保障性住房可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實困境與路徑重塑

金艾裙 鄭雅君

（安徽工程大學人文學院， 安徽 蕪湖 241000）

一、問題的提出

住房保障制度經(jīng)過二十多年的發(fā)展，基本形成了以經(jīng)濟適用住房、廉租住房、公共租賃住房為主要形式，共有產(chǎn)權(quán)住房、安置房、棚戶區(qū)改造并存的保障性住房格局。在一定程度上緩解了中低收入居民的居住困難，維護社會的和諧與穩(wěn)定。但隨著我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化進程的發(fā)展，住房保障仍存在供給主體單一[1]、建設(shè)資金壓力大[2]、社會資本建設(shè)不足[3]、人居環(huán)境待優(yōu)化[4]等問題。

社會政策主要是通過國家立法和政府行政干預來解決社會問題，增進社會福利。本質(zhì)上是要對貧困者給予幫助，以滿足不同人群的特殊經(jīng)濟需求和社會需求。因此，對貧困者的社會保護制度體現(xiàn)出一種選擇性的反貧困理論，這就在一定程度上割裂了經(jīng)濟政策與社會政策的平衡關(guān)系。在保障貧困方面，社會政策存在三種傳統(tǒng)的類型，即社會政策的剩余福利型、社會政策的工作成就型和社會政策的制度再分配型。[5]這三種類型的社會政策，都強調(diào)政府干預，但干預方式有失偏頗，沒有考慮保障對象的主觀能動性。

隨著理論的發(fā)展，美國學者梅志里、謝若登等提出一種最為恰當?shù)恼深A型政策——發(fā)展型社會政策，強調(diào)社會政策的生產(chǎn)性，著力于幫助弱勢群體的資產(chǎn)建設(shè)，對社會層面的投資未來可以帶來收益，不僅可以預防貧困代際轉(zhuǎn)移，而且可以對社會發(fā)展做出積極的貢獻。針對當前的保障房制度重物質(zhì)支持、輕精神關(guān)懷，重生存保障、輕資產(chǎn)拓展的現(xiàn)象，發(fā)展型社會政策以發(fā)展為導向，注重政策的前瞻性，著力于社會投資，旨在促進社會融合，能夠有效解決保障性住房發(fā)展中面臨的突出問題。

二、發(fā)展型社會政策與保障性住房可持續(xù)發(fā)展的藕合

1.理念藕合：注重發(fā)展導向，轉(zhuǎn)事后干預為事先預防

發(fā)展型社會政策是一種將發(fā)展的緯度引入社會政策的研究范式，其再分配重點實現(xiàn)了從滿足基本需要的消費性物質(zhì)到能夠再創(chuàng)造合理社會關(guān)系的社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。與傳統(tǒng)的社會政策注重采取消極的、被動的事后補償措施應(yīng)對社會問題不同，發(fā)展型社會政策強調(diào)事物的發(fā)展性，注重對問題的分析預判，注重社會政策的前瞻性。保障性住房的可持續(xù)性發(fā)展需要可預測性，力圖通過預測而客觀全面地考慮一切，將可能的風險、可能的問題考慮在先，從而擯棄事后干預的做法。

2.主體藕合：倡導福利多元主義的思想，調(diào)動多方積極性

發(fā)展型社會政策提倡整體性的思路，強調(diào)公私機構(gòu)、國家與社會、政府與公民對社會問題的協(xié)同治理。社會問題需要政策干預，但政府不是萬能的，問題的解決需要多元主體共同參與，主張實施政府、社區(qū)和個人共同參與的多元主義路徑。保障性住房建設(shè)面對資金壓力大、后期管理難度大等現(xiàn)實問題，更需要國家、市場、社會組織、社區(qū)、公民多元合作。

3.手段藕合：投資資本，經(jīng)濟政策與社會政策協(xié)調(diào)發(fā)展

發(fā)展型社會政策強調(diào)經(jīng)濟增長與社會進步的有機融合，具體體現(xiàn)在兩個方面：經(jīng)濟的發(fā)展必須是包容、協(xié)調(diào)和可以持續(xù)的發(fā)展，其中的核心是要讓社會的所有成員能夠分享到經(jīng)濟發(fā)展所帶來的成果；社會福利應(yīng)以社會投資為導向，其目的是提高人們參與經(jīng)濟的能力。[6]主張通過對人力資本、教育資源和社會資本的投資，探求社會層面的投資在未來的收益。保障性住房的可持續(xù)發(fā)展致力于在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上，注重社會建設(shè)，在改善民生的基礎(chǔ)上，促進弱勢群體的賦權(quán)增能，通過個體成長完善退出機制，實現(xiàn)保障房良性運轉(zhuǎn)。

