整體性安排理論下的民間融資法律制度完善※

王學(xué)忠

（中共安徽省委黨校，安徽 合肥 230022）

法律只是眾多社會(huì)調(diào)整方法中的一種。龐德認(rèn)為，完全依靠法律來(lái)完成對(duì)社會(huì)的控制是不可能的，“法律只以有限的社會(huì)控制為它的范圍，大部分社會(huì)控制仍留給血親集團(tuán)的內(nèi)部紀(jì)律、共同體的倫理習(xí)慣和宗教組織去處理”。[1]埃里克森也認(rèn)為，立法者應(yīng)當(dāng)重視發(fā)揮非法律機(jī)制的作用，否則“他們就可能造就一個(gè)法律更多但秩序更少的世界?！盵2]可見(jiàn)，法律不是萬(wàn)能的，其應(yīng)當(dāng)與其它機(jī)制共同發(fā)揮社會(huì)調(diào)整作用。民間融資市場(chǎng)治理也應(yīng)是如此。我國(guó)法學(xué)界多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，民間融資發(fā)展亂象是嚴(yán)苛法律管制的結(jié)果，主張放松管制，并提出了許多建議。這些建議無(wú)疑有益于民間融資市場(chǎng)的規(guī)范發(fā)展，但多是局限于就法律問(wèn)題論法律問(wèn)題，在如何促進(jìn)法律與非法律機(jī)制共同發(fā)揮民間融資市場(chǎng)治理作用方面的研究還不夠深入。青木昌彥提出的“整體性制度安排”理論認(rèn)為，法律與非法律機(jī)制構(gòu)成市場(chǎng)治理的復(fù)合體，它們是既分工又協(xié)作的關(guān)系，共同發(fā)揮市場(chǎng)治理作用?！罢w性制度安排”理論為我們分析民間融資市場(chǎng)的法律治理問(wèn)題提供了新的視角。

一、整體性制度安排下的民間融資法律定位

（一）法律作為治理機(jī)制之一，與非法律機(jī)制共同構(gòu)成民間融資市場(chǎng)治理復(fù)合體

青木昌彥認(rèn)為，之所以“各種不同的市場(chǎng)治理機(jī)制共存于一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)之中”，是因?yàn)椤罢麄€(gè)市場(chǎng)交易域被分割成不同的亞域”，而法律在某些領(lǐng)域很難發(fā)揮作用，因?yàn)椤霸谠S多交易域，要找到無(wú)可置疑的事實(shí)證明有違反法律的情形極其困難，法律本身也不可能預(yù)先寫明所有可能的意外情況及處理辦法”；而非法律機(jī)制更多地依靠習(xí)慣、妥協(xié)解決糾紛，“不是試圖非要證明誰(shuí)對(duì)誰(shuí)錯(cuò)并相應(yīng)地實(shí)行處罰，這樣雖缺乏法律實(shí)施的效力，但可節(jié)省不少時(shí)間和精力，有助于營(yíng)造一種非對(duì)抗性的工作環(huán)境，促進(jìn)生產(chǎn)率的提高?！盵3]

民間融資形式變化多樣，法律無(wú)法一一具體規(guī)定；民間融資交易不規(guī)范，很多情況下沒(méi)有正式的交易合同，債權(quán)人往往有理難舉證；民間融資規(guī)模大、私密性強(qiáng)，法律實(shí)施成本高，這些都決定了民間融資市場(chǎng)治理不能單一依靠法律機(jī)制。個(gè)人道德和行業(yè)自律規(guī)范等非法律機(jī)制在具有共同社會(huì)背景的人們間發(fā)揮作用，聲譽(yù)和自律約束往往比民間融資法律能更好地約束人們的行為。正因?yàn)榉欠蓹C(jī)制能夠彌補(bǔ)法律的不足，所以即使在民間融資法律治理系統(tǒng)十分完備的西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，非法律機(jī)制也同樣發(fā)揮著重要作用。

