集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配問題研究

[摘 要] 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市有利于增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，有利于農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，更有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目標。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的核心問題本質(zhì)上是收益分配問題。本文討論集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的不同渠道，結(jié)合試點地區(qū)的法規(guī)或規(guī)定，對在不同入市情況下各主體之間收益分配的問題進行討論。

[關(guān)鍵詞] 土地制度改革;集體經(jīng)營性建設(shè)用地;入市;收益分配

[中圖分類號] D922.3;D923.2 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2019）24-12-3

改革開放40年以來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，社會對建設(shè)用地的需求不斷增加，因此如何解決土地供給問題對經(jīng)濟快速發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。對比城市土地的開發(fā)狀況和人均占有量，農(nóng)村集體建設(shè)用地土地面積大、人均占有量多。集體經(jīng)營性建設(shè)用地在現(xiàn)有土地市場中占有不可忽視的地位，其入市已是必然趨勢。集體建設(shè)用地的改革已成為關(guān)系農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、保護農(nóng)民合法權(quán)益、優(yōu)化配置集體土地資源、加快建設(shè)國有和集體建設(shè)用地統(tǒng)一市場的重大問題。

《中華人民共和國土地管理法》根據(jù)土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。其中，建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地及軍事設(shè)施用地等[1]。根據(jù)用地功能，我國將建設(shè)用地分為宅基地、經(jīng)營性建設(shè)用地和公益性建設(shè)用地，集體經(jīng)營性建設(shè)用地就是除宅基地和公益性建設(shè)用地之外的集體建設(shè)用地。2015年，《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》提出，建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度并在全國33個地區(qū)展開試點，試點過程中集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的收益分配值得關(guān)注，其中集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配的法律規(guī)則及其完善具有法學(xué)研究價值。

1 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的渠道：基于典型案例的分析

1.1 傳統(tǒng)渠道

《中華人民共和國土地管理法》第43條第1款規(guī)定：“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地?！盵1]該項條款表明，集體經(jīng)營性建設(shè)用地進入市場，只能通過國家征收的方式將土地變?yōu)閲型恋睾蟛拍苓M入市場交易。集體土地所有權(quán)人只能獲得征地補償，無法獲得土地增值收益，土地的增值收益由國家獲得。

1.2 創(chuàng)新渠道

國家政策規(guī)定，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市可分為就地入市、調(diào)整再入市和整治再入市3種方式。

就地入市，也可以稱為“直接入市”，就是依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，在符合現(xiàn)有法律和政策規(guī)定的情況下，直接通過買賣、租賃等交易手段進入一級市場。總體而言，就地入市交易程序簡便，可減少交易成本，更方便土地使用權(quán)進入市場流轉(zhuǎn)。這種方法的典型代表是內(nèi)蒙古自治區(qū)和林格爾縣，和林格爾縣允許新增建設(shè)用地直接入市。

調(diào)整再入市，就是把不具備就地入市條件的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，把調(diào)整獲得的集體經(jīng)營性建設(shè)用地集中開發(fā)，異地入市。以浙江省德清縣為代表，政府統(tǒng)一布局，將零散的土地和位置較差的土地調(diào)整整合，之后再進行開發(fā)入市。此種方案對分散的及位置條件較差的土地的開發(fā)極具現(xiàn)實參考價值。

整治再入市，就是城中村集體建設(shè)用地，依據(jù)經(jīng)批準的規(guī)劃開展土地整治，對規(guī)劃范圍內(nèi)各類土地統(tǒng)一進行整理、配套基礎(chǔ)設(shè)施，重新劃分宗地和確定產(chǎn)權(quán)歸屬。對不予征收的，在優(yōu)化保障城中村居民住房安置等用地后，規(guī)劃為經(jīng)營性用途的集體建設(shè)用地，由農(nóng)民集體入市。這種征收方式主要是用來解決農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地被占作他用等歷史遺留問題。

2 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配方式

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市可以增加集體收入，促進農(nóng)村發(fā)展，在一定程度上打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，有利于我國實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目標。目前，眾多學(xué)者對我國集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的收益分配問題進行了研究。

筆者認為，土地增值收益，就是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后的總收入減去取得土地的金額與在該土地上進行開發(fā)的金額后的凈利潤。土地增值收益分配原則方面，存在漲價歸公、漲價歸私、公私兼顧3種學(xué)術(shù)觀點。漲價歸公，可以字面理解為土地增值所得收益全部歸國家所有;漲價歸私，可簡單理解為土地增值后所得收益歸集體所有。站在國家的角度，自然希望收益都歸國家，但這是極不合理的，不利于調(diào)動農(nóng)民支持土地改革的積極性。站在集體的角度，當然希望國家收取的調(diào)節(jié)金越少越好，集體能保留更多的收益。目前來看，公私兼顧這種方案在學(xué)術(shù)界的支持者較多，國家收取一定比例的調(diào)節(jié)金，剩下的歸集體所有，這種折中方案更多地被試點地區(qū)所采納。

