論新時代我國的合憲性審查制度

劉軍

摘 要：合憲性審查是憲法實施和監(jiān)督的重要形式，是深化依法治國實踐的關鍵。習近平新時代中國特色社會主義憲法思想為其奠定了理論基礎。我國的合憲性審查制度不同于西方的違憲審查、憲政分權，它是全國人民代表大會及其常委會作為權力機關行使的權力。我國合憲性審查制度不夠完善，需要在黨的統(tǒng)一領導下明確審查程序和范圍。

關鍵詞：依法治國;合憲性審查;黨的領導

中圖分類號：D920.4 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2019）12-0089-03

憲法是國家的根本大法，具有最高的權威。憲法的權威源于其在國家社會生活中的實施效果。習近平總書記強調：“憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施”[1]。如何在實踐中加強憲法的實施，鞏固憲法的權威？《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確了全國人民代表大會及其常委會合憲性審查主體地位，強調要把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，對違反憲法法律的規(guī)范性文件要依法撤銷和糾正。同時，還特別強調地方禁止制發(fā)帶有立法性質的文件。黨的十九大上，在習近平總書記所做的《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》報告中，正式提出了“合憲性審查”概念。報告中明確指出，在深化依法治國實踐的過程中必須“加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威”[2]。

一、合憲性審查是深化依法治國實踐的必然

合憲性審查制度是衡量一個國家法治水平高低的重要指標，是成熟法治國家的象征。當法治中國建設全面推進，依法治國實踐縱深發(fā)展時，合憲性審查制度的確立具有里程碑意義。

（一）合憲性審查是法治進一步發(fā)展的實踐要求

進入新時代，面對新的形勢、矛盾和新的要求，以習近平同志為核心的黨中央洞察全局，高瞻遠矚，科學分析當前法治建設的形勢，從理論上深刻闡述了新的歷史條件下全面推進依法治國的重大理論和實踐問題，就新時代堅持和發(fā)展怎么樣的中國特色社會主義法治、怎樣堅持和發(fā)展中國特色社會主義法治這兩個法治建設歷史命題，形成了新的、重要的法治思想和觀點，具有很強的思想性、戰(zhàn)略性、前瞻性、指導性，為建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家奠定了重要的政治基礎、思想基礎、理論基礎。在實踐中，提升了憲法實施水平，逐步樹立起了憲法權威，完善了以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，法治政府建設推進成效顯著，司法公信力大幅提升，法治社會建設有序推進，民眾法律素養(yǎng)不斷提升。在黨的領導下，法治中國建設中取得了舉世矚目的成就。

習近平總書記在十九大報告中明確“十四個堅持”為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略。其中，第六個“堅持”——“堅持全面依法治國”定義為中國特色社會主義的本質要求和重要保障。習近平總書記還多次指出：“依法治國，首先是依憲治國”。憲法實施的好壞，直接關系到我國法治建設水平的高低。但不容否認的是，我國憲法實施的效果仍與人民日益增長的美好生活需要有一定的差距，違反憲法的情形還時有發(fā)生。例如，在立法工作中“有些機關越權制定法規(guī)、規(guī)章;有些法規(guī)、規(guī)章同法律相抵觸或者法規(guī)之間、規(guī)章之間、法規(guī)與規(guī)章之間存在著相互矛盾、沖突的現象;有些法規(guī)、規(guī)章的質量不高，存在著不顧國家整體利益而為部門、地方爭取局部利益的傾向”[3]，尤其是設區(qū)的市，因為缺乏地方立法的經驗，理論儲備也不足，在行使地方立法權的過程中很容易出現立法越權和立法沖突等違反憲法規(guī)定的問題。因此，推進合憲性審查工作，對及時糾正違背憲法規(guī)定及精神的行為，確保憲法實施和監(jiān)督實效具有重要意義。