（二）民間融資法律價(jià)值取向應(yīng)與非法律機(jī)制一致

青木昌彥認(rèn)為，法律與非法律機(jī)制既可能相互促進(jìn)對(duì)方的作用，也可能成為阻礙對(duì)方發(fā)揮作用的力量。法律與非法律機(jī)制價(jià)值取向一致是相互促進(jìn)對(duì)方作用的條件。他具體論述了道德和法律的相互關(guān)系：“尊重私人產(chǎn)權(quán)的道德準(zhǔn)則若被人們廣泛認(rèn)同，將降低特定交易域法制監(jiān)督和實(shí)施的成本。反過(guò)來(lái)，法制不公正將敗壞人們的道德情感，從而削弱他們對(duì)不誠(chéng)實(shí)行為的自制?！狈膳c其它非法律機(jī)制間的關(guān)系也是如此。他指出，非法律機(jī)制先于法律在自由市場(chǎng)中自發(fā)形成，立法機(jī)關(guān)不能隨意地設(shè)定規(guī)則，而應(yīng)與非法律的價(jià)值取向一致。青木昌彥強(qiáng)調(diào)人為設(shè)計(jì)的法律強(qiáng)制秩序不能壓制在自然演化中產(chǎn)生的自由秩序。否則，“如果隨意制定一項(xiàng)法律，與現(xiàn)存的自發(fā)秩序不一致，該項(xiàng)法律至少不會(huì)受到重視，甚至更糟，使人們的動(dòng)機(jī)扭曲，導(dǎo)致與立法初衷南轅北轍的后果?！盵4]

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的民間融資自發(fā)秩序，是每個(gè)人都在自由市場(chǎng)機(jī)制的引導(dǎo)下自發(fā)地追求利益極大化的秩序。非法律機(jī)制對(duì)民間融資市場(chǎng)治理實(shí)際上就是運(yùn)用誠(chéng)信道德、行業(yè)自律等機(jī)制調(diào)節(jié)交易運(yùn)行，而誠(chéng)信、自律是在自由市場(chǎng)中自發(fā)演化而來(lái)，其價(jià)值取向即是維護(hù)融資自由。法律的核心價(jià)值也是自由。雖然民間融資法律也會(huì)對(duì)融資自由進(jìn)行一定的限制，但它以保護(hù)和擴(kuò)大市場(chǎng)自由為目的。正如洛克指出的那樣“法律按其真正的含義而言與其說(shuō)是限制還不如說(shuō)是指導(dǎo)一個(gè)自由而有智慧的人去追求他的正當(dāng)利益?！盵5]所以，民間融資市場(chǎng)治理中的法律與非法律機(jī)制本身不存在根本價(jià)值沖突。但法律規(guī)則一旦設(shè)置不當(dāng)，限制了融資自由，從而與非法律機(jī)制價(jià)值不一致，就會(huì)受到融資主體的抵制?？梢?jiàn)，要想達(dá)到法律與非法律機(jī)制相互促進(jìn)民間融資市場(chǎng)治理的目的，法律必須把保障和擴(kuò)大融資自由作為目標(biāo)。

（三）法律只在民間融資市場(chǎng)特定領(lǐng)域發(fā)揮作用，它與非法律機(jī)制是分工協(xié)作關(guān)系

青木昌彥認(rèn)為，對(duì)特定的市場(chǎng)領(lǐng)域而言，只能是一種機(jī)制發(fā)揮作用，“不同的市場(chǎng)治理機(jī)制在特定的交易域可能是替代品而不是補(bǔ)充物。如果在某域存在不止一種替代性機(jī)制，其中每一種機(jī)制都要求投人巨額的初始成本，那結(jié)果將是不穩(wěn)定的”；至于應(yīng)當(dāng)由哪一種機(jī)制發(fā)揮作用，則要看其治理是否更具效率，“一種治理機(jī)制越是效率促進(jìn)型，它就越可能生存并占據(jù)更廣闊的交易域”。[6]法律制定和設(shè)施都需要成本，如果道德機(jī)制或行業(yè)自律機(jī)制能夠有效發(fā)揮作用，法律就不應(yīng)介入。否則，不僅浪費(fèi)法律成本，還可能對(duì)非法律機(jī)制產(chǎn)生破壞作用。如果非法律機(jī)制不能有效發(fā)揮作用，法律則要適時(shí)發(fā)揮作用，此時(shí)的法律成本付出是值得的。

