水利建設(shè)為干旱與貧困開出“良方”

令人生畏的干旱化

最近，聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會(huì)（IPCC）一篇名為《全球升溫1.5攝氏度特別報(bào)告》的推出掀起了世界各國對全球變暖問題的關(guān)注和重視。報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，如果繼續(xù)按照當(dāng)前情況發(fā)展下去，全球氣溫預(yù)計(jì)將會(huì)在2030年至2052年間比工業(yè)化之前整體水平升高1.5攝氏度。這將使全球范圍內(nèi)特定區(qū)域干旱發(fā)生的頻率和強(qiáng)度增加到更為嚴(yán)重的程度。正如早前在《自然》雜志上發(fā)表的一則研究成果表明，如果不能抑制當(dāng)前持續(xù)變暖的趨勢，全球20%～30%的地區(qū)將出現(xiàn)明顯干旱，其干旱程度將大于常規(guī)設(shè)定的干旱標(biāo)準(zhǔn)。如果控制在升溫1.5攝氏度目標(biāo)內(nèi)，將以持續(xù)中度干旱為主，否則可能會(huì)導(dǎo)致更嚴(yán)重的干旱。也就是說，升溫超過1.5攝氏度時(shí)，目前15%的半干旱地區(qū)將出現(xiàn)類似于今天干旱地區(qū)的氣候。

全球氣溫上升和干旱化問題日益嚴(yán)峻，由此引發(fā)的生態(tài)脆弱地區(qū)氣候貧困問題將日益突出。氣候貧困是全球性公共問題，全球居民共同承擔(dān)。該問題充滿不確定性，如氣候貧困人口很難精準(zhǔn)識別，貧困人群很難得到及時(shí)的救助。因此，氣候貧困是復(fù)合性和不均衡性問題，其讓弱勢群體變得更加脆弱，其社會(huì)治理成本和難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過以往的預(yù)期。早前，世界銀行行長金墉在一份聲明中表示：“氣候變化最易對貧困人群造成嚴(yán)重影響，我們現(xiàn)在所面臨的挑戰(zhàn)是要保護(hù)成千上萬的人不要因?yàn)闅夂蜃兓萑霕O端貧困的狀況中?！?/p>

干旱是橫亙在我國貧困地區(qū)的一柄利劍

我國干旱半干旱地區(qū)主要分布在新疆、青海、內(nèi)蒙古、寧夏等省區(qū)。在空間分布上，這些省區(qū)恰好與《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》確定的集中連片特困區(qū)高度重合，這也使我國干旱半干旱地區(qū)成為扶貧攻堅(jiān)的主要區(qū)域。根據(jù)香港樂施會(huì)發(fā)布的《氣候變化與精準(zhǔn)扶貧》報(bào)告顯示，我國連片特困區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，總體適應(yīng)和恢復(fù)能力有限;在空間上，特困區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)、氣候敏感帶高度耦合，而且連片特困區(qū)的氣候脆弱性遠(yuǎn)高于全國平均值。近10年來，持續(xù)的氣候暖干化趨勢造成區(qū)域干旱持續(xù)，冰川融水流量減少，土壤濕度持續(xù)降低，加上沙塵暴等衍生災(zāi)害，導(dǎo)致農(nóng)（牧）業(yè)生產(chǎn)不斷受損。尤其是部分干旱區(qū)本身就是“苦瘠甲天下”之地，“十年十旱”使得轄區(qū)居民傳統(tǒng)生計(jì)難以維系，短期又不可能找到新的適應(yīng)性生計(jì)，從而陷入長期貧困的境地。

自古以來，旱災(zāi)與貧困直接關(guān)聯(lián)，持續(xù)的干旱導(dǎo)致貧困水平的逐步提升。在生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)，生計(jì)資源是貧困人口生計(jì)活動(dòng)的基礎(chǔ)，旱災(zāi)會(huì)破壞農(nóng)戶生計(jì)系統(tǒng)并造成財(cái)產(chǎn)和農(nóng)業(yè)資產(chǎn)損失，進(jìn)而使得家庭經(jīng)濟(jì)倒退。因此，脆弱性越大的地區(qū)越貧困，災(zāi)后恢復(fù)面臨的阻力也越大。

研究表明，貧困地區(qū)農(nóng)戶的生計(jì)系統(tǒng)對干旱具有較高的敏感性。農(nóng)戶主要生計(jì)資產(chǎn)為自然資本和初等人力資本，物質(zhì)資本、金融資本和社會(huì)資本相對缺乏，貧困農(nóng)戶大多選擇農(nóng)（牧）業(yè)作為家庭主要生計(jì)來源，并以務(wù)工收入作為家庭收入的補(bǔ)充。受地理環(huán)境因素限制，這些地區(qū)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，很大程度上以雨養(yǎng)農(nóng)（牧）業(yè)為主。尤其是在長期大范圍干旱的影響下，農(nóng)戶家庭的生計(jì)系統(tǒng)極易受到較大的破壞，有可能出現(xiàn)部分農(nóng)戶掉入“氣候貧困陷阱”，部分脫貧農(nóng)戶返貧甚至持續(xù)貧困，從而進(jìn)一步加劇這些地區(qū)的貧困。基礎(chǔ)設(shè)施差，公共服務(wù)水平低，村民受教育程度不高，加上青壯年勞動(dòng)力離家務(wù)工的比例高，傳統(tǒng)生計(jì)文化沒有得到有效保護(hù)，使得農(nóng)村社區(qū)應(yīng)對長期干旱的適應(yīng)能力整體偏低。

