新時代的中國縣域法治發(fā)展

關鍵詞：新時代;法治中國;縣域法治;縣域治理

作者簡介：公丕祥，南京師范大學法學院教授、博士研究生導師，中國法治現(xiàn)代化研究院研究員，江蘇高校區(qū)域法治發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心研究員（南京210046）

基金項目：國家社會科學基金重點項目“當代中國區(qū)域法治發(fā)展的理論與實踐研究”（14AFX001）

DOI編碼：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2019.01.001

中共十八大以來，提出了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一含義豐富而深刻的重大命題，集中表達了當代中國國家發(fā)展的前進方向。從廣義上講，國家治理現(xiàn)代化構成了當代中國縣域法治發(fā)展的基本目標。這就是說，國家治理現(xiàn)代化是一個從傳統(tǒng)型國家治理系統(tǒng)向現(xiàn)代化國家治理系統(tǒng)的歷史轉變過程，這是一個從國家治理理念、國家治理體系到國家治理機制、國家治理方式乃至國家治理能力、國家治理行為的全方位的革命性變革的進程。作為建構國家治理體系的重要法治機制的縣域法治，必須與國家治理現(xiàn)代化的時代進程相適應，實現(xiàn)自身的創(chuàng)造性轉換，建構一個以推進國家治理現(xiàn)代化為基本取向的縣域法治發(fā)展模式。在這里，應把縣域治理的法治化對于實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的功能作用的發(fā)揮程度或實際效果，作為評價當代中國縣域法治發(fā)展的基本尺度。1由此出發(fā)，緊緊圍繞中國國家發(fā)展及其現(xiàn)代化的內在要求，合理平衡國家與社會之間的有機聯(lián)系，著力把握中國縣域法治變革進程的運動方向，深入推動從傳統(tǒng)的人治型的國家治理體系向現(xiàn)代法治型的國家治理體系的創(chuàng)造性的轉變，借以反映新時代中國縣域法治發(fā)展的生動場景。

一、走向善治的縣域法治理念之確立

第二次世界大戰(zhàn)以后，隨著全球化進程的展開，全球治理問題突出地提上了國際議程。而一種致力于探究政府與公民對公共生活的合作管理的善治學說風靡國際學術界。人們通常把合法性、法治看作是善治的基本構成要素之一，強調沒有得到公民發(fā)自內心的體認與服從的權威和秩序，沒有公民對法律的充分尊重和自愿服從，就沒有善治可言?？梢姡浦蝺仍诘靥N含著法治的要求，國家與社會生活的法治化構成了善治的基礎。公民對權威和秩序的信任與自覺體驗，是實現(xiàn)善治的前提性條件。

當代中國縣域法治發(fā)展的深厚底蘊，就在于確證善治的價值意義，把實現(xiàn)縣域善治與推動國家發(fā)展、推進國家治理現(xiàn)代化內在地聯(lián)結在一起，遂而使實現(xiàn)縣域善治成為重構國家與社會之間關系的價值尺度，并且構成縣域法治發(fā)展的價值取向?？h域善治的概念內涵豐富，意義深刻，乃是以人為本、依法治理與公共治理的有機統(tǒng)一體。1體現(xiàn)善治要求的中國縣域法治發(fā)展，不僅強調依法而治，注重縣域治理過程中的形式合法性，而且更加突出實質法治的優(yōu)先地位，追求縣域法治的目的性價值，主張法治理應成為保障社會主體自由、維護社會公平正義、促進權利發(fā)展的重要機制與手段，從而把縣域善治作為縣域施政活動與縣域法治發(fā)展的基本準則。

一是保障社會主體自由。毫無疑問，法治建構于非人格的關系之上，因為法律是無感情的，更是以形式上的正確合理的程序制定出來的，因而成為每個人行為的一般模式，從而使人的行為及其后果具有可預測性。但是，法治不僅僅具有形式的理性化的特征，而且具有實體的理性化的特征，內含著深厚的價值底蘊?，F(xiàn)代法治是同社會主體的自由內在地聯(lián)系在一起的，從而構成善治的基礎與價值尺度。完全可以說，不與自由價值要素相聯(lián)系的法治，就談不上善治。一般來說，自由作為一種價值取向，集中體現(xiàn)了社會主體對自身價值、尊嚴、地位及責任和使命感的執(zhí)著期待和追求，反映了社會主體的一種特定的目標、目的或方向。法治是實現(xiàn)社會主體自由的基本機制。不與自由相聯(lián)系的法治，就喪失了其應有的價值意義，亦就無法確證和實現(xiàn)善治。馬克思說：“法律不是壓制自由的措施，正如重力定律不是阻止運動的措施一樣?！薄扒∏∠喾?，法律是肯定的、明確的、普遍的規(guī)范，在這些規(guī)范中自由獲得了一種與個人無關的、理論的、不取決于個別人的任性的存在。法典就是人民自由的圣經。”2真正的法治乃是以自由為基礎并且是自由的確認與實現(xiàn)。新時代的中國縣域法治發(fā)展，蘊含著深厚的價值要素。首先，把縣域國家公權力的運行構筑在堅實的法治基礎之上，運用一整套的制度和機制，有效制約縣域國家公權力的行使，切實提升縣域國家機關依法施政的能力和水平。因之，推進縣域法治、實現(xiàn)縣域善治的基本要求之一，就是把縣域國家機關的施政活動納入法治化軌道之中，運用法治方式規(guī)制縣域國家公權力的行使。只有在縣域國家公權力按照一定的法律范圍行使而不是相反的情況下，才有可能談得上現(xiàn)代意義上的縣域法治發(fā)展問題，也才能提出并實現(xiàn)縣域善治。其次，把以人為本的法權要求貫徹落實到縣域法治建設的全過程和各個方面，善于運用法治機制保障社會主體的自由，進而彰顯縣域善治的時代價值。由此，發(fā)展縣域法治、實現(xiàn)縣域善治的又一個基本要義，就是要聚合起縣域法治資源切實保障社會主體的廣泛社會自由，為社會主體依法自由選擇行動方案提供可能，使社會主體能夠自由、安全、安康、有序地生活，享有生活的幸福感，有尊嚴地生活著，進而發(fā)揮社會主體的積極性、能動性和首創(chuàng)精神，推動社會的進步。這表明，法治是一種理性化的生活方式，縣域法治為縣域社會成員擁有這樣的理性的生活方式提供了基礎和保障，從而使實現(xiàn)縣域善治成為可能。