對(duì)于民間融資市場(chǎng)治理而言，需要根據(jù)效率要求明確法律與非法律機(jī)制發(fā)揮作用的領(lǐng)域。一般而言，民間融資交易局限于熟人社會(huì)時(shí)，活動(dòng)范圍小，交易私密性、個(gè)性化強(qiáng)，法律規(guī)制成本高且效果不佳，應(yīng)當(dāng)由非法律機(jī)制發(fā)揮作用；隨著交易范圍逐步突破熟人社會(huì)，交易公開(kāi)性和普遍性增強(qiáng)，聲譽(yù)和行業(yè)自律等非法律機(jī)制治理效果呈弱化趨勢(shì)，則應(yīng)當(dāng)逐步地由法律發(fā)揮作用。民間融資法律不能侵入非法律能夠有效發(fā)揮作用的領(lǐng)域，否則，再先進(jìn)的法律也可能沒(méi)有好的績(jī)效。當(dāng)然，在非法律機(jī)制不能有效發(fā)揮作用的領(lǐng)域，法律也不能缺位。

二、民間融資市場(chǎng)治理中的法律失靈現(xiàn)象

（一）合法民間融資組織違法經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象比較普遍

近年來(lái)，我國(guó)逐步放寬了對(duì)民間融資的監(jiān)管，大量民間融資組織經(jīng)過(guò)合法程序進(jìn)入市場(chǎng)，其中多數(shù)能夠依法經(jīng)營(yíng)，但也不乏違法經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象。

合作金融組織的違規(guī)經(jīng)營(yíng)主要表現(xiàn)為違規(guī)吸收非社員存款，非法使用資金等。我國(guó)各地存在不少經(jīng)地方農(nóng)經(jīng)部門審批后，在民政部門辦理民辦非企業(yè)法人登記的“農(nóng)民資金互助社”，其中不少存在違法經(jīng)營(yíng)問(wèn)題。據(jù)報(bào)載，江蘇鹽城、連云港、南京等地一些互助社違規(guī)將互助金投入到房地產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，最終因投資失敗引發(fā)擠兌倒閉風(fēng)波。[7]安徽一些農(nóng)村資金互助社的經(jīng)營(yíng)變成簡(jiǎn)單的集資，被當(dāng)?shù)鼐揭陨嫦臃欠ㄎ展姶婵盍競(jìng)刹?。[8]對(duì)于此類組織存在的問(wèn)題，學(xué)界一般歸因?yàn)槿鄙賹I(yè)化的金融監(jiān)管，但事實(shí)并非如此簡(jiǎn)單，由銀監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)、監(jiān)管的“農(nóng)村資金互助社”也存在違法經(jīng)營(yíng)問(wèn)題。2017年9月，吉林省梨樹(shù)縣百信農(nóng)村資金互助社因違規(guī)辦理域外存款、貸款和違規(guī)墊款購(gòu)建辦公樓，被四平銀監(jiān)分局處罰（四銀監(jiān)罰決字[2017]22號(hào)）。

小額貸款公司的違規(guī)經(jīng)營(yíng)主要表現(xiàn)為抽逃資本金、非法吸儲(chǔ)、貸款利率超過(guò)法定利率、違規(guī)貸款給股東（關(guān)聯(lián)公司）、違規(guī)發(fā)放大額貸款和不配合金融監(jiān)管部門現(xiàn)場(chǎng)檢查等。截至2017年10月31日，云南省共有98家小貸公司被取消經(jīng)營(yíng)資格，超過(guò)該省總數(shù)的20%。[9]2018年元月，河南省金融辦取消6家小額貸款公司試點(diǎn)資格。[10]