持續(xù)干旱災(zāi)害增加了集中連片貧困地區(qū)農(nóng)村扶貧攻堅(jiān)的難度。干旱的累積效應(yīng)讓農(nóng)作物的受災(zāi)面積增加，產(chǎn)量下降。要擺脫貧困就必須使家庭生計(jì)資產(chǎn)維持在某一閾值之上，而長時(shí)期干旱造成農(nóng)戶生計(jì)系統(tǒng)資產(chǎn)積累的能力偏低，農(nóng)戶家庭的物質(zhì)累積總是處在較為低下的高風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)。此外，當(dāng)前災(zāi)害救助主要依賴于政府災(zāi)后的災(zāi)害救濟(jì)和災(zāi)害保險(xiǎn)賠償，但相應(yīng)的配套措施和相關(guān)政策還不夠靈活，災(zāi)后救助的效率較低。持續(xù)的干旱增加了流動(dòng)人口管理難度。干旱迫使青壯勞動(dòng)力背井離鄉(xiāng)，選擇遷移到城市務(wù)工以維持生計(jì)。干旱的進(jìn)一步加快，將促使更多的貧困人口由農(nóng)村遷往城市或者由西部遷往東部地區(qū)，這將進(jìn)一步增加我國中東部地區(qū)和城市的流動(dòng)人口管理難度。

水利為緩解氣候貧困帶來一股清泉

我國政府高度重視脫貧問題。隨著《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994—2000年）》和《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》的實(shí)施，農(nóng)村貧困人口大幅減少，收入水平穩(wěn)步提高，貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善，社會(huì)事業(yè)不斷進(jìn)步，農(nóng)村居民生存和溫飽問題基本解決。但是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體水平不高，區(qū)域發(fā)展不平衡問題突出，制約貧困地區(qū)發(fā)展的深層次矛盾依然存在。扶貧對象規(guī)模大，相對貧困問題凸顯，返貧現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，貧困地區(qū)特別是集中連片特困地區(qū)發(fā)展相對滯后，扶貧攻堅(jiān)任務(wù)仍十分艱巨。據(jù)《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報(bào)告（2017）》顯示，截至2016年，集中連片特困地區(qū)的農(nóng)村貧困發(fā)生率下降到10.5%，農(nóng)村貧困人口仍有2182萬人。2018年政府工作報(bào)告明確提出，加大精準(zhǔn)脫貧力度。2018年再減少農(nóng)村貧困人口1000萬以上，完成易地扶貧搬遷280萬人。深入推進(jìn)產(chǎn)業(yè)、教育、健康、生態(tài)扶貧，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板，激發(fā)脫貧內(nèi)生動(dòng)力。強(qiáng)化對深度貧困地區(qū)支持，中央財(cái)政新增扶貧投入及有關(guān)轉(zhuǎn)移支付向深度貧困地區(qū)傾斜。

2018年10月11日，水利部、國務(wù)院扶貧辦、國家衛(wèi)生健康委在北京聯(lián)合召開實(shí)施水利扶貧三年行動(dòng)暨堅(jiān)決打贏農(nóng)村飲水安全脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)視頻會(huì)議。會(huì)議指出，“十三五”以來，我國啟動(dòng)實(shí)施了農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程，截至2018年9月底，中央安排投資143億元，各地累計(jì)完成投資1002億元，鞏固提升受益人口1.36億人，其中1478萬貧困人口的飲水安全問題得到解決;山東、重慶、甘肅3省市已率先完成農(nóng)村飲水安全脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，所有貧困人口飲水安全同步達(dá)標(biāo)。

水利部部長鄂竟平表示，打贏農(nóng)村飲水安全脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，要嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)要求，全面覆蓋解決，從嚴(yán)考核;要推進(jìn)防洪抗旱減災(zāi)、灌溉排水、水源開發(fā)利用、水土保持生態(tài)工程等水利支撐保障項(xiàng)目建設(shè);要抓好貧困人口增收脫貧的幫扶工作，抓好水利勞務(wù)扶貧工作、農(nóng)村水電扶貧工程、水庫移民脫貧攻堅(jiān);要加強(qiáng)重點(diǎn)區(qū)域水利扶貧工作，對脫貧攻堅(jiān)重點(diǎn)區(qū)域要優(yōu)先安排項(xiàng)目、落實(shí)資金，加快工程建設(shè)。要抓細(xì)抓實(shí)定點(diǎn)扶貧片區(qū)聯(lián)系和對口支援工作。到2020年，全面解決貧困人口飲水安全問題，貧困地區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)能力接近全國平均水平，有效解決因水致貧的突出水利問題，提升支撐貧困地區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展的水利保障能力，基本建成與全面小康社會(huì)相適應(yīng)的水安全保障體系。