4.目標藕合：注重社區(qū)融合，實現(xiàn)社會全面發(fā)展

傳統(tǒng)的社會政策忽視公民及社區(qū)自身的功能建設(shè)，忽視貧困者自身的權(quán)利訴求，難以激發(fā)貧困者自身力量。發(fā)展型社會政策以人的發(fā)展為導向，反對社會排斥，以免福利需求者被邊緣化。強調(diào)公平與發(fā)展，主張公共服務(wù)與社會保障的均等化，注重社區(qū)融合，以避免貧困代際傳遞，促進人的全面發(fā)展。保障性住房可持續(xù)發(fā)展亦堅持以人為本，力圖避免居住隔離與社會排斥，注重通過社區(qū)參與，實現(xiàn)社區(qū)融合。

三、發(fā)展型社會政策視域下保障性住房的現(xiàn)實困境

1.保障理念：政策缺乏可持續(xù)性，管理制度建設(shè)滯后

我國政府出臺的一系列關(guān)于住房保障的相關(guān)制度與政策，初步形成獨具特色的住房保障體系，逐步解決居民的安居問題，有力地改善了民生，維護社會公平。但保障制度缺乏可持續(xù)性，到目前為止尚沒有出臺一部住房保障法，以臨時性的通知、決定為主難以有效促進保障政策的落實，缺乏較為長遠的戰(zhàn)略眼光和對可能出現(xiàn)問題的預判和預防。如廉租房和經(jīng)濟適用住房在實施過程中出現(xiàn)的一系列問題，相關(guān)政策與制度并沒有能夠進行合理預期和預防，沒有建立有效的防控機制和管理監(jiān)督機制，在問題普遍發(fā)生并產(chǎn)生廣泛影響之后才提出解決措施，沒有做到防患于未然。由于管理制度建設(shè)落后，執(zhí)行機制尤其是執(zhí)行標準不規(guī)范，難以達到預期的效果。政府在執(zhí)行過程中缺乏監(jiān)督，保障房建設(shè)與管理涉及多部門，部門間職能交叉，相互扯皮現(xiàn)象在所難免。發(fā)展型社會政策關(guān)注發(fā)展，強調(diào)對社會問題的產(chǎn)生進行事先測，能夠有效應(yīng)對這一問題，推進住房保障的可持續(xù)發(fā)展。

2.保障主體：主體單一，多元協(xié)同不夠

《世界人權(quán)宣言》第二十五條明確規(guī)定：“人人有權(quán)享有為維持他本人和家屬的健康及福利所需的生活水準，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會服務(wù)。”住房作為最基本的生存保障，即便是最低收入群體也要消費這種昂貴的商品。保障性住房因其保障性功能以及投資大、收益小、利潤薄的特點，致使市場機制難以實現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)，從而表現(xiàn)為市場失靈。市場失靈呼喚政府發(fā)揮積極作用。但是，政府也非萬能，既可能出現(xiàn)政府職能越位現(xiàn)象，如過分干預住房市場的運行；也可能存在政府失靈現(xiàn)象。政府失靈不僅表現(xiàn)在保障性住房制度不完善，更多地表現(xiàn)在財政支持力度不夠，資金來源有限。我國的保障性住房資金包括中央投資補助資金，中央專項補助資金，省級補助資金和地方政府財政預算，以及土地出讓金的一定比例和住房公積金凈收益，還有社會融資，目前中央和地方政府的投資比例大約為1:4，以致地方政府在保障房建設(shè)中面臨巨大的資金壓力。[7]因此，可以借鑒發(fā)展型社會政策倡導的政府、市場、社會組織、社區(qū)、公民的福利多元主義路徑，積極拓寬融資渠道，實現(xiàn)保障房融資渠道的多樣化，降低政府財政支出。

3.保障手段：重物質(zhì)提供輕能力建設(shè)，人力資本建設(shè)不足

聯(lián)合國《人居議程》提出“人人享有適當住房”的人居目標，在一系列保障性住房政策的引領(lǐng)下，我國已基本解決了住房嚴重短缺的問題，通過租售并舉的方式顯著改善困難群眾的住房條件。住房保障雖然在短期內(nèi)滿足了低收入人群的基本住房需要，但卻并沒有提高弱勢群體所擁有的資產(chǎn)。保障對象獲得的基本上是以貨幣或房屋為內(nèi)容的物質(zhì)保障，人文關(guān)懷與自我能力提升被普遍忽視。從制度對貧困者財富積累效應(yīng)來說，資產(chǎn)缺乏也是導致持續(xù)貧困的機制。貧困不僅表現(xiàn)為物質(zhì)需要、社會參與需要的未滿足，而且表現(xiàn)為能力需要以及發(fā)展權(quán)利的未滿足。發(fā)展型社會政策不僅強調(diào)關(guān)注保障對象的物質(zhì)保障，更要立足于培養(yǎng)人的能力，以開發(fā)人的潛能，調(diào)動人的主動性，最終走出貧困。因此，有必要強化資本建設(shè)理念和政策對象的主動參與意識，不斷增強弱勢群體的可持續(xù)發(fā)展。