互聯(lián)網(wǎng)金融的違法經(jīng)營(yíng)表現(xiàn)為超額借貸、挪用客戶資金、以合法形式掩蓋非法高利貸和非法催討問(wèn)題。截至2017年10月末，網(wǎng)貸行業(yè)累計(jì)平臺(tái)數(shù)量達(dá)到5949家，行業(yè)中累計(jì)停業(yè)及問(wèn)題平臺(tái)多達(dá)3974家，涉及貸款余額約為321.9億元，正常運(yùn)營(yíng)的僅為1975家。[11]

典當(dāng)業(yè)也存在違法經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象，如北京市商務(wù)委發(fā)布的行政處罰決定書顯示，北京祥瑞通典當(dāng)有限公司因違反規(guī)定，被北京市商務(wù)委罰款5000元（京商罰字[2016]第11137號(hào)）。

（二）地下非法融資十分活躍

按照我國(guó)當(dāng)前法律規(guī)定，地下錢莊、標(biāo)會(huì)和職業(yè)放貸等都屬非法金融形式，實(shí)踐中這些金融活動(dòng)十分盛行，意味著法律禁止性規(guī)定未得到遵守。

地下錢莊多從事跨境資金轉(zhuǎn)移、資金存貸和非法買賣外匯等非法金融業(yè)務(wù)，是一種危害較大的非法金融組織。從查處的案件看，一些地下錢莊的經(jīng)營(yíng)規(guī)模巨大，涉及巨額資金交易。2017年3月，廣東警方開(kāi)展代號(hào)為“颶風(fēng)2號(hào)”的地下錢莊系列案件集中收網(wǎng)行動(dòng)，破獲案件20余宗，涉案金額460余億元人民幣。[12]

我國(guó)法律對(duì)脫離熟人社會(huì)的標(biāo)會(huì)融資活動(dòng)一般認(rèn)定為非法金融活動(dòng)。近年來(lái)，我國(guó)東南沿海一些省份發(fā)生多次“標(biāo)會(huì)”倒會(huì)事件都是因?yàn)槿谫Y范圍明顯超出熟人社會(huì)，脫離互助性質(zhì)而引起的。2015年的溫州洞頭倒會(huì)事件涉及上萬(wàn)人次，按已厘清的賬目計(jì)算，涉及的資金近6億元。[13]

我國(guó)《放貸人條例》遲遲未能出臺(tái)，職業(yè)放貸處于法律規(guī)制的灰色地帶。上海市長(zhǎng)寧區(qū)人民法院發(fā)布的《2012－2016年民間借貸審判白皮書》顯示，民間借貸呈現(xiàn)出職業(yè)放貸特征。職業(yè)放貸人的資金來(lái)源資金調(diào)度能力強(qiáng)，不僅直接出借資金，還常以公司名義向個(gè)人或企業(yè)放貸。[14]職業(yè)放貸人在其他地區(qū)也比較普遍，如合肥市中級(jí)人民法院發(fā)布的民間借貸案調(diào)研報(bào)告顯示當(dāng)?shù)爻霈F(xiàn)了職業(yè)放貸人，其中9個(gè)原告的總涉案金額超過(guò)8億元，個(gè)人最高涉案金額合計(jì)超過(guò)2億元。[15]職業(yè)放貸人往往通過(guò)各種方式掩蓋高額利息，利率畸高，有的月息甚至達(dá)到7%。在部分職業(yè)放貸案件中，黑惡勢(shì)力介入催討，嚴(yán)重?cái)_亂社會(huì)秩序。

（三）對(duì)民間融資違規(guī)行為的選擇性執(zhí)法幾成常態(tài)

