān)督，如此，則會(huì)大大提高其領(lǐng)導(dǎo)能力。在農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制建設(shè)過(guò)程中，基層黨組織主要發(fā)揮2個(gè)功能，一是利益表達(dá)和爭(zhēng)取，二是監(jiān)督。

參考文獻(xiàn)

[1]周忠麗，彭大鵬.公共空間建構(gòu)與基層治理創(chuàng)新：對(duì)平昌縣“三雙向一質(zhì)詢(xún)”制度的考察[J].新視野，2013（3）：55-58.

[2]王友平，張瑞，余沿良.農(nóng)村基層黨組織的家族化現(xiàn)象研究：以A村為例[J].黨政研究，2014（4）：34-39.