二是維護社會公平正義。在現(xiàn)代社會，善治更加關注國家所確立的個人合法愿望與尊嚴可能得以實現(xiàn)的、經濟的、政治的、社會的與文化的條件，因而能夠更加維護法治的核心價值，更加突出實質法治對于法治發(fā)展的基礎性的價值意義，進而體現(xiàn)現(xiàn)代法治對于維護與實現(xiàn)社會公平正義的核心價值要求。社會公平正義作為一種價值理念和生活形態(tài)，反映了人類社會文明進步的艱難曲折的歷程，構成了衡量和評價社會文明進步程度的基本的價值尺度。處于轉型期的當代中國，必須始終高度關注和重視解決社會公平正義問題，這亦成為縣域法治發(fā)展面臨的一項重大議題。中共十八大把“必須堅持維護社會公平正義”作為發(fā)展中國特色社會主義的“八個基本要求”之一，強調“公平正義是中國特色社會主義的內在要求”，要“抓緊建設對保障社會公平正義具有重大作用的制度，逐步建立以權利公平、機會公平、規(guī)則公平為主要內容的社會公平保障體制，努力營造公平的社會環(huán)境，保證人民平等參與、平等發(fā)展的權利”。1中共十八屆三中全會《決定》提出，全面深化改革要“以促進社會公平正義，增進人民福祉為出發(fā)點和落腳點”。2中共十八屆四中全會決定強調，“必須堅持法治建設為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，以保障人民根本權益為出發(fā)點和落腳點，保證人民依法享有廣泛的權利和自由，承擔應盡的義務，維護社會公平正義，促進共同富?！?。3中共十八屆五中全會《建議》鮮明地提出“必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想”，強調要“發(fā)展人民民主，維護社會公平正義，保障人民平等參與、平等發(fā)展權利”。4中共十九大報告將“堅持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷促進人的全面發(fā)展、全體人民共同富?！贝_立為習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內容。5顯然，將促進和實現(xiàn)社會公平正義貫徹在縣域法治建設的進程之中，這是實現(xiàn)縣域善治的重大戰(zhàn)略任務。在這里，重要的是要健全維護社會公平正義的制度機制，確立有利于實現(xiàn)社會公平正義的政策取向，著力營造更加公平正義的縣域社會環(huán)境，努力解決各種有違社會公平正義的問題，使縣域改革發(fā)展的成果更多更公平地惠及縣域社會成員，給縣域社會主體帶來實實在在的利益，使之擁有“獲得感”。只有這樣，才能為建設縣域法治、實現(xiàn)縣域善治構筑起穩(wěn)固的價值基石。

三是促進權利發(fā)展。在價值取向上，傳統(tǒng)人治主義與現(xiàn)代法治主義的一個重大差異，就在于對社會主體權利的不同態(tài)度。實際上，權利發(fā)展體現(xiàn)了當代社會發(fā)展的本質性趨勢，構成了現(xiàn)代法治進程的價值目標。權利現(xiàn)象就是社會生活的產物。權利發(fā)展與社會發(fā)展處于同一個歷史過程之中。法治發(fā)展的歷史進程迄至今日，社會主體的權利在法律現(xiàn)實中的比重不斷增長，這已成為一個必然的法權趨勢，即著重運用授權性規(guī)范來調動社會主體的積極性，促進社會的進步和發(fā)展。在當代中國，縣域法治發(fā)展的實踐充分表明，只有法治型的縣域治理體制，才是保障和擴大縣域社會主體權利的基本組織形態(tài)。在縣域治理法治化的進程中，它意味著縣域社會主體的自主性及其法權要求，是縣域善治的真正價值所在;它意味著必須運用法治方式系統(tǒng)地、明確地確認縣域社會主體的權利;它也意味著必須運用法治機制，切實促進縣域社會主體的權利發(fā)展;它還意味著一個有效的權利運行機制，有賴于體現(xiàn)現(xiàn)代法治精神和善治理念的縣域治理制度架構。在縣域社會發(fā)展過程中，如果縣域社會主體不具有做出決定和行為的自由選擇權利，并以此來實現(xiàn)一定的需要和利益，那么就說不上縣域善治的增進與實現(xiàn)。因之，當代中國縣域法治發(fā)展的一個重要方向，就是在推進縣域法治，實現(xiàn)縣域善治的歷史進程中，積極推動權利發(fā)展。而權利發(fā)展在很大程度上取決于縣域社會進步與發(fā)展所不斷增進的縣域法治發(fā)展，縣域法治必然同時是一個有機協(xié)調的合理的現(xiàn)代權利體系。其充分展示了縣域善治的精髓所在。

二、縣域國家權力機關制度建設的創(chuàng)新發(fā)展

在當代中國的國家政權體系中，縣域政權構成了國家政權結構的基本單元?？h域國家權力機關（亦即縣級人大及其常委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會）是基層國家權力機關，并在國家政權體系中處于基礎性的重要地位。中共十八大以來，隨著縣域治理現(xiàn)代化的時代進程，縣域國家權力機關制度建設邁出堅實的步伐，對加快建構法治型的縣域治理體制發(fā)揮了重要作用。中共十八屆三中全會《決定》從完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度，提出要“推動人民代表大會制度與時俱進”，“發(fā)揮人民代表大會制度的根本政治制度作用”。基于縣鄉(xiāng)人大在加強基層國家政權建設、堅持和完善人民代表大會制度的全局中重要性的深刻把握，2015年6月22日，中共中央轉發(fā)了《中共全國人大常委會黨組關于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設的若干意見》（簡稱《若干意見》），提出要“堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，按照總結、繼承、完善、提高的原則，保證縣鄉(xiāng)人大依法行使職權，健全縣鄉(xiāng)人大組織制度和工作機制，提高縣鄉(xiāng)人大工作水平，推動人民代表大會制度和人大工作與時俱進、完善發(fā)展”。《若干意見》在總結縣鄉(xiāng)人大制度建設經驗的基礎上，提出了縣鄉(xiāng)人大工作和建設必須遵循的五項原則，即：堅持黨的領導、堅持人民主體地位、堅持依法治國、堅持民主集中制、堅持從國情和實際出發(fā)，對依法做好縣鄉(xiāng)人大代表選舉工作、認真開好縣鄉(xiāng)人大會議、依法行使重大事項決定權、加強和改進監(jiān)督工作、認真做好人事選舉任免工作、加強同人大代表和人民群眾的聯(lián)系、加強縣鄉(xiāng)人大自身建設、加強黨對縣鄉(xiāng)人大工作的領導等一系列縣鄉(xiāng)人大工作和建設的重要問題，進行了全面系統(tǒng)地部署。這是在全面深化改革、全面依法治國的新時代加強和改進縣鄉(xiāng)人大工作與建設的綱領性文獻，對于構造現(xiàn)代縣域治理體制、推進法治型縣域治理體系建設意義重大，影響深遠。

按照為推動縣鄉(xiāng)人大制度建設完善發(fā)展提供法治保障的要求，2015年8月29日，十二屆全國人大常委會第16次會議根據加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設的實踐需要，做出了關于修改地方組織法、選舉法、代表法的決定，“重點對縣鄉(xiāng)人大組織制度和工作制度，代表選舉和代表工作等方面的相關規(guī)定進行修改完善，確保黨中央提出的加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設的重要舉措，于法有據，順利實施”，從而在法治基礎上有力推進縣鄉(xiāng)人大制度建設的創(chuàng)新發(fā)展。2015年9月15日和2017年6月19日，全國人大常委會辦公廳先后兩次召開加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設座談會，進一步推動黨中央相關重要決策的貫徹落實。不僅如此，中共十八大以來，中共中央還發(fā)出了《關于加強和改進人大代表、政協(xié)委員有關工作的通知》（2016年1月11日），中共中央辦公廳印發(fā)了《關于健全人大討論決定重大事項制度、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施意見》的通知（2017年1月31日），這些文件對加強縣鄉(xiāng)人大制度建設亦是有力的促進。中共十九大從新時代健全人民當家作主制度體系、發(fā)展社會主義民主政治的戰(zhàn)略高度，強調要“鞏固基層政權，完善基層民主制度”，提出“使各級人大及其常委會成為全面擔負起憲法法律賦予的各項職責的工作機關，成為同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機關”。1總體來看，新時代的中國縣鄉(xiāng)人大制度建設取得了重大進展，對于加強基層國家權力機關自身建設，“使人大成為有效擔負起各項法定職責的工作機關”，2進而推動縣域治理現(xiàn)代化產生了重要的推動作用。