監(jiān)管部門對(duì)民間融資活動(dòng)的執(zhí)法表現(xiàn)出很強(qiáng)的選擇性，即只是在出現(xiàn)較大問(wèn)題、危及地方穩(wěn)定時(shí)才予以處理。之所以如此，學(xué)者們認(rèn)為，面對(duì)日益活躍民間融資市場(chǎng)，監(jiān)管部門很難有足夠的時(shí)間、精力對(duì)之進(jìn)行日常監(jiān)管，只得采取不出問(wèn)題不管原則，即只要不造成惡劣的社會(huì)影響，一般不予過(guò)問(wèn)，而只對(duì)達(dá)到一定規(guī)模并出現(xiàn)問(wèn)題的融資活動(dòng)才以予以追究。[16]學(xué)者們的解釋與許多地方非法融資案件動(dòng)輒幾個(gè)億甚至幾十個(gè)億的現(xiàn)實(shí)十分吻合。前述每個(gè)涉案農(nóng)民資金互助社、標(biāo)會(huì)涉及資金都在億元以上，地下錢莊的數(shù)額更大，平均案值達(dá)20億以上。假設(shè)監(jiān)管部門不是選擇性執(zhí)法，而是及時(shí)進(jìn)行日常執(zhí)法，這些非法融資活動(dòng)規(guī)模或許不會(huì)發(fā)展到金額如此巨大的地步。

三、民間融資市場(chǎng)法律治理失靈成因暨法律定位偏離分析

（一）法律偏離為民間融資市場(chǎng)治理復(fù)合體中的唯一機(jī)制

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)法治建設(shè)取得巨大進(jìn)步，反映在民間融資領(lǐng)域就是一批法規(guī)的出臺(tái)，用法律治理民間融資發(fā)展成為常態(tài)。然而，由于過(guò)度強(qiáng)調(diào)法律作用，忽視非法律機(jī)制作用，民間融資市場(chǎng)治理復(fù)合體就幾乎偏離為單一的法律治理。

民間融資道德治理機(jī)制不能適應(yīng)當(dāng)前民間融資現(xiàn)實(shí)需要。中國(guó)傳統(tǒng)的誠(chéng)信道德沒(méi)有隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而與時(shí)俱進(jìn)，依然局限于狹窄的熟人社會(huì)，而現(xiàn)實(shí)中的民間融資活動(dòng)多已走向陌生人社會(huì)。民間融資交易成為陌生人間的“一錘子”買賣后，傳統(tǒng)的道德約束機(jī)制失靈，不誠(chéng)信行為時(shí)常發(fā)生。

行業(yè)自律機(jī)制治理也不樂(lè)觀，這與政府對(duì)行業(yè)自律組織設(shè)立、運(yùn)行限制相關(guān)。我國(guó)已經(jīng)成立的行業(yè)協(xié)會(huì)常因政府主導(dǎo)而無(wú)法獨(dú)立發(fā)揮作用?！稖刂菔行☆~貸款公司協(xié)會(huì)章程》顯示，能否設(shè)立、設(shè)立多少都由政府部門決定，甚至協(xié)會(huì)設(shè)立、換屆、理事推薦、協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)選舉、協(xié)會(huì)終止、剩余財(cái)產(chǎn)處理等無(wú)不需要業(yè)務(wù)主管部門審查同意。依附政府、遠(yuǎn)離市場(chǎng)的行業(yè)協(xié)會(huì)很難得到會(huì)員認(rèn)同，從而不能發(fā)揮市場(chǎng)治理作用。我國(guó)除了小額貸款公司、典當(dāng)業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)金融等行業(yè)存在自律組織外，無(wú)論是地方批準(zhǔn)成立“農(nóng)民資金互助社”，還是由銀監(jiān)部門審批的“農(nóng)村資金互助社”，都沒(méi)有成立行業(yè)協(xié)會(huì)，處于非法狀態(tài)的地下金融更不可能成立行業(yè)協(xié)會(huì)?？傮w而言，我國(guó)民間融資行業(yè)組織體系很不健全，獨(dú)立性不夠，無(wú)法真正發(fā)揮市場(chǎng)治理作用。