4.保障目標：重住房建設(shè)輕人居設(shè)計，社區(qū)融合缺乏

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》提出城市生活和諧宜人的發(fā)展目標。多年來，我國的住房保障政策主要關(guān)注住房建設(shè)，對保障性住房的入住管理與社區(qū)發(fā)展關(guān)注不足。保障性住房社區(qū)是一種典型的特殊社區(qū)，居民來源多元化，居民之間文化差異、觀念差異，甚至是收入差異顯著，存在明顯的居住隔離現(xiàn)象，容易產(chǎn)生矛盾糾紛。目前保障房社區(qū)存在著入住滿意度低、公共服務(wù)配套差、財政資源緊張、居民認同感差等問題，居民之間的鄰里互動以搬遷前的“地緣關(guān)系”為主，“業(yè)緣關(guān)系”和“趣緣關(guān)系”較少。鄰里互動直接限制了保障房社區(qū)的融合度。在廣州的社會融合度測量中，情感適應(yīng)、環(huán)境融合、鄰里交往和社區(qū)互動整體不高，社區(qū)居民社區(qū)參與度較低，與周邊社區(qū)互動較少，社區(qū)融合呈現(xiàn)出“內(nèi)卷化”趨勢。［8］因此有必要加強人居設(shè)計，改善人居環(huán)境。發(fā)展型社會政策注重社區(qū)融合，強調(diào)公共服務(wù)與社會保障的均等化，避免貧困代際傳遞，能夠有效應(yīng)對這一問題。

四、保障性住房可持續(xù)發(fā)展的理念、主體、手段與目標重塑

借鑒發(fā)展型社會政策理念，針對住房保障對象的特點與需求，重塑保障性住房可持續(xù)發(fā)展的理念、主體、手段與目標，通過多元主體提供資源，協(xié)調(diào)社會與經(jīng)濟政策，投資人力資本，加強社區(qū)融合，促進人的全面發(fā)展，以實現(xiàn)住房保障的可持續(xù)發(fā)展。

1.理念重塑：加快住房保障立法,重塑發(fā)展理念

發(fā)展型社會政策在政策理念上強調(diào)發(fā)展，注重政策的前瞻性和可持續(xù)性。完善的法律法規(guī)能從源頭上制止相關(guān)問題的產(chǎn)生?，F(xiàn)行的住房公積金、經(jīng)濟適用房、廉租房、公租房等保障制度在實施過程中出現(xiàn)的種種問題，以及對這些問題的事先預防不足而只能采取事后補償措施，與目前缺乏一部關(guān)于住房保障的法律密切相關(guān)，因為缺乏權(quán)威法律的規(guī)定和約束，保障性住房違規(guī)操作問題時有發(fā)生，資金不足問題難以根本解決，保障性住房事后管理難度大。因此，制定符合我國國情的統(tǒng)一的住房保障法律法規(guī)體系迫在眉睫。

發(fā)達國家和地區(qū)推行住房保障政策時，往往通過經(jīng)濟立法形式來保證政策的落實。通過立法，不僅使住房保障政策措施有法可依，而且保證了政策的權(quán)威性與時效性。我國的《住房保障法》的起草已列入十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃，期待將從科學的法律高度保障公民住房的基本權(quán)利。相對于保障性住房的建設(shè)而言，保障房的分配、管理、使用等問題更突出。保障性住房管理混亂，準入存在過嚴過寬并存現(xiàn)象、監(jiān)督審查不嚴格、退出政策執(zhí)行不力。諸多問題的解決呼喚《住房保障法》盡快出臺。

2.主體重塑：政府保障與社會參與相互補充各司其職

發(fā)展型社會政策在政策實施途徑上強調(diào)多元與整合。市場機制是配置住房資源最有效的途徑，但保障性住房具有公共用品的屬性，通過市場機制難以解決低收入人群的住房需要，政府必須負擔起建設(shè)和管理的責任。從不同類型保障性住房來看，公租房資金來源以政府為主，同時運用市場機制吸引社會資金投入。廉租房和經(jīng)濟適用房供給主體是政府，從資金籌集、房屋建設(shè)到分配與管理均由政府負責。可見，這三種保障性住房都以政府為主。實踐證明，為解決這一問題，發(fā)達國家的保障性住房建設(shè)已普遍采取多渠道融資方式，并由“住房協(xié)會”等非營利機構(gòu)具體負責操作。