一是關于縣鄉(xiāng)人大組織制度建設。長期以來，基層人大組織體系較為薄弱，影響了縣鄉(xiāng)國家權力機關依法履職。新修訂的地方組織法，通過法律形式確認了《若干意見》提出的加強縣鄉(xiāng)人大組織制度建設的相關重大舉措，使基層國家權力機關組織體系更加完備。為了更好地保障縣鄉(xiāng)人大常委會依法履職，修改后的地方組織法做出規(guī)定，將縣級人大常委會組成人員名額，從15至27人調整為15至35人;人口超過100萬的縣（市、區(qū)），從不超過35人調整為不超過45人。為了健全基層治理結構，加強縣級人大工作力量，新地方組織法規(guī)定縣級人大根據需要，可以設立法制、財政經濟等專門委員會，在本級人大及其常委會領導下，研究、審議和擬訂有關議案;對屬于本級人大及其常委會職權范圍內同本委員會有關的問題，進行調查研究，提出建議?！度舾梢庖姟愤€第一次明確提出，縣級人大常委會實行專職配備，列席黨委常委會會議;健全縣級人大常委會辦事機構和工作機構，設立3個左右工作委員會。為了明確街道人大工作機構的法律地位，充分發(fā)揮街道人大工作機構的作用，修改后的地方組織法規(guī)定，市轄區(qū)、不設區(qū)的市的人大常委會可以在街道設立人大工作機構，負責聯(lián)系街道轄區(qū)的人大代表，組織代表開展活動，反映代表和群眾的建議、批評和意見，辦理常委會交辦的監(jiān)督、選舉以及其他工作，并向常委會報告工作。為了切實加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設，做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間工作，新地方組織法積極推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席專職化，規(guī)定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人大設主席，并可以設副主席1至2人，主席、副主席不得擔任國家行政機關的職務;鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席在本級人大閉會期間負責聯(lián)系本級人大代表，根據主席團的安排組織代表開展活動，并負責處理主席團的日常工作;進一步充實了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的工作職責，規(guī)定在本級人大閉會期間，主席團每年選擇若干關系本地區(qū)群眾切身利益和社會普遍關注的問題，有計劃地安排代表聽取和討論本級人民政府的專項工作報告，對法律、法規(guī)實施情況進行檢查，開展視察、調研等活動，聽取并反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評與意見，主席團在閉會期間的工作，向本級人大報告。上述加強縣鄉(xiāng)人大組織制度建設的新的重要舉措，對于健全國家權力機關組織制度，加快構建法治型縣域治理體制，必然產生深遠的影響。

二是關于促進縣鄉(xiāng)人大依法履職。長期以來，由于多方面的原因，基層國家權力機關依法行使職權不到位，甚至存在“虛化”的現(xiàn)象，不同程度地滯阻了基層國家政權建設。有鑒于此，《若干意見》強調要認真開好縣鄉(xiāng)人大會議，依法合理安排會議次數和會期，縣鄉(xiāng)人大每年至少舉行一次大會，縣級人大常委會每兩個月至少舉行一次會議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大一般每年舉行兩次大會;要著力提高會議質量、健全會議規(guī)則、創(chuàng)新議事形式、完善審議程序、充實會議內容，切實防止會議“走過場”現(xiàn)象。依法實施監(jiān)督，這是基層國家權力機關最主要的經常性的工作?！度舾梢庖姟穼訌姾透倪M縣鄉(xiāng)人大監(jiān)督工作提出了明確要求，強調要圍繞中心，每年選擇若干縣鄉(xiāng)區(qū)范圍內事關改革發(fā)展穩(wěn)定全局的重大問題和人民群眾普遍關注的熱點難點問題，依法行使監(jiān)督權，有重點有計劃地加強監(jiān)督;尤其要依照預算法的規(guī)定，加強預算決案審查和監(jiān)督，推進預算公開，健全預決算審查監(jiān)督工作機制;要健全執(zhí)法檢查、聽取審議工作意見的工作機制，進一步完善監(jiān)督工作方式方法。監(jiān)督法、預算法和新地方組織法等法律亦對開展監(jiān)督工作的方式方法做出了規(guī)定。這對增強基層人大監(jiān)督工作活力，提高監(jiān)督工作實效，產生了積極的作用。

三是關于縣鄉(xiāng)人大討論決定重大事項。討論決定重大事項，這是憲法和法律賦予包括縣鄉(xiāng)人大在內的各級人大的一項重要法定職權。中共十八屆三中全會《決定》提出，要“健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告”。12017年1月30日，中共中央辦公廳印發(fā)的《關于健全人大討論決定重大事項制度、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施意見》，從中國的法治國情、條件出發(fā)，提出地方各級人大常委會根據法律法規(guī)，從實際出發(fā)，討論決定屬于本行政區(qū)域內的加強民主法治建設的重大措施以及城鎮(zhèn)建設、重大改革舉措、重大民生工程、重大建設項目等重大事項，并且對完善討論決定重大事項工作機制、提高討論決定重大事項的科學化民主化法治化水平等做出了具體安排?！度舾梢庖姟犯鶕鶎尤舜蠊ぷ鲗嵺`的需要，明確提出縣鄉(xiāng)黨委要增強依法執(zhí)政觀念，善于把重大決策部署通過人大法定程序轉化為國家意志;縣鄉(xiāng)人民政府重大決策出臺前要向本級人大報告;縣鄉(xiāng)人大討論的事項，根據實際情況，可以依法做出決議、決定，也可以將人大討論中的意見、建議轉送“一府兩院”研究處理;人大要把聽取審議“一府兩院”報告、審查批準計劃和預算作為行使重大事項決定權的重點。顯然，這是推進縣域治理體制現(xiàn)代化的一個重大舉措。作為基層國家權力機關，縣鄉(xiāng)人大依法行使重大事項決定權，從各地實際出發(fā)，因時因地確定討論決定重大事項范圍，堅持問題導向，突出關乎本行政區(qū)域的根本性、全局性、長遠性的重大改革舉措、重大民生工程、重大建設項目以及基層民主法治建設的重大措施，依法做出決議或決定。這一制度安排為推進縣域治理現(xiàn)代化與法治化提供了新的動力，有力促進了新的歷史條件下治國理政基本制度建設。

三、縣域政府治理革命的歷史性展開

革新縣域政府治理體制，推進縣域政府治理現(xiàn)代化，1是重塑政府與社會的關系架構、實現(xiàn)縣域治理現(xiàn)代化的題中應有之義，也是構造法治型縣域治理體制的必然要求。在當代中國，發(fā)展市場經濟、建設法治國家的時代進程，有力推動著縣域政府治理體制的歷史性轉變。進入新世紀新階段以來，面對著全面深化改革、全面依法治國的新形勢，加快縣域政府治理體制轉型改革的要求更高、任務更重。中共十八大報告強調要“更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用”，把“法治政府基本建成”確立為2020年全面建成小康社會的重要目標之一，提出要“推進依法行政，切實做到嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法”。2這些重要論述為重構縣域政府治理體制、推進縣域政府治理革命指明了方向。中共十八大以來，當代中國縣域政府治理革命不斷向縱深推進，已經或正在深刻地改變著縣域政府治理方式與結構，縣域政府治理領域愈益呈現(xiàn)出革命性的變化。