（二）習近平總書記關于憲法的重要論述為合憲性審查奠定了理論基礎

習近平總書記十分重視憲法，就憲法發(fā)表了一系列重要論述。這一系列重要論述，構成了習近平新時代中國特色社會主義法治思想的重要內容，是習近平總書記全面依法治國新理念、新思想、新戰(zhàn)略的重要思想。首先，習近平總書記強調憲法地位至高無上。他在紀念現行憲法公布施行30周年大會上指出：“憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，具有最高的法律地位、法律權威、法律效力，具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性”[1]。憲法是國家的根本法，憲法規(guī)范的內容都是國家的根本，是黨的意志和人民意志在國家法制上的最高表現。其次，習近平總書記深知“徒法不足以自行”，他強調“憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施”。依法治國是治國理政的基本方略，不斷提高黨領導依法治國的能力和水平，要充分認識“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政”。憲法的有效實施是我國國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，是法律權威和黨的權威的重要體現。最后，習近平總書記指出，要從思想上真誠信仰憲法。法諺有云“法律需要被信仰，否則它形同虛設”，憲法的權威在于人民發(fā)自內心的信仰和擁護。

習近平總書記關于憲法的重要論述為合憲性審查制度提供了理論基礎。作為治國安邦的總章程，其權威源自人民的信仰，人民的信仰來自憲法有效實施過程中的切身體會。合憲性審查實際上也是憲法實施的一部分。在實踐中當出現違憲行為時，能夠通過法律程序得到有效的糾正，從而確保憲法得以全面、有效實施，憲法權威得以樹立，憲法得以忠誠信仰。

二、深化合憲性審查理論認識

“合憲性審查”的概念，代表性的觀點認為，“所謂‘合憲性審查就是由有關權力機關依據憲法和相關法律的規(guī)定，對于可能存在違反憲法規(guī)定的法律法規(guī)和規(guī)范性文件以及國家機關履行憲法職責的行為進行審查，發(fā)現違反憲法的問題，并予以糾正，以維護憲法的權威”[4]。此概念對合憲性審查的認識較為全面，但將“合憲審查”等同于審查是否“違反憲法規(guī)定”，值得商榷。從文理解釋的角度看，“合憲性審查”是指有權國家機關依據法定的程序，以法定的方式，對國家機關規(guī)范性文件和特定主體行為是否符合憲法規(guī)范和憲法精神進行審查并做出處理的制度。簡單講，我國的合憲性審查就是全國人民代表大會及其常委會對特定法律規(guī)范或行為是否符合憲法規(guī)范和精神進行審查與處理。但是，要正確、深入認識我國的合憲性審查制度，還需要區(qū)分“違憲審查”“憲政”等概念。

（一）合憲性審查與違憲審查

“合憲性審查”與“違憲審查”這兩個概念，在我國理論界常常不細分，在很多情況下概念混用。如有學者就認為，合憲性審查和違憲審查是“一體兩面，其實就是‘違憲審查的一種別稱”[5]。但事實上二者的區(qū)別極大，采用不同概念所產生的結論也大相徑庭。

從邏輯推理的方法論上講，“合憲性審查”的邏輯出發(fā)點是被審查對象合憲，即合憲性審查“要求憲法審查機關在審查過程中首先在邏輯上推定立法行為合乎憲法，除非有明顯的事實能夠證明其違反了憲法”[6]。而“違憲審查”的邏輯起點是被審查對象推定為違憲，即指“有權審查機關在違憲推定（presumption of unconstitutionality）的前提下對立法進行違憲性審查（unconstitutionality），進而判斷其是否違憲（unconstitutional）”[6]?；趯彶檫壿嫷牟煌?，審查的結果也各不相同。合憲性審查的結果是合憲或者不合憲，而違憲審查的結果是違憲或不違憲。合憲與不合憲的判斷結果是二元的，很容易理解，即被審查對象要么合憲，要么不合憲，除此之外沒有第三種可能。但是，對于違憲審查來說，違憲好判斷，不違憲的判斷則較為復雜。不違憲可以是符合憲法規(guī)范，還可以是因為憲法沒有規(guī)定而無法判斷。

