鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村“廁所革命”協(xié)同治理路徑研究

[摘 要] 黨的十九大報(bào)告中提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村“廁所革命”事關(guān)農(nóng)民生活質(zhì)量提高、農(nóng)村人居環(huán)境改善及全面建成小康社會(huì)，是一項(xiàng)重大的民生工程，并將其上升為一項(xiàng)國家戰(zhàn)略。但長期以來，廁所問題已嚴(yán)重阻礙農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展，更是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略迫切需要補(bǔ)齊的短板和薄弱環(huán)節(jié)?；诖?，本文在鄉(xiāng)村振興背景下，結(jié)合發(fā)達(dá)國家的治理經(jīng)驗(yàn)，對我國農(nóng)村“廁所革命”在協(xié)同治理進(jìn)程中面臨的困境和解決路徑進(jìn)行分析，以期助推鄉(xiāng)村振興進(jìn)程。

[關(guān)鍵詞] 鄉(xiāng)村振興;廁所革命;協(xié)同治理

[中圖分類號] TU993 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1674-7909（2019）24-09-3

1 研究背景及問題提出

從政策背景來看，2017年10月，黨的十九大報(bào)告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加快農(nóng)村“廁所革命”勢在必行[1]。同年11月，習(xí)近平第2次對“廁所革命”做出重要指示：“廁所問題不是小事情，是城鄉(xiāng)文明建設(shè)的重要方面，不但景區(qū)、城市要抓，農(nóng)村也要抓，要把這項(xiàng)工作作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項(xiàng)具體工作來推進(jìn)，努力補(bǔ)齊這塊影響群眾生活品質(zhì)的短板”。2018年1月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出要堅(jiān)持不懈推進(jìn)農(nóng)村“廁所革命”，大力開展農(nóng)村戶用衛(wèi)生廁所建設(shè)和改造[2]。同年2月，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室發(fā)布《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，將重心聚焦“三農(nóng)”，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)農(nóng)村人居環(huán)境整治[3]。中共中央 國務(wù)院印發(fā)《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》，明確提出要合理選擇改廁模式，推進(jìn)“廁所革命”[4]。李克強(qiáng)在2018年政府工作報(bào)告中提出：“要穩(wěn)步開展農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)，推進(jìn)廁所革命”[5]。由此可見，“廁所革命”是早日實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。

從現(xiàn)實(shí)情況來看，國家衛(wèi)生健康委員會(huì)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2016年年底，全國2.6億農(nóng)戶中，全國農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率提高到了80.4%，其中無害化衛(wèi)生廁所普及率達(dá)到60.5%。農(nóng)村“廁所革命”取得顯著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益的同時(shí)，也存在如治理主體單一、基層治理能力薄弱、法治不健全、“廁所文化”欠缺以及地區(qū)治理不均衡等亟待解決的問題[6]。

從研究價(jià)值層面來看，在中國知網(wǎng)（CNKI）上，以“廁所革命”作為關(guān)鍵詞進(jìn)行指數(shù)分析可知：2017年“廁所革命”媒體相關(guān)文獻(xiàn)量為612，環(huán)比增長率220%;2018年“廁所革命”中文相關(guān)文獻(xiàn)量為113，中文環(huán)比增長率232%，媒體和學(xué)術(shù)關(guān)注度直線上升。可見，“廁所革命”可研究的空間較大，符合國家政策走向和學(xué)術(shù)研究方向，研究價(jià)值較高。因此，在新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，如何借力“廁所革命”，協(xié)同推動(dòng)鄉(xiāng)村治理，是我國亟待解決的重大課題。

2 農(nóng)村“廁所革命”協(xié)同治理面臨的困境

在農(nóng)村“廁所革命”推進(jìn)的過程中，由于我國農(nóng)村社會(huì)情況復(fù)雜，鄉(xiāng)村“空心化”、居住分散、人才流失、資金薄弱和基礎(chǔ)設(shè)施不完善等問題的存在，導(dǎo)致很難保障政策毫無偏差地執(zhí)行。同時(shí)，在農(nóng)村“廁所革命”推進(jìn)的過程中，難以調(diào)動(dòng)起社會(huì)各方力量和資源，力量分散，難以形成合力，尚存以下問題。