一是還權力于市場，還權力于社會。十八大以來縣域政府治理革命的基本特點，是重構政府與市場、政府與社會之間的關系體系，大力推進還權力于市場、還權力于社會的歷史進程。中共十八屆三中全會《決定》把政府治理革命納入推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程之中，基于“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的戰(zhàn)略考量，提出“進一步簡政放權，深化行政審批制度改革”。而行政審批制度改革的基本要求是“兩個一律”，即：“市場機制能有效調節(jié)的經濟活動，一律取消審批;直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層政府?！?因此，市場準入負面清單制度、4主要由市場決定價格機制、工商注冊便利化制度等等，體現(xiàn)了政府向市場放權的改革取向的新的制度架構。與此同時，中共十八屆三中全會《決定》還把正確處理政府與社會的關系，激發(fā)社會組織活力，視為創(chuàng)新社會治理體制的重要內容。因之，政府向社會放權的進程正在逐步展開。中共十八屆四中全會《決定》設計了加快建設法治政府的制度方案，提出“行政機關要堅持法定職責必須為、法無授權不可為”;“行政機關不得法外設定權力，沒有法律法規(guī)依據不得做出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的規(guī)定”;“推行政府權力清單制度，堅決消除權力設租尋租空間”。5這些舉措旨在確保把行政權力的運作納入法治化的軌道，為推進縣域政府治理革命，構建法治型縣域治理體制打下了制度性基礎。十八大以來，縣域政府努力處理好政府與市場、政府與社會的關系，切實轉變政府職能，積極推進以簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務為主要內容的行政審批制度改革，大力推行權力清單、責任清單和負面清單制度，著力消除權力設租尋租的空間，當代中國的縣域政府治理革命正在向縱深發(fā)展。

二是深化縣域行政執(zhí)法體制改革。在現(xiàn)代社會，執(zhí)法活動是把法律規(guī)范的基本要求轉化為人們的實際行為，轉化為社會成員享受權利、履行義務的事實上的關系。否則，法律就會成為一紙空文。因之，嚴格執(zhí)法就成為全面推進依法治國的關鍵環(huán)節(jié)。在執(zhí)法體制中，縣域行政機關擔負著重要職責，是法律實施和執(zhí)法的重要主體?？h域行政執(zhí)法的核心在于規(guī)范縣域行政執(zhí)法權的行使。在這里，重要的是要嚴格規(guī)范行政責任，著力解決縣域行政執(zhí)法體制中存在的權責脫節(jié)、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法等突出問題，堅決糾正部門本位主義和地方保護主義，努力建立一個權責統(tǒng)一、權威高效的縣域行政執(zhí)法體制。十八屆三中全會《決定》把法治政府建設納入推進法治中國建設的總體戰(zhàn)略中加以謀劃，提出要整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權，推進綜合執(zhí)法;減少行政執(zhí)法層級，加強食品藥品、安全生產、環(huán)境保護、勞動保障、海域海島等重點領域基層執(zhí)法力量;理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務水平。1十八屆四中全會《決定》著眼于加快建設職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府，強調要推進各級政府事權規(guī)范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度，強化省級政府統(tǒng)籌推進區(qū)域內基本公共服務均等化職責，強化市縣政府執(zhí)行職責;由此，要根據不同層級政府的事權和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量;推進綜合執(zhí)法，大幅減少市縣兩級政府執(zhí)法隊伍種類，重點在食品藥品安全、工商質檢、公共衛(wèi)生、安全生產、文化旅游、資源環(huán)境、農林水利、交通運輸、城鄉(xiāng)建設、海洋漁業(yè)等領域內推行綜合執(zhí)法，有條件的領域可以推行跨部門綜合執(zhí)法;完善市縣兩級政府行政執(zhí)法管理，理順行政強制執(zhí)行體制和城管執(zhí)法體制。22015年12月27日，中共中央、國務院頒發(fā)《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》，強調要圍繞全面依法治國的總目標，堅持從中國的實際出發(fā)，依憲施政，依法行政，簡政放權，把政府工作全面納入法治軌道，并且提出要改革行政執(zhí)法體制，合理配置執(zhí)法力量，推進執(zhí)法重心向市縣兩級政府下移，把機構改革、政府職能轉變調整出來的人員編制重點用于充實基層執(zhí)法力量，全面落實行政執(zhí)法責任制，對行政執(zhí)法的社會滿意度顯著提高。3中共十九大進一步提出“建設法治政府，推進依法行政，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法”。4由此可見，一場旨在推進縣域政府治理革命的新時代行政執(zhí)法體制改革正在深入展開。時下，基層綜合行政執(zhí)法改革試點有序推進，在縣級層面推行工商、質監(jiān)、食藥監(jiān)“三合一”，整合執(zhí)法職能相近、對象相同、方式相似的基層執(zhí)法職能和執(zhí)法機構，因地制宜推進部門內整合、跨部門整合和區(qū)域內整合，一個縣域范圍內最終形成5—7支綜合行政執(zhí)法隊伍;按照屬地管理、權責一致的原則，合理確定設區(qū)市和市轄區(qū)執(zhí)法職責分工，在設區(qū)市推行市或區(qū)一級執(zhí)法，努力不重復設置職責相同的行政執(zhí)法隊伍;縣（市、區(qū)）以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、有條件的區(qū)域探索只有一支行政執(zhí)法隊伍，統(tǒng)一集中行使執(zhí)法職能;5鎮(zhèn)域綜合行政執(zhí)法改革亦在積極探索，充分激發(fā)了區(qū)域經濟社會發(fā)展活力。

三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政治理體制改革步伐明顯加快。在當代中國，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是整個政府治理體制的基礎，在推進縣域政府治理革命的進程中處于重要的地位。隨著新型城鎮(zhèn)化進程的深入展開，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政治理體制改革日益提上了黨和國家的重要議事日程。從2004年起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革試點開始啟動。到2009年全面推開，迄至2012年底基本完成，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權由管理為主向服務為主轉變，基層國家政權建設得到了加強。中共十八大明確提出要“深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革”。1鑒于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的區(qū)域差異較為明顯，為了有效解決人口集聚多、經濟規(guī)模大的經濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制不適應的問題，在2010年以來一些地區(qū)開展的經濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點工作的基礎上，中共十八屆三中全會《決定》提出“對吸納人口多、經濟實力強的鎮(zhèn)，可賦予同人口和經濟規(guī)模相適應的管理權”。22016年12月19日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布了《關于深入推進經濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導意見》，強調要“以加強基層政權建設、鞏固黨的執(zhí)政基礎為核心，以擴大經濟社會管理權限、完善基層政府功能為重點，以探索建立簡約精干的組織架構、務實高效的用編用人制度和適應經濟發(fā)達鎮(zhèn)實際的財政管理模式為保障，構建符合基層政權定位、適應城鎮(zhèn)化發(fā)展需求的新型行政管理體制，進一步激發(fā)經濟發(fā)達鎮(zhèn)發(fā)展內生動力，充分發(fā)揮其對周邊輻射帶動作用”;并且就因地制宜，分東、中、西部區(qū)域合理確立經濟發(fā)達鎮(zhèn)認定標準等事項提出了具體指導意見。3這一以強鎮(zhèn)擴權為取向的經濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革，將會在很大程度上改變現(xiàn)行的基層政府治理格局，昭示著當代中國縣域治理體制現(xiàn)代化的未來愿景。2017年2月20日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務能力建設的意見》，對加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變，進一步推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化做出了部署，提出到2020年基本形成職能科學、運轉有序、保障有力、服務高效、人民滿意的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務管理體制機制，并且強調要“擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務管理權限”，“推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法改革”，“完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制改革”。4顯然，十八大以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革力度明顯加大，一個以經濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革為突破口的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理體制改革正在向縱深拓展，這無疑給當代中國縣域治理體制現(xiàn)代化進程注入了強勁動能。