發(fā)展型社會政策視角下，保障性住房體系的建立應(yīng)堅持以政府主導，逐漸實現(xiàn)社會參與的原則，以多種多樣的方式來滿足社會需求。首先應(yīng)盡快建立健全社會資金投入住房保障的政策體系，動用財政、稅收、金融等政策手段，拓展融資渠道。積極動員外資以及民間資本參與融資。啟動政策性房地產(chǎn)融資平臺，吸引多元化社會投資。其次，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的加速，國有企業(yè)、民營企業(yè)以及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織都是保障性住房建設(shè)義不容辭的主體?！笆濉币?guī)劃，強調(diào)把公租房擴大到非戶籍人口，以解決城鎮(zhèn)新居民住房需求為主要出發(fā)點。國有企業(yè)、私營企業(yè)參與保障性住房建設(shè)既能夠為本企業(yè)員工爭取利益，也是履行社會責任的最好方式。

3.手段重塑：投資人力資本,發(fā)揮住房保障社會功能

發(fā)展型社會政策最根本的立場就是投資現(xiàn)在和未來的勞動人群。主張通過人力資本投資和政策措施，鼓勵保障對象進行資產(chǎn)建設(shè)和積累，同時強調(diào)保障對象并不是政策資源的被動接受者，而是能夠主動參與到政策實施中的自立自強的主體。加強對人力資本的投資，使弱勢群體有能力對發(fā)展過程中的產(chǎn)出施加積極的影響。人力資本是人的能力和素質(zhì)，通過投資而形成。

保障性住房居民普遍年齡偏高、文化程度低、就業(yè)意識不強，之所以工資收入極低甚至失業(yè)，很大一部分原因是他們技術(shù)老化過時，不能適應(yīng)現(xiàn)代科技發(fā)展的要求，因此，開展各類培訓，提供技術(shù)支持是投資人力資本的首要任務(wù)。鼓勵有勞動能力的人參加由政府及有關(guān)培訓機構(gòu)舉辦的各種學習和培訓。讓保障性住房居民獲得勞動技能，重新就業(yè)，提升生活信心，增強社會責任。其次社區(qū)盡力為保障性住房居民就業(yè)提供政策咨詢，搭建服務(wù)平臺，挖掘各種資源，廣泛收集用工信息，利用多種途徑，支持就業(yè)。唯有提高保障性住房居民的勞動收人，保障性住房的退出機制才能夠有效實施。此外，注重心理疏導，加強人文關(guān)懷。雖然保障性住房在一定程度上能夠滿足弱勢群體的獲得感，但貧困通常會導致人的相對剝奪感。因此，對保障性住房居民開展人文關(guān)懷勢在必行。

4.目標重塑：加強人居設(shè)計,促進社會融合

發(fā)展型社會政策反對社會排斥，在住房保障的政策目標上力圖促進社會融合和全面發(fā)展。確保弱勢群體參與性地享受社會福利，力所能及地參與到社會的政策、經(jīng)濟、文化建設(shè)，而不是在被動獲得社會福利過程中受到社會排斥或被邊緣化。保障性住房制度通過優(yōu)化住房資源配置，調(diào)整住房供給，已基本滿足我國社會中低收入群體的基本生存需要和部分的安全需要。在基本居住需求滿足基礎(chǔ)上，保障性住房居民對人際交往、社區(qū)歸屬訴求明顯，卻又受到一定程度的限制。因此有必要將側(cè)重于對個人的救助，轉(zhuǎn)向加強社會資本建設(shè)，促進社區(qū)融合。

住房保障的基本目標是保障中低收入階層的基本居住權(quán)利，實現(xiàn)“住有所居”，作為社會資源再分配的重要手段，保障性住房的建設(shè)也承擔著緩解社會矛盾、調(diào)節(jié)市場作用下空間權(quán)益和公共資源分配不公平的作用。以最大限度地實現(xiàn)弱勢群體在基本生活保障基礎(chǔ)之上的全面發(fā)展。為應(yīng)對保障房社區(qū)居民對社區(qū)發(fā)展、社區(qū)生活的諸多訴求，應(yīng)加強對保障住房社區(qū)發(fā)展關(guān)注。首先加強人居設(shè)計，重點優(yōu)化公共空間，為居民交往創(chuàng)造條件。其次，要積極培育保障性住房社區(qū)社會組織，做好保障房社區(qū)公共服務(wù)。充分吸納專業(yè)類社會組織和社區(qū)各類社會組織，利用各自不同的資源優(yōu)勢，推進社會服務(wù)以及對特殊群體的幫扶關(guān)懷。解決好保障房居民最直接、最現(xiàn)實的利益問題。