憲法規(guī)定的是國家的根本制度、國家生活的基本原則、國家政權機關等，是國家公權力的最高法律依據，是“根本法”“母法”，如果憲法在實施的過程中存在既不合憲也不違憲的“中間地帶”，憲法的權威將大打折扣?！昂蠎棥钡母拍畋取安贿`憲”更為嚴謹，從維護憲法權威的角度看，我國在憲法審查中使用“合憲性審查”概念更為科學。

（二）合憲性審查與西方憲政思想

關于西方“憲政”一說，習近平總書記告誡我們，必須搞清楚我國人民民主與西方所謂的憲政本質上是不同的。西方“憲政”，也稱為“立憲政治”或“立憲政體”，指的是依據憲法確立的政治體制及政治過程。西方憲政是資產階級革命的成果。西方憲政思想的出發(fā)點是憲法，其落腳點在政治，本質上屬于政治概念。西方憲政思想主要來源于洛克的權力制約政治理論、孟德斯鳩的三權分立理論，其主要特征為：“第一，三權分立，互相制衡。這是憲政最重要的內容之一。第二，司法獨立，違憲審查和憲法法院。第三，多黨輪流執(zhí)政。第四，議會財政。第五，有限責任政府，即小政府大社會。第六，自由市場經濟。第七，普世價值，包括自由、民主、法治、人權等所謂現代西方價值觀。第八，軍隊國家化。第九，新聞自由?！盵7]西方憲政以資產階級自由主義思想為基礎，與社會主義有著本質區(qū)別。在此，我們一定要認清以權力分立、司法獨立為基礎建立起來的西方違憲審查或憲法法院制度與我國的合憲性審查存在的區(qū)別。

我國的合憲性審查制度以人民民主為基礎，建立在由權力機關統(tǒng)一行使國家權力，其他機關分工負責、相互配合的國家權力運行機制上，不同于西方的權力制約與分立思想。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，它是國家權力機關，是其他國家機關權力的來源。法院作為司法機關，屬于權力機關的執(zhí)行機關，它由人民代表大會選舉，對人民代表大會負責，受人民代表大會監(jiān)督。憲法作為國家的根本大法，只有權力機關才有權力制定、修改、解釋、裁判，其他機關無權就憲法的實施進行監(jiān)督。因此，在我國只有全國人民代表大會及常委會才有權力實效憲法監(jiān)督，進行合憲性審查，不能像西方憲政思想描述的那樣通過三權分立賦予法院違憲審查權。

三、推進合憲性審查實踐

合憲性審查是憲法實施和監(jiān)督的重要組成，我國的憲法及相關法律規(guī)定了相關制度。但是，實施的效果并不明顯，“迄今為止，作為我國違憲審查機關的全國人大和全國人大常委會未公開受理并審查過一起違憲案件”[8]。在深化依法治國實踐的今天，合憲性審查制度需要根據新時代的要求進一步明確和完善。

（一）明確合憲性審查程序

我國的《憲法》及《立法法》規(guī)定，全國人民代表大會及其常委會享有監(jiān)督憲法實施的權力和改變或撤銷與不符合憲法規(guī)定與精神的法規(guī)、決定、命令等規(guī)范性法律文件的權力。據此，我國的合憲性審查的主體為全國人民代表大會及其常委會。從理論上講，也只有全國人民代表大會及其常委會才能享有合憲性審查的權力。十九屆三中全會審議通過的《深化黨和國家機構改革方案》提出，將“全國人民代表大會法律委員會”更名為“全國人民代表大會憲法和法律委員會”。新修正的《憲法》根據黨中央精神已經修正。將“法律委員會”更名為“憲法和法律委員會”并不是簡單的名稱變更和賦予新的職能，更深層次的意義是有專門的法律機構來保障憲法實施，提升憲法權威。《深化黨和國家機構改革方案》提出設立憲法和法律委員會的目的和要求，是為弘揚憲法精神，增強憲法意識，維護憲法權威，加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作。