四、縣域法治社會建設的推進

在當代中國社會的大變革進程中，國家與社會之間關系變動的新趨向，乃是法治因素的日益增長，法治國家、法治政府與法治社會之間構成了一個法治發(fā)展的共同體。實際上，這一現(xiàn)象的出現(xiàn)從一個側面表明國家治理模式的深刻轉換。從本質意義上看，國家與政府是同一個硬幣的兩面，二者內在相聯(lián)，不可分割。法治國家與法治政府彼此有機聯(lián)系，法治政府構成法治國家的組成部分（甚至是至為關鍵的部分），而法治國家則內在地蘊含著法治政府的全部內涵。因此，研究法治國家、法治政府與法治社會之間的關系，在很大程度上歸于法治國家與法治社會的關系。正是在這里，我們可以清晰地發(fā)現(xiàn)當代中國縣域治理革命的基本取向。一方面，法治國家是法治社會的必要條件。一般來說，法治國家的基本表征乃是國家生活的法治化。在這里，國家權力的設立與運作必須遵從法律設定的軌道，法律制定與實施的每一個環(huán)節(jié)均需遵循嚴格的法定程序，政黨、社會組織和公民亦應當在憲法和法律的范圍內活動。而正是在這樣一個有序化的法治體系中，社會主體享有相應的自由與權力。因之，法治國家體現(xiàn)了國家發(fā)展及其現(xiàn)代化的基本方向，這就從總體上創(chuàng)設了法治社會賴以形成與發(fā)展的制度性條件。同樣地，只有確立建設法治國家的基本目標，才有可能把建設縣域法治社會的任務提上重要議程。當代中國縣域法治發(fā)展的歷程就證明了這一點。然而，另一方面，法治社會是法治國家的基礎。國家和法律從來都是以社會為基礎的。離開了一定的社會生活條件，國家和法律就如同無源之水、無本之木，失去了其生存與發(fā)展的基地。法治社會是一個信仰法治、依法治理的社會。它表明在全社會形成崇尚憲法和法律、維護法治尊嚴和權威的良好氛圍，法治已經成為社會生活健康運行的基本條件，并且堅持運用法治思維和法治方式治理社會、開展工作，社會成員逐漸養(yǎng)成自覺遵從法律的法治習慣，整個社會有機體自我調節(jié)、規(guī)范有序。同樣地，縣域法治社會是法治國家須臾不可或缺的最為深厚的基礎。只有在這樣的社會的基礎上，法治國家建設才有可能達到預期的目標。中共十八屆四中全會《決定》在對加強憲法實施、完善法律體系、推進依法行政、保證公正司法等與建設法治國家密切相關的法治事業(yè)做出部署的同時，還在中國共產黨的歷史上第一次全面闡述了推進法治社會建設的重大議題，明確提出要通過推動全社會樹立法治意識、推進多層次多領域依法治理、建設完備的法律服務體系、健全依法維權和化解糾紛機制等多方面的措施，加強法治社會建設，“向著建設法治中國不斷前進”。1因之，在當代中國，法治國家、法治社會與法治社會一體建設、有機互動，形成了以法治為基礎和條件的國家與社會之間交互運動的嶄新方向，從而有力地推動了縣域治理體系領域的深刻變革，為當代中國縣域法治社會建設開拓了廣闊的發(fā)展前景。

縣域法治社會概念內涵豐富，意義深刻，它意味著法治是縣域社會生活健康運行的重要條件，縣域社會有機體建立在堅實的法治基礎之上;意味著要嚴格依法辦事，把縣域公共管理活動納入一個規(guī)范有序的法治化軌道，在法治的框架下推進縣域社會治理活動;意味著引導縣域社會組織健康有序發(fā)展，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制;意味著基層社會自治得到更加充分的發(fā)展，努力實現(xiàn)政府治理和社會自我調節(jié)、居民自治良性互動;還意味著各級黨組織和廣大黨員領導干部要帶頭遵守憲法和法律，同時要教育和培養(yǎng)全社會成員對憲法和法律的信仰，大力弘揚現(xiàn)代法治精神，在全社會形成崇尚憲法和法律、維護法治尊嚴和權威的良好氛圍。在這里，亦應看到，在加快建設縣域法治社會的過程中，鄉(xiāng)村社會治理體系居于基礎性的關鍵地位，在很大程度上決定著縣域法治社會建設的實際成效。中共十八屆四中全會《決定》提出，要“推進多層次多領域依法治理”。2對于縣域法治社會建設來說，要牢牢把握鄉(xiāng)村社會依法治理這個基礎性的層面，下大氣力扎實構建體現(xiàn)自治、法治、德治有機結合的新型鄉(xiāng)村治理體系，以期為縣域法治社會建設打下堅實的鄉(xiāng)村社會基礎。因之，中共十九大把“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系”作為“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的重要內容，3確乎有著深遠的意義。