非法律機(jī)制作用不彰使得民間融資市場(chǎng)治理幾乎變成單一的法律治理，而單一法律治理無(wú)法有效完成治理責(zé)任。青木昌彥曾警告我們：“如果我們僅僅依靠政府實(shí)施法律，這有可能造成一種壓抑的政治氛圍，使其管理成本高到無(wú)法接受的地步?！盵17]現(xiàn)實(shí)中的民間融資法律治理失靈恰為這一警告作了精確的注腳。一方面，法律抑制民間融資發(fā)展現(xiàn)象明顯。監(jiān)管部門因?qū)π☆~貸款公司和農(nóng)村資金互助社等民間融資組織實(shí)行準(zhǔn)入審批制而飽受批評(píng)，因不允許職業(yè)放貸、合會(huì)等融資形式合法化而廣受詬病。實(shí)際上，在非法律機(jī)制無(wú)法有效發(fā)揮治理作用情況下，這是監(jiān)管部門較為合理的選擇。因?yàn)槊耖g融資組織點(diǎn)多面廣、規(guī)模小，各種形式融資運(yùn)作差異明顯，若在全國(guó)放開(kāi)設(shè)立，單靠監(jiān)管部門必定難以應(yīng)付。從自身利益出發(fā)，監(jiān)管部門必須選擇控制發(fā)展。另一方面，民間融資監(jiān)管成本高昂。首先是融資市場(chǎng)效率的損失。因?yàn)榉梢种泼耖g融資發(fā)展，合法民間融資供給不足，民間利率居高不下。其次是政府為處理民間融資事件付出巨大成本。前述江蘇等地的“農(nóng)民資金互助社”發(fā)展就是如此。“農(nóng)民資金互助社”實(shí)際上是在“農(nóng)村資金互助社”無(wú)法獲得金融監(jiān)管部門批準(zhǔn)情況下，地方政府為解決資金短缺問(wèn)題的一種變通做法，即在民政部門按照非企業(yè)法人登記、脫離金融監(jiān)管但實(shí)際從事金融業(yè)務(wù)。雖然地方政府突破了金融監(jiān)管部門的限制，通過(guò)變通使得資金互助成為現(xiàn)實(shí)，但沒(méi)有有效解決其治理問(wèn)題，最終發(fā)生了不少“農(nóng)村資金互助社”違規(guī)使用資金和跑路問(wèn)題，省、市、縣政府為善后付出大量精力。

（二）民間融資法律偏離自由價(jià)值要求

自由是融資主體實(shí)現(xiàn)資本收益最大化的條件。在市場(chǎng)交易中逐漸演化形成、體現(xiàn)主體意志的非法律機(jī)制不可能不把融資自由作為價(jià)值取向。而我國(guó)民間融資法律主要表現(xiàn)為行政法規(guī)和部門規(guī)章，體現(xiàn)的卻是政府的融資秩序價(jià)值?！斗欠ń鹑跈C(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》第1條明確把“維護(hù)金融秩序”作為其目標(biāo)，再結(jié)合全文以取締未經(jīng)批準(zhǔn)的非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)為主要內(nèi)容，可以看出這部行政法規(guī)的價(jià)值取向不是為了保護(hù)融資自由。同樣，經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)的合法民間融資形式發(fā)展也不自由。比如，《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》第1條明確的價(jià)值取向是：為了加強(qiáng)農(nóng)村資金互助社的監(jiān)督管理，規(guī)范其組織和行為，保障農(nóng)村資金互助社依法、穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)，改善農(nóng)村金融服務(wù)。從中我們很難看出自由價(jià)值取向，政府控制農(nóng)村資金互助社發(fā)展、穩(wěn)定金融秩序意圖卻十分明顯。“監(jiān)督管理”、“規(guī)范”等的確為規(guī)范農(nóng)村資金互助社發(fā)展所必需的手段，但若非以促進(jìn)自由為目的，“監(jiān)督管理”、“規(guī)范”就會(huì)成為抑制融資自由的手段。此外，行業(yè)協(xié)會(huì)制度的價(jià)值取向也不是自由?！渡鐣?huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》除要求必須經(jīng)過(guò)行業(yè)主管部門經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)才能成立行業(yè)協(xié)會(huì)外，同時(shí)還規(guī)定：“在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會(huì)團(tuán)體，沒(méi)有必要成立的”，登記管理機(jī)關(guān)不予登記。這個(gè)規(guī)定在實(shí)際執(zhí)行中往往就是一地一業(yè)一會(huì)。如此，行業(yè)協(xié)會(huì)能否成立、成立多少實(shí)際上都由政府控制，協(xié)會(huì)成立并不自由。