2.1 治理主體單一

近年來，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，打工經(jīng)濟(jì)盛行，農(nóng)村大批青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工、求學(xué)，村莊“空心化”成為常態(tài)，村內(nèi)人才資源流失，內(nèi)生力量薄弱。而年老、幼小、行動(dòng)不便、肢體殘疾的普通村民多被留下，這一類人群因?yàn)樽陨韺W(xué)歷、人脈資源等匱乏，導(dǎo)致其參與性和積極性普遍不高。而相較而言掌握著一定權(quán)威和關(guān)系資源的“能人”隨即控制著整個(gè)村莊事務(wù)的話語權(quán)，將其意志凌駕于整個(gè)村莊村民意志之上，獨(dú)斷專權(quán)取代村民自治和民主協(xié)商，在很大程度上阻礙了鄉(xiāng)村現(xiàn)代化進(jìn)程。可見，由于缺乏優(yōu)秀的人才資源，加之普通村民話語權(quán)的喪失，農(nóng)村“廁所革命”的實(shí)施很難保障多元主體的協(xié)同參與。

2.2 基層治理能力薄弱

在我國，農(nóng)村問題一直以來都是制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的老大難問題。

客觀層面上，經(jīng)濟(jì)條件和地形因素對基層治理能力構(gòu)成了客觀挑戰(zhàn)。一方面，農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，“廁所革命”的推進(jìn)需要大量的配套設(shè)施，如污水管網(wǎng)、化糞池等都需要投入大量的人力、物力和財(cái)力進(jìn)行建設(shè)，而因資金欠缺導(dǎo)致基層領(lǐng)導(dǎo)在本村推行“廁所革命”的難度隨之加大。另一方面，農(nóng)村地形復(fù)雜，居民居住分散，使得改廁工作難度加大、耗時(shí)長，難以形成連片效應(yīng)。

主觀層面上，領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人素質(zhì)和基層組織對基層治理能力造成了直接影響。一是領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人能力不強(qiáng)?？焖侔l(fā)展的城鎮(zhèn)化導(dǎo)致“空心村”問題顯著，人力資源總量不足，優(yōu)秀的人才資源更加稀缺?！皫锩钡耐七M(jìn)主要依靠基層黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)，但農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)班子的學(xué)歷多為高中、大專、本科，且任職多年思想更新速度較慢，個(gè)人水平和領(lǐng)導(dǎo)力都有待提高。二是組織機(jī)構(gòu)不健全。一些農(nóng)村基層黨組織機(jī)構(gòu)不健全，導(dǎo)致組織內(nèi)部渙散、軟弱，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

2.3 鄉(xiāng)村法治不健全，“廁所文化”欠缺

有關(guān)“廁所革命”的相關(guān)立法問題，從總體上看，我國整體涉農(nóng)立法總量不足、質(zhì)量不高，而對現(xiàn)階段“廁所革命”的推行也只是依靠《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》等“意見”、“方案”和“規(guī)劃”等法律層級的政策進(jìn)行指導(dǎo)。作為我國一直以來最基本的治理單元——農(nóng)村，其在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性作用日益凸顯，然而農(nóng)村法治建設(shè)卻嚴(yán)重滯后，制約全面建成小康社會(huì)。

在“廁所革命”文化治理問題上，縱觀近幾年來的各項(xiàng)方針政策和地方廁改計(jì)劃，對于廁所文化的涉及幾乎一片空白，關(guān)注重點(diǎn)在于廁所的數(shù)量和功能。文化自信是更基本、更深沉、更持久的力量。缺少廁所文化的保障和支撐，“廁所革命”的階段性成效則難以得到保障。

3 國外經(jīng)驗(yàn)借鑒與啟示

世界各國都不可避免地經(jīng)歷了廁所治理的難題，其中一些發(fā)達(dá)國家成功的治理模式和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

3.1 重視廁所文化治理

日本，被公認(rèn)為是世界上最干凈廁所的國度，曾經(jīng)也為骯臟的如廁環(huán)境所困擾。1985年，著名的“日本公廁協(xié)會(huì)”成立，由此掀起了聞名世界的“廁所文化”。多年來，日本深入每一項(xiàng)人性關(guān)懷的小細(xì)節(jié)，構(gòu)建了以“清潔化、人性化、科技化”為核心內(nèi)涵的廁所文化，彰顯了款待之道、對女性關(guān)懷、節(jié)儉的工匠精神。