我們知道，中國的鄉(xiāng)村生活是一個交織著經濟的、政治的、社會的、倫理的、法權的、文化的、民族的、歷史的乃至地理的諸方面因素的錯綜復雜社會關系的有機體，從而展現(xiàn)出豐富多樣的區(qū)域社會的獨特性，并且不可避免地凝結為多樣性統(tǒng)一的共同體意識或民族精神。在這里，我們試圖進一步運用國家與社會關系的概念分析工具，認識在中國的社會歷史條件下政治國家與鄉(xiāng)村社會之間關系的變動過程，藉以把握在廣闊的社會變革進程中從鄉(xiāng)村控制體系向鄉(xiāng)村治理體系的轉型發(fā)展的社會機理。在傳統(tǒng)中國，國家與社會之間存在著一種內在同一性的關系。強大的專制國家的力量，淹沒了社會自身獨立存在的地位。雖然鄉(xiāng)村社會自成一體，具有內在的封閉性，脫離國家政治生活之外，但是，作為社會結構的基本單元，鄉(xiāng)村社會卻始終是專制國家體制賴以存在的社會基礎。因之，帝國對于鄉(xiāng)村社會的控制，便成為以皇權為中心的國家治理結構的必然要求。蕭公權先生的《中國鄉(xiāng)村》一書，深入分析了19世紀清王朝在中國鄉(xiāng)村的控制體系。按照他的看法，“自古代起，中國鄉(xiāng)村就存在著地方性的分組和分級，并且有政府的代理人。秦朝所確立的縣以下基層行政層級，被后來各朝所運用。清朝皇帝接收了明朝所用的體制，在某些細節(jié)上作了必要的調整，并且對所有輔助的地方組織，只要看起來有助于基層社會統(tǒng)治，都加以運用”。保甲（治安）和里甲（稅收）組織的頭人和鄉(xiāng)村谷倉的管理者，乃是協(xié)助官府對鄉(xiāng)村進行控制的代理人。而“為了阻止鄉(xiāng)村團體或機構不當權力和影響力的發(fā)展，清朝采取了一系列抵制性組織。每一個地方的代理人或組織，不論是政府促成的或是地方原生的，都納入知縣的控制或監(jiān)督之下”。由此，原有的鄉(xiāng)村團體和機構無法發(fā)展成為地方權力的中心。不過，“清朝的鄉(xiāng)村控制體系顯然不是沒有一些嚴重缺陷的。事實上，那些促使清朝統(tǒng)治者采行鄉(xiāng)村控制體系的優(yōu)點，長遠看來，正是這個體系弱點的根源所在”。1在內外諸因素的合力推動下，近代中國的國家與社會的關系呈現(xiàn)出新的特點。晚清統(tǒng)治集團被迫推行立憲與法制改革，制定了預備立憲九年應行籌備清單，推進地方自治也成為這份改革清單的組成部分，認為地方自治乃是“立憲之根本，城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)又為自治之基礎，誠非首先開辦不可”，強調官治與地方自治之間的關系是“地方自治乃輔官治之所不及，仍統(tǒng)于官治之內，并非離官治而獨立”。2遂而，清廷頒布了《地方自治章程》，這一現(xiàn)象反映了晚清國家對于社會的一定程度的扶植。由此，在傳統(tǒng)的帝國鄉(xiāng)村控制體系的轉型變革進程中，新的國家與社會之圖式日漸形成。進入民國時代以來，地方自治進一步活躍起來，《縣自治法》（1919年9月7日）、《市自治法》（1921年7月3日）、《鄉(xiāng)自治法》（1921年7月3日）等地方自治法律相繼頒行;而《中華民國訓政時期約法》將地方自治擺在重要位置，其實地方自治受制于“黨治政府”的體制，缺乏獨立存在的地位，政府始終主導著鄉(xiāng)村控制體制的重建，保甲鄉(xiāng)約制度構成政府實現(xiàn)鄉(xiāng)村控制的制度資源。3這預示了鄉(xiāng)村控制體系的變動。隨著1949年人民大革命的勝利，近代以來的中國國家與鄉(xiāng)村之間的關系表現(xiàn)出新的特征。適應新的人民共和國的國家建構與國家治理的需要，新中國成立初期的“一化三改造”運動以及隨后的人民公社化運動，為創(chuàng)設與施行新的國家治理體系提供了重要的載體，加快了國家與社會的同一化進程，國家權力大幅度地廣泛介入從城市到農村的社會生活的各個領域，從而造成“強國家-弱社會”的格局，政社合一的人民公社體制集中表達了“強國家-弱社會”的法權要求。1978年的改革開放，催生著國家與社會之間關系新格局的歷史性生成。家庭聯(lián)產承包責任制的推行，人民公社體制的廢除，代之而起的鄉(xiāng)政村治體制，無疑給鄉(xiāng)村社會生活帶來了巨大的變化，村民自治逐漸興起并且成為國家憲制的有機組成部分。特別是在1992年春著名的“南方談話”中，鄧小平明確做出社會主義社會完全可以實行市場經濟的重大結論。4社會主義市場經濟在當代中國的迅猛發(fā)展，不僅重塑了國家與政府行為的發(fā)展走向，而且把社會從國家有機體中逐漸解放出來，社會自身愈益獲得相對獨立的存在與發(fā)展的地位，進而深刻地改變了國家與社會之間的關系。在這一新的國家與社會關系構架中，國家與鄉(xiāng)村之間日益展示出良性互動的局面，“村民自治制度實現(xiàn)了歷史性的跨越，迎來了發(fā)展的大好時機”。5在這一情勢下，“鄉(xiāng)村治理”概念應運而生，因其有著獨特的理論蘊含，而成為分析鄉(xiāng)村社會的具有歷史與邏輯力量的解釋工具。6因之，在新的歷史條件下，實現(xiàn)從傳統(tǒng)的人治型的鄉(xiāng)村控制體系向現(xiàn)代的法治型的鄉(xiāng)村治理體系的歷史性變革，這已經成為加強和創(chuàng)新基層社會治理、推進鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化的時代走向。

一般而言，在新的時代條件下，建構中國特質的新型鄉(xiāng)村治理體制，這既是中國鄉(xiāng)村治理邏輯的理論表達，更是中國鄉(xiāng)村治理革命的實踐探索，涉及多元共治、政社互動、社會動員等等眾多層面的問題。在這里，我們擬需把握三個關鍵性的變項，亦即自治、法治與德治。

一是自治。在當代中國，村民自治的有效實現(xiàn)，與推進鄉(xiāng)村基層民主建設密切聯(lián)系在一起。如果說實行家庭聯(lián)產承包責任制是當代中國農民投身新經濟體制建立的偉大創(chuàng)造，那么，實行村民自治同樣是當代中國農民參與基層民主制度構建的偉大創(chuàng)造。因之，實行村民自治，必須悉心把握保障農民的物質利益、尊重農民的民主權利這個核心要義，1以進一步擴大農村基層民主為出發(fā)點和落腳點，以貫徹執(zhí)行新村民委員會組織法為準繩，全面推進村級民主選舉，全面推進村級民主決策，全面推進村級民主管理，全面推進村級民主監(jiān)督，從而保證億萬農民依法直接行使民主權利，全面推行村民自治，擴大村民自治范圍，扎實推進村民自治制度化、規(guī)范化、程序化建設，健全村民自治制度。只有把村民自治落實到農村基層民主建設的全過程和各個方面，才能更加有效地維護和實現(xiàn)農民的合法權益，才能更加凸顯自治對于鄉(xiāng)村治理體系的核心價值意義，也才能把現(xiàn)代的法治型鄉(xiāng)村治理體系構筑在堅實的基層民主基礎之上。當然，影響村民自治實現(xiàn)形式的因素是多方面的，除了政治方面的因素之外，還涉及村民自治賴以存在與發(fā)展的經濟的、社會的、文化的、傳統(tǒng)的乃至地域空間的條件。2有的地區(qū)將村民自治從行政村一級下移到自然村，有的地區(qū)則在開展以村民小組為基本自治單元的試點工作，如此等等，村民自治實現(xiàn)形式各異。3因此，有必要積極穩(wěn)妥地探索不同情況下村民自治的有效實現(xiàn)形式。

二是法治。在全面依法治國的新時代，新型鄉(xiāng)村治理體系的構建，離不開法治的保障。而法治是規(guī)則之治，是一個規(guī)則規(guī)范體系。在文明社會中，沒有一般的法律規(guī)則，就不可能實現(xiàn)社會關系的統(tǒng)一調整，排除主觀任意性，也就無法保障一個鞏固、穩(wěn)定的法律秩序。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理體系，從總體上缺乏體現(xiàn)國家意志要求的法律規(guī)則調整，諸如風俗、習慣、慣例、村規(guī)民約、民間調解等等所謂非正式制度機理往往起到主導性的調整功用，國家制定法難以整體性地介入鄉(xiāng)村治理活動之中，由此形成所謂鄉(xiāng)土社會秩序。伴隨著從傳統(tǒng)型鄉(xiāng)村治理體系向現(xiàn)代型鄉(xiāng)村治理體系的歷史轉型，國家制定法愈益大規(guī)模地滲透到基層社會生活領域，劇烈地侵蝕著傳統(tǒng)型鄉(xiāng)村治理體系的規(guī)則機理，與鄉(xiāng)村社會的非正式制度發(fā)生碰撞。4國家組織實施的持續(xù)性的普法規(guī)劃或“送法下鄉(xiāng)”活動，從長遠看有利于正式的制度化的國家法律的建立，并且有助于強化正式法律對鄉(xiāng)村社會的控制，進而形成法治秩序。但是，不可否認，正式的制度化的法律在實際運作的過程中，確乎存在著與鄉(xiāng)村社會運行的現(xiàn)實邏輯的悖離，并且難以完全替代本土性的規(guī)則、習慣、風俗對于鄉(xiāng)村社會生活的實際調整作用。5這里就不可避免地存在著法治秩序與鄉(xiāng)土秩序的現(xiàn)代耦合問題。實際上，在重構中國鄉(xiāng)村治理體系的歷史進程中，不僅要重視法治的規(guī)則之治功能，善于運用法律手段，為村民自治與鄉(xiāng)村治理活動提供一定的模式，保障農民依法直接行使民主權利，把村民自治納入法治化軌道;還要加強法治宣傳教育，增強農村干部的法治觀念和依法辦事能力，引導廣大農民知法守法，用法律維護自身的合法權益;也要注重發(fā)揮非正式規(guī)則與制度的調整功用，尊重村民生活實踐中自發(fā)形成的鄉(xiāng)土秩序的固有價值，尤其是要發(fā)掘村規(guī)民約的鄉(xiāng)村治理價值，6使之成為與正式的國家法律內在結合的鄉(xiāng)村治理規(guī)則共同體。可以預期，建立在現(xiàn)代法治基礎上的當代中國法理型鄉(xiāng)村治理體系一定會展現(xiàn)出蓬勃的生機與活力。