法律與非法律機(jī)制內(nèi)在價(jià)值不一致導(dǎo)致融資主體抵制法律實(shí)施。前述地下金融亂象與融資不自由密切相關(guān)。一方面法律不當(dāng)限制民間融資自由使得合法民間融資成為稀缺資源，不能滿足市場(chǎng)需要，巨大的資金缺口刺激地下金融違規(guī)發(fā)展；另一方面，地下金融因?yàn)槿狈Ψ杀Ｗo(hù)，融資成本和風(fēng)險(xiǎn)都加大，走向高利率和暴力催收道路。抑制融資自由的法律違背融資主體利益最大化訴求，受到他們的抵制是必然結(jié)果。

法律與非法律機(jī)制內(nèi)在價(jià)值不一致抑制非法律機(jī)制形成，進(jìn)而降低法律實(shí)施效果?！耙话愣?，人民和各階層只有在長(zhǎng)期享有自由的情況下，才會(huì)有高尚的道德標(biāo)準(zhǔn)——這和他們所擁有的自由程度成正比。”[18]只有在自由市場(chǎng)條件，市場(chǎng)主體才能遵循“自然演化的秩序”，產(chǎn)生出一整套的誠(chéng)信交易規(guī)則，抑制可能發(fā)生的機(jī)會(huì)主義傾向，降低整個(gè)社會(huì)的交易費(fèi)用，進(jìn)而促進(jìn)交易。[19]然而，在融資不自由情況下，道德和行業(yè)自律等非法律機(jī)制缺少自發(fā)演化的條件，無(wú)法在市場(chǎng)中發(fā)揮治理作用，前述我國(guó)合法民間融資形式的違規(guī)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象除了政府原因外，很大程度上是非法律機(jī)制缺失的結(jié)果。

（三）民間融資法律作用領(lǐng)域偏離效率要求

法律與非法律機(jī)制作用領(lǐng)域偏差首先表現(xiàn)為法律侵入非法律治理的領(lǐng)域。總體上看，我國(guó)政府及其部門立法對(duì)民間融資市場(chǎng)幾乎實(shí)行了全方位的嚴(yán)密控制。這突出體現(xiàn)在《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》第5條上。該條規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人不得擅自設(shè)立金融機(jī)構(gòu)或者擅自從事金融業(yè)務(wù)活動(dòng)。此條規(guī)定使得應(yīng)當(dāng)由非法律機(jī)制發(fā)揮作用的領(lǐng)域被法律占據(jù)。職業(yè)放貸、小額貸款公司、農(nóng)村資金互助社在很多國(guó)家都實(shí)行寬松的登記準(zhǔn)入制，風(fēng)險(xiǎn)治理防范主要依賴非法律機(jī)制。而我國(guó)試圖以嚴(yán)格的法律管控防范風(fēng)險(xiǎn)，小額貸款公司、農(nóng)村資金互助社的設(shè)立采取審批制，結(jié)果是職業(yè)放貸遲遲無(wú)法陽(yáng)光化。具體到民間融資組織的運(yùn)行上也是如此，審慎監(jiān)管是其典型表現(xiàn)?！掇r(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》第53條規(guī)定，銀監(jiān)部門按照審慎監(jiān)管要求對(duì)農(nóng)村資金互助社進(jìn)行持續(xù)、動(dòng)態(tài)監(jiān)管；《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》也要求小額貸款公司建立審慎規(guī)范制度，確保資產(chǎn)損失準(zhǔn)備充足率始終保持在100%以上。審慎監(jiān)管是對(duì)銀行業(yè)的要求，民間融資活動(dòng)不同于銀行業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)受制于不同于銀行業(yè)審慎監(jiān)管的安排。對(duì)民間融資主體實(shí)行類似銀行的審慎監(jiān)管顯得過(guò)于嚴(yán)格。