3.2 嚴(yán)格廁所法律治理

新加坡公廁以清潔、文明著稱，政府高度重視公共衛(wèi)生，配有專人嚴(yán)格管理，強(qiáng)化立法，嚴(yán)格執(zhí)法。早在1989年新加坡法典中就制定了“便后必須主動(dòng)沖廁”的規(guī)定，每個(gè)公廁配備一名糾察員，便后不主動(dòng)沖洗的行為被視為違法，并處以罰款。同時(shí)，環(huán)境衛(wèi)生管理部門“微服私訪”發(fā)現(xiàn)的不良行為人處罰款和拘留。

韓國1999年10月成立廁所協(xié)會(huì)，2002年韓國國會(huì)全票通過“廁所法”，2006年4月通過《公共衛(wèi)生間法》，自此廁所協(xié)會(huì)的工作有法可依。

3.3 協(xié)調(diào)社會(huì)各方資源

美國公廁大多依附于公共設(shè)施或商業(yè)機(jī)構(gòu)，很少獨(dú)立建設(shè)公廁。這樣既減少了不必要的重復(fù)投資和建設(shè)，又促進(jìn)了公廁資源的有效管理，提高了使用效率。

加拿大通過“公共財(cái)政+出租資源”的公廁管理模式，公廁的廣告收入用以支付人員工資和購買廁所用品。引入商業(yè)模式，促進(jìn)社會(huì)資源的有效利用。印度于2014年發(fā)起了“清潔印度”計(jì)劃，雖然運(yùn)動(dòng)式治理成效較微弱，但其調(diào)動(dòng)了廣大群眾參與的經(jīng)驗(yàn)值得思考?！皫锩背晒Φ年P(guān)鍵在于能否調(diào)動(dòng)廣大群眾的力量。

4 農(nóng)村“廁所革命”協(xié)同治理的路徑

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，要想早日完成“廁所革命”，就必須擯棄以往單一主體自上而下的治理模式，在實(shí)踐問題上，應(yīng)廣泛吸收借鑒先導(dǎo)性的理論知識，將理論結(jié)合實(shí)際才能達(dá)到事半功倍的效果。因此，農(nóng)村“廁所革命”這一實(shí)踐性問題應(yīng)結(jié)合協(xié)同治理理論的精髓，從治理主體、治理重點(diǎn)、治理方式上進(jìn)行嬗變，從而達(dá)成“善治”。

4.1 治理主體：政府主導(dǎo)與多元協(xié)同

4.1.1 堅(jiān)持基層政府的主導(dǎo)作用。“廁所革命”屬于鄉(xiāng)村治理的重要內(nèi)容，但仍不可改變政府的主導(dǎo)性地位，這是由我國的實(shí)際國情決定的。因此，政府的職能和角色應(yīng)由絕對唯一的權(quán)威型轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬Φ闹鲗?dǎo)型，旨在做好服務(wù)、調(diào)控鄉(xiāng)村公共資源和協(xié)同調(diào)動(dòng)各方力量等工作，專注“掌舵”而非“劃槳”。

4.1.2 促進(jìn)多元主體協(xié)同合作。習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)：“鄉(xiāng)村振興要堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，發(fā)揮農(nóng)民主體作用”。因此，既要充分認(rèn)識到農(nóng)民作為鄉(xiāng)村社會(huì)的主人和“廁所革命”的主力軍，扮演著極為重要的角色，又要激勵(lì)廣大農(nóng)民把對美好生活的向往轉(zhuǎn)化為投身“廁所革命”的動(dòng)力，爭做“廁所革命”的倡導(dǎo)者、參與者、建設(shè)者和受益者，這樣“廁所革命”才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

此外，各基層自治組織、企事業(yè)單位、人民團(tuán)體及其他社會(huì)組織等主體應(yīng)充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，積極響應(yīng)黨和國家號召，以實(shí)際行動(dòng)支持鄉(xiāng)村廁改工作。由此，引進(jìn)社會(huì)監(jiān)督，不但減少了政府“一言堂”情況下決策的失誤，更能充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源推動(dòng)“廁所革命”，有利于節(jié)約行政管理成本，在一定程度上極大地激發(fā)鄉(xiāng)村社會(huì)的內(nèi)生治理動(dòng)力。