在試點地區(qū)的實踐中，國家與集體之間大致有3種增值收益分配方式。第一種是國家按照入市土地成交價款的一定比例收取調(diào)節(jié)金，廣東省南海市、江蘇省常州市就是采取這種方式;第二種是按照土地增值收益的一定比例來收取調(diào)節(jié)金，以重慶市大足區(qū)為代表的16個試點區(qū)采取此種方案;第三種是按照出讓環(huán)節(jié)區(qū)分，分別采取不同的計征基數(shù)來收取調(diào)節(jié)金，河南省長垣縣、海南省文昌市和貴州省湄潭縣采用的此種方案（見表1）。

3 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配存在的問題

3.1 分配主體模糊

《中華人民共和國土地管理法》雖規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，但并沒有規(guī)定“集體”的概念。集體是我國政策性名詞，學(xué)術(shù)界對此也未下統(tǒng)一定義。并且法律并未規(guī)定農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)代表和執(zhí)行主體是誰，導(dǎo)致農(nóng)村集體土地所有權(quán)處于虛置狀態(tài)，影響分配主體的界定[2]。

3.2 調(diào)節(jié)金收取基數(shù)和比例不統(tǒng)一

目前，法律對于各地區(qū)土地調(diào)節(jié)金的收取基數(shù)和收取比例并沒有明確的規(guī)定，由于地區(qū)與地區(qū)之間的經(jīng)濟差異，試點地區(qū)確定的比例也相差巨大[3]。例如，上海市松江區(qū)、重慶市大足區(qū)的征收比例最高達成交價的50%，而貴州省湄潭縣則按照成交總價款的12%收取調(diào)節(jié)金，海南省文昌市最低的征收比例為5%[4]。各地區(qū)間差距很大。

3.3 集體組織與成員之間的收益分配問題

學(xué)術(shù)界普遍認同公私兼顧這種方案，國家收取一定比例的調(diào)節(jié)金，剩下的大部分歸集體所有。在實踐中存在的問題是，入市后的收益被集體占有，而作為該集體成員的農(nóng)民得到的收益非常少，甚至出現(xiàn)了農(nóng)民排除在收益分配之外的現(xiàn)象，農(nóng)民利益得不到保障。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后所得收益是巨大的，如常州市武進區(qū)一塊土地入市的成交價格為2億元。盡管增值收益可以用于集體建設(shè)，但是作為集體組成成員的農(nóng)民卻享受不到土地改革帶來的好處，這與改革的初衷相違背。

3.4 監(jiān)管法律問題

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后的收益是巨大的，如何處置這筆收益，如何規(guī)劃、利用這筆資金進行鄉(xiāng)村建設(shè)與鄉(xiāng)村振興發(fā)展密切相關(guān)。如果缺乏有效的監(jiān)督機制，可能導(dǎo)致部分地方政府人員濫用職權(quán)，以權(quán)謀私，不利于鄉(xiāng)村振興建設(shè)。

4 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配對策

4.1 確定分配主體

一定要明確農(nóng)村集體是集體土地的所有權(quán)擁有者，其他主體如地方政府、農(nóng)民個人都沒有集體土地所有權(quán)，并且要在法律層面上明確集體土地產(chǎn)權(quán)代表和執(zhí)行主體。

4.2 確定增值收益在不同主體之間的分配比例

一是完善立法，將土地調(diào)節(jié)金納入國家法律體系，由國家確定一個統(tǒng)一的稅收標準，剩余的比例都應(yīng)歸集體所有。二是尊重農(nóng)民意愿，確定農(nóng)民可以分配的土地入市增值收益比例，讓農(nóng)民享受到土地改革的紅利，調(diào)動其積極性。

4.3 完善監(jiān)督體系

解決好集體與企業(yè)、集體與農(nóng)民之間的問題，合理分配收益，對收益的使用情況進行合理監(jiān)督。

5 結(jié)語

2019年是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點的收官之年，基于以上內(nèi)容可以看出，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市雖然還不成熟，但是卻在不斷完善之中，在探索中還是取得了巨大的進步。隨著經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展，這一制度將推向全國，會進一步促進社會經(jīng)濟的發(fā)展，滿足社會的需要，提高農(nóng)民的收入水平，為鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展打下堅實基礎(chǔ)。

參考文獻

[1]中國法制出版社.中華人民共和國土地管理法[M].北京：中國法制出版社，2009.

[2]底亞玲，郝晉珉，朱道林.基于產(chǎn)權(quán)的土地征收增值收益分配探討[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2006（12）：34-36.

[3]李鵬舉.集體建設(shè)用地入市增值收益分配路徑[J].中國土地，2018（10）：34-35.

[4]吳招軍.集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益分配：試點總結(jié)與制度設(shè)計[J].法學(xué)雜志，2019（4）：45-56.