三是德治。在現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系中，作為一種治理方式的德治，具有自身獨特的價值屬性，往往會對村民的行為取向產生明確的指引、規(guī)制與評價功用，因而與鄉(xiāng)村社會生活的調節(jié)與治理密切相關。從歷史的角度來看，傳統(tǒng)中國的儒家“德治”思想體現(xiàn)了儒家倫理的精神，對古代鄉(xiāng)村生活世界產生了深刻的影響。在傳統(tǒng)中國的鄉(xiāng)村控制體系中，儒家“德治”學說及其意識形態(tài)構成了鄉(xiāng)村控制活動的基本價值準則，成為鄉(xiāng)村社會成員行為與思想的價值基礎，對鄉(xiāng)村社會關系起到了連結與凝聚的作用。由儒家“德治”思想衍生開來的傳統(tǒng)中國的綱常名教體系、鄉(xiāng)約制度1及其宗法制度構架，更是成為帝國統(tǒng)治者統(tǒng)馭鄉(xiāng)村社會、控制鄉(xiāng)村生活的有力工具。隨著社會的進化與轉型發(fā)展，作為一種觀念的與治理的傳統(tǒng)，儒家的“德治”及其倫理理性精神，逐漸成為一種歷史文化力量，積淀在鄉(xiāng)村社會民眾的社會意識、心理、習慣、行為方式及生活過程之中，因而與當下的鄉(xiāng)村社會有機體密不可分。在某種程度上，傳統(tǒng)儒家的“德治”思想及其倫理理性精神，作為一種行為評價尺度，深深地嵌入鄉(xiāng)村社會主流價值觀念體系之中，成為指導和規(guī)范鄉(xiāng)村社會成員行為的一種范型。這種評價尺度帶有道德經驗性的色彩。亦即是說，它是鄉(xiāng)村社會成員在長期交往過程中積累起來的生活經驗與交往慣例的聚合體，因而它通常具有倫理規(guī)范的性質。它借助于某些流傳下來的共同道德準則，對鄉(xiāng)村社會成員行為的合理性進行道德判斷，進而與當下的鄉(xiāng)村社會自治生活交融在一起，發(fā)揮著鄉(xiāng)村治理的重要價值作用，有力地影響著當代鄉(xiāng)村社會共同體的各個領域，有形或無形地左右著當代鄉(xiāng)村治理進程的未來走向。因之，對于當代中國的鄉(xiāng)村治理來說，德治的價值意義是不可或缺的。2

總之，在構建當代中國的新型鄉(xiāng)村治理體系的新時代，自治、法治、德治這三種治理方式相輔相成，相互促進，三者缺一不可，亦不可偏廢。在新型鄉(xiāng)村治理體系中，自治是核心，法治是保障，德治是靈魂。因此，將自治、法治、德治有機結合起來，這無疑是當代中國鄉(xiāng)村治理方式的內在整合和時代選擇。它構成了當代中國鄉(xiāng)村治理革命的一個基本要求，對于重構縣域治理體制、推進縣域社會治理現(xiàn)代化進而實現(xiàn)中國國家治理現(xiàn)代化影響深遠。

五、余論：縣域治理與法治發(fā)展的基本邏輯

縣域法治是國家法治縱向結構體系的基本構成要素。在多樣性統(tǒng)一的概念工具框架下理解縣域治理與法治發(fā)展的內在要義及其基本邏輯，我們就會看到，作為一種以特定行政區(qū)劃為基礎的地域空間，縣域乃是一定經濟的、政治的、社會的、文化的、歷史的、民俗的、人口的乃至地理環(huán)境等等諸方面社會與自然要素的特定行政層級的基層政制載體，包涵著極為豐富的社會、政治與法權意蘊，有著多樣化的表現(xiàn)形式。一般來說，無論在單一制國家，還是在聯(lián)邦制國家，作為基層治理機構的縣級（或類似行政層級）政權，通常成為國家治理與法治發(fā)展總目標的基層法治的重要力量，深刻地影響著基層社會生活的各個領域。在中國，源遠流長的大一統(tǒng)體制，賦予縣制及其治理活動以特有的價值取向，縣域治理構成了國家治理機器運轉的基礎。因之，在中國的具體國情條件下，縣域治理與法治發(fā)展歷史性地生成著自身的獨特意義。那么，如何理解中國語境下縣域治理與法治發(fā)展的基本要義？有的學者在討論當今縣域政治運行機理時，提出了“理性化政治與鄉(xiāng)土化政治的碰撞與沖突”的問題，認為在縣域政治生活中交織著體現(xiàn)一般規(guī)則的統(tǒng)一的國家理性與體現(xiàn)特殊鄉(xiāng)情的地方性的鄉(xiāng)土文明之間的矛盾關系，縣域的主政者正是在國家理性與鄉(xiāng)土人情之間運作其政治機器，并力圖保持政治均衡，遂而達致縣域之治。1這一分析確乎揭示了縣域政治運作的統(tǒng)一性與多樣性相結合的基本特點，實際上亦提出了縣域治理與法治發(fā)展過程中的普遍規(guī)則之治與特殊鄉(xiāng)土之治之間的衡平協(xié)調的重大課題。深入考察縣域治理與法治發(fā)展的普遍與特殊、一般與個別的辯證關系，認識縣域治理的多樣性統(tǒng)一的運作機理，無疑有助于我們把握縣域治理與法治發(fā)展的內在奧秘。