4.2 治理重點(diǎn)：重心下移，強(qiáng)化基層治理

“廁所革命”的主體是農(nóng)民，“廁所革命”的場域在農(nóng)村。鄉(xiāng)村“廁所革命”的順利推行，應(yīng)立足廣大農(nóng)村地區(qū)，重心下移，強(qiáng)化基層治理。然而，當(dāng)前農(nóng)村“廁所革命”的重建設(shè)輕管理現(xiàn)象尤為突出。這與農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、發(fā)展落后密不可分。因此，地方政府應(yīng)根據(jù)國家政策的動(dòng)向，制訂本地區(qū)中長期廁改計(jì)劃，保障后續(xù)廁所維護(hù)和運(yùn)營管理的可持續(xù)性：保障經(jīng)費(fèi)充足，落實(shí)國家獎(jiǎng)補(bǔ)金額的同時(shí)廣泛開源，多渠道吸收社會(huì)資本，夯實(shí)鄉(xiāng)村治理的物質(zhì)基礎(chǔ)。

4.3 治理方法：自治、法治與德治相結(jié)合

4.3.1 引導(dǎo)自治。通過報(bào)紙、廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)和自媒體等平臺，以群眾喜聞樂見的方式，宣傳文明如廁規(guī)范，激發(fā)村民參與廁改的熱情和積極性，提升村民自我管理和自我服務(wù)的水平。

4.3.2 強(qiáng)化法治。結(jié)合本國實(shí)際，借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，加快建立、健全和完善我國有關(guān)廁改和管護(hù)的法律法規(guī)體系。就基層社會(huì)而言，應(yīng)重視制定并完善有關(guān)本村廁改的村規(guī)民約，使其充分發(fā)揮規(guī)范、指導(dǎo)村民如廁行為的作用。并嚴(yán)格規(guī)范本村不文明的如廁行為，如便后不沖水、故意踩踏損壞廁所設(shè)備等，一旦出現(xiàn)，處以小額罰款，人人平等，嚴(yán)格執(zhí)法，以此幫助樹立村民規(guī)范意識，為本村“廁所革命”的順利推進(jìn)提供強(qiáng)有力的法治保障。

4.3.3 重在德治。重視宣傳、教育、引導(dǎo)，營造全民參與的廁改文化氛圍。村委會(huì)通過定期下發(fā)宣傳材料、組織宣講、播放宣傳片等多種類型的宣傳活動(dòng)，根據(jù)本村實(shí)際結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對村民進(jìn)行“廁所革命”的深度解讀，并通過走訪調(diào)查，鼓勵(lì)積極配合廁改的村戶，并給予資金幫助，減少村民顧慮，讓村民無后顧之憂。例如，在每年“世界廁所日”等重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)，在當(dāng)?shù)剞r(nóng)村、社區(qū)、學(xué)校、企事業(yè)單位等開展宣傳教育活動(dòng)，采取科普講座的方式，全面宣傳衛(wèi)生知識，引導(dǎo)人們養(yǎng)成文明如廁習(xí)慣，并在廁所內(nèi)張貼文明如廁宣傳牌或提示語，引導(dǎo)群眾從小事做起、從自身做起。

5 結(jié)語

鄉(xiāng)村“廁所革命”的實(shí)現(xiàn)任重道遠(yuǎn)，需要社會(huì)各界的協(xié)同合力。未來的廁改之路，既要結(jié)合本國鄉(xiāng)土實(shí)際，又要充分吸收國外經(jīng)驗(yàn)，從治理主體、重點(diǎn)和方式等方面深入探析出一條符合中國特色的鄉(xiāng)村廁改之路，以期早日實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)

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[2]新華網(wǎng).中共中央 國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見[EB/OL].（2018-02-04）[2019-07-17].http：//www.xinhuanet.com/2018-02/04/c_1122366449.htm.

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[5]新華網(wǎng).政府工作報(bào)告[EB/OL].（2018-03-22）[2019-07-17].http：//www.xinhuanet.com/politics/2018lh/2018-03/22/c_1122575588.htm.

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