《憲法》明確憲法和法律委員會承擔合憲性審查工作，解決了過往審查主體不明確的不足。但是，如何開展合憲性審查工作，仍待明確。目前，關于合憲性審查的程序僅《立法法》有籠統(tǒng)的規(guī)定。《立法法》第90條規(guī)定，對中央機關或省級人民代表大會提起的合憲性審查要求，由常委會工作機構分送有關的專門委員會進行審查、提出意見。其他國家機關和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民提出的審查建議，認為有必要的，送有關的專門委員會進行審查、提出意見。第91條規(guī)定，全國人民代表大會專門委員會在審查中認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向制定機關提出書面審查意見。制定機關應當在兩個月內研究提出是否修改的意見，并向全國人民代表大會法律委員會和有關的專門委員會反饋。制定機關不予修改的，可由委員長會議決定是否提請常務委員會審議撤銷的議案。對于《立法法》規(guī)定的合憲性審查程序，有幾個問題需要以后的立法予以明確。第一，憲法和法律委員會與各專門委員會的關系。憲法和法律委員會在合憲性審查過程中是統(tǒng)籌協(xié)調各委員會的審查工作，還是主管合憲性審查業(yè)務，各委員會配合。第二，時限問題。立案時限、審查時限、審議撤銷議案的時限等需要進一步明確。第三，公民或機構提出審查需要什么條件，應該走什么樣的程序等等也是下一步需要明確的問題。總之，合憲性審查需要更具針對性、可操作性的規(guī)定。

（二）厘清合憲性審查范圍

合憲性審查的范圍在《憲法》《立法法》有相關規(guī)定。根據《憲法》的規(guī)定，全國人民代表大會有權審查全國人民代表大會常委會的決定，全國人民代表大會常委會有權審查國務院制定的行政法規(guī)、決定和命令，以及省、自治區(qū)、直轄市國家權力機關制定的地方性法規(guī)和決議?！读⒎ǚā芬?guī)定，相關部門或個人認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的要求或建議。根據現行法律，合憲性審查的范圍可總結為：全國人民代表大會常委會決定、行政法規(guī)、國務院的決定和命令、地方性法規(guī)和決議、自治條例、單行條例。顯然，現有的法律對合憲性審查對象范圍規(guī)定得不夠周延。在四中全會決定中強調一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正，要把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍。因此，從理論上講，合憲性審查的對象應該是包括法律在內的所有規(guī)范性文件。另外，國家機關的行為、一些社會團體的行為、高級官員的行為也應該納入合憲性審查范疇。

（三）堅持黨領導合憲性審查

在合憲性審查工作中必須堅持黨的領導。黨的領導是中國特色社會主義的本質屬性。十九大報告強調，要堅持黨對一切工作的領導，在依法治國事業(yè)中，必須把黨的領導貫徹落實到全過程和各方面。推進合憲性審查工作的根本目的是為了加強和改善黨的領導，不能借所謂的審查來削弱甚至取消黨的領導，否則就背離了合憲性審查的政治方向。因此，在推動合憲性審查工作過程中“必須堅持憲法確認的黨的領導地位不動搖，堅決維護以習近平同志為核心的黨中央權威和集中統(tǒng)一領導，堅決落實黨中央確定的立法目標任務，嚴格執(zhí)行重大問題向黨中央請示報告制度”[9]，建立符合中國國情的合憲性審查制度。

參考文獻：

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[2]習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[M].北京：人民出版社，2017：38.

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[9]李飛.堅決貫徹憲法精神，加強憲法實施監(jiān)督[N].人民日報，2018-03-29（10）.