一方面，縣域治理與法治發(fā)展是治國理政的基本方略在基層社會生活中的展開與落實。在中國，綿延久遠的大一統(tǒng)的政治架構及其運行機理要求國家統(tǒng)治者基于國家治理的客觀需要，制定與實施有利于維護與實現(xiàn)國家政制統(tǒng)一的總體性的治國理政基本方略，構建一個層級分明、有機關聯(lián)、取向鮮明的大國治理體系?？h域治理是國家治理體系的基石。在國家政權結構中，縣級政權處于承上啟下的樞紐性環(huán)節(jié)。“古人講，郡縣治，天下安。我國縣的建制始于春秋時期，因秦代推進郡縣制而得到鞏固和發(fā)展。兩千多年來，縣一直是我國國家結構的基本單元，穩(wěn)定存在至今?！?因此，縣域構成了國家治理的基本實踐場域，縣域治理遂成為國家治理方略在縣級政權架構下的基層治理活動，縣域法治由此成為國家法治在縣域空間范圍內的具體實踐。作為國家政權結構的基本單元，縣域治理與法治發(fā)展的核心目標乃是貫徹國家治理規(guī)則，執(zhí)行國家法律規(guī)范，藉以保證國家總體意志在縣域基層社會的有效落實。從這個意義上講，縣域治理具有鮮明的國家性的特質。國家意志、國家規(guī)則、國家制度、國家方案構成了縣域治理與法治發(fā)展賴以存在和發(fā)展的不可逾越的基本條件。這就是說，縣域治理與法治發(fā)展必須體現(xiàn)國家治理與法治發(fā)展的根本要求和基本走向，遵循國家治理與法治發(fā)展的普遍性準則，維護國家治理與法治規(guī)則的統(tǒng)一和權威。實際上，在縣域治理與法治發(fā)展實踐中，作為國家意志的載體和表現(xiàn)形式的國家治理與法治規(guī)則制度體系以及總體行動方案，是縣域治理與法治發(fā)展的基本規(guī)則與制度基礎，規(guī)制著縣域治理與法治發(fā)展的全過程和各個領域，塑造著縣域治理與法治發(fā)展的整體格局，引導著縣域治理與法治發(fā)展的運動方向，因而制約著縣域治理與法治發(fā)展的實際效果。中央政府依據國家規(guī)則和國家制度所實施的統(tǒng)一的國家治理與國家法治發(fā)展，有助于建構一個統(tǒng)一完整的現(xiàn)代國家體制，藉以為縣域治理與法治發(fā)展的有效推進創(chuàng)設具有高度權威性和一體化的國家政治空間。這是單一制的國家結構體制所蘊含著的國家主權一元觀的必然要求。因之，考察中國語境下的縣域治理與法治發(fā)展，必須牢牢把握國家政制統(tǒng)一性對于縣域治理與法治發(fā)展的支配作用這一普遍性的一般法則，始終關注國家發(fā)展進程對于縣域治理與法治發(fā)展進程的深刻影響，把中央政府治國理政的基本方略貫徹落實到縣域社會生活之中。

另一方面，縣域治理與法治發(fā)展亦是一個反映多樣性的鄉(xiāng)土社會秩序要求的區(qū)域性或地方性社會治理與法治實踐活動。在主權國家的范圍內，區(qū)域治理既表現(xiàn)為以特定行政區(qū)域為基礎的治理形態(tài)，也表現(xiàn)為跨行政區(qū)域的治理活動?？h域治理是區(qū)域治理的有機構成要素，一般是指在縣級行政區(qū)劃的地理空間范圍內所展開的社會治理過程。如同區(qū)域治理具有明顯的地方性品格一樣，縣域治理則更加具體而生動地展示出多樣化的鄉(xiāng)土社會治理的固有特性。在中國的社會條件下，鄉(xiāng)土社會與城鎮(zhèn)社會構成一種彼此依存的共生關系。按照費孝通先生的看法，在傳統(tǒng)中國，“從基層上看去，中國社會是鄉(xiāng)土性的”。而中國鄉(xiāng)土社會的基本單位是村落，村落之間大體上形成一種相對孤立和隔絕的狀態(tài)。所以，“鄉(xiāng)土社會的生活是富于地方性的。地方性是指他們活動范圍有地域上的限制，在區(qū)域間接觸少，生活隔離，各自保持著孤立的社會圈子”。這是一個“熟人社會”，而不是“陌生人的社會”。在這里，調節(jié)人們之間關系的規(guī)矩乃是習俗或禮俗，而不是法律。“在鄉(xiāng)土社會中法律是無從發(fā)生的?！?顯然，傳統(tǒng)中國的縣域治理所面臨的基本社會環(huán)境就是這樣的鄉(xiāng)土社會生活類型。誠然，在現(xiàn)代社會，快速推進的新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化進程，打破了傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會體系，社會成員的流動性明顯增強，基層社會的孤立與隔絕狀態(tài)業(yè)已不復存在，國家權力日益廣泛地滲透到縣域社會生活領域之中，表現(xiàn)為法律的國家規(guī)則逐漸成為基層社會關系的主要調節(jié)機制。但是，應當看到，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會諸方面條件和因素依然頑強地影響著當代縣域治理活動乃至整個國家與社會的治理實踐。與來自國家規(guī)則與制度的正式的或正規(guī)化機制的影響不同，淵源于鄉(xiāng)土社會法則或法理的非正規(guī)化機制對縣域治理進程的影響，具有明顯的地方性特點?？h域治理的地方化在很大程度上與廣泛存在于鄉(xiāng)村社會之中的村落家族組織密切相關。在劇烈的社會大變革時代，以地緣與血緣紐帶相連結的村落家族共同體雖然遭受到接連不斷的沖擊，但是，1978年改革開放以來家庭聯(lián)產承包責任制在廣大鄉(xiāng)村社會的推行，在消解傳統(tǒng)的村落家族體系的同時，又深刻地改變著鄉(xiāng)村社會體制的結構，血緣關系對農業(yè)生產活動的調節(jié)功能在逐步強化。在這一新的條件下，村落家族共同體開始獲得新的生命力，漸而復蘇起來，鄉(xiāng)村社會生活中逐步形成國家-社會體制與村落家族秩序彼此分立的新格局。這種狀況對處于幅員廣闊的鄉(xiāng)村地域空間范圍內的縣域治理產生了重要影響。1因此，縣域治理與法治發(fā)展過程交織著正規(guī)化與非正規(guī)化的雙重治理機理，而在有些情況下，那種非正規(guī)化的體現(xiàn)鄉(xiāng)土社會日常生活法理邏輯治理機制所起到的作用，往往要大于國家化正規(guī)化機制的治理效果。由此形成的多元化的基層社會治理秩序，必然產生多樣化的縣域治理與法治發(fā)展形態(tài)。當然，縣域治理的地方性與多樣性格局，則是以國家治理的整體性與統(tǒng)一性為依歸的。

由上可見，在中國的國情條件下，縣域治理與法治發(fā)展所呈現(xiàn)出來的多樣性統(tǒng)一的運動樣式，反映了我們這個超大型國家的社會發(fā)展不平衡的規(guī)律，也充分表明了大國治理與法治進程的復雜程度。

TheDevelopmentoftheCounties’RuleofLawin

ChinafortheNewEra

GONGPi-xiang

Abstract："WithsocialandhistoricalconditionsinChina，theruleoflawincountyareashasauniquestrategicpositionnotonlyintheregionalruleoflawsystembutalsointheprocessofnationalruleoflawdevelopment.Toagreatextent，theruleoflawincountyareadeterminestheefficiencyofthewholecountry’sruleoflawsystemandprofoundlyaffectstheoverallpatternofthemodernizationprocessofthecountry’sruleoflaw.County-levelgovernmentformsthebasicunitandfoundationofthestructureforstatepowersystemincontemporaryChina.Countypoliticsisthebasichubofthewholenationalpoliticaloperation.Sincethe18thnationalcongressoftheCommunistPartyofChina，intheprocessofpromotingthemodernizationofnationalgovernance，thesystemconstructionofstatepowerorgans，governancereform，andthegrowthoftheruleoflawsocietyatthecountylevel，havefullydemonstratedthevigorandvitalityofthedevelopmentoftheruleoflawatthislevelinChinainthenewera.Duringthe19thnationalcongressofcommunistpartyofChina，strategicarrangementshavebeensetfortheimplementationofthebasicstrategyofcomprehensivelyupholdingcounty’sruleoflaw，whichinjectsstrongimpetusintothedevelopmentofcounty’sruleoflawintheprocessofChina’sruleoflawinthenewera.

Keywords："Newera，ruleoflawinChina，county’sruleoflaw，county’sgovernance