法律作用領(lǐng)域偏差其次表現(xiàn)為把本應(yīng)作用的領(lǐng)域讓位于非法律機(jī)制。我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育較晚，市場(chǎng)契約精神淡薄，在民間融資從熟人社會(huì)走向陌生人社會(huì)時(shí)，亟待通過(guò)相關(guān)法律制度規(guī)范交易行為，構(gòu)建普遍的市場(chǎng)信任關(guān)系，使人們的信任不再局限于熟人之間，這是法律治理的優(yōu)勢(shì)。然而，我國(guó)民間融資主體制度、交易制度、交易糾紛解決制度和征信制度等規(guī)范存在缺失，這些本應(yīng)納入法律治理的領(lǐng)域遺留給非法律治理。

法律作用領(lǐng)域偏差使得法律和非法律機(jī)制在各自不具優(yōu)勢(shì)的領(lǐng)域發(fā)揮作用，治理效率可想而知。法律侵入非法律作用空間看似限制或禁止民間融資發(fā)展就可防范風(fēng)險(xiǎn)，其實(shí)從廣泛存在的民間融資市場(chǎng)治理失靈現(xiàn)象可以得出否定的結(jié)論。法律應(yīng)當(dāng)作用的領(lǐng)域讓位于非法律治理，而后者又不能有效發(fā)揮作用，致使該領(lǐng)域完全失范。民間融資市場(chǎng)頻發(fā)的各種風(fēng)險(xiǎn)既是誠(chéng)信、自律等非法律機(jī)制缺失的表現(xiàn)，也是法律治理錯(cuò)位的結(jié)果。

四、整體性制度安排下的民間融資法律回歸

由上分析可知，我國(guó)民間融資法律與非法律治理機(jī)制間處于不合理的狀態(tài)，其直接后果是難以達(dá)到預(yù)期的市場(chǎng)治理目標(biāo)。從法律和非法律機(jī)制的產(chǎn)生機(jī)制來(lái)看，非法律機(jī)制是在市場(chǎng)演化中產(chǎn)生的，很難通過(guò)人為方式直接改變，而法律是人為設(shè)計(jì)的產(chǎn)物，所以整合兩者關(guān)系重在重構(gòu)法律定位以適應(yīng)非法律機(jī)制需求，而非相反。

（一）轉(zhuǎn)變單一法律治理觀念，構(gòu)建法律與非法律治理復(fù)合體

我國(guó)從改革開(kāi)放前的否定法律在民間融資發(fā)展中的作用，到當(dāng)前重視利用法律規(guī)范民間融資發(fā)展，這是一個(gè)巨大的進(jìn)步，但由于忽視了法的功能局限性，陷入法律是唯一治理機(jī)制的誤區(qū)，從而限制了非法律機(jī)制的發(fā)育。法律單一治理不僅導(dǎo)致非法律治理機(jī)制的衰落，也導(dǎo)致了法律自身治理效果不彰。所以，在民間融資市場(chǎng)治理中必須改變法律單一治理觀念，從單一法律機(jī)制治理走向多元復(fù)合體治理。實(shí)際上，法律是產(chǎn)生較晚的機(jī)制，法律產(chǎn)生之前的社會(huì)關(guān)系調(diào)整依賴的恰是非法律機(jī)制。即使在民間融資交易已突破熟人社會(huì)而不斷向陌生人社會(huì)擴(kuò)展，法律作用越來(lái)越重要的情況下也是如此，畢竟法律的功能是有限的。改變民間融資治理觀念要求在承認(rèn)法律功能有限性的同時(shí)重視發(fā)揮非法律的作用。

從單一法律治理走向復(fù)合體治理，實(shí)踐中需要一定的制度安排，為非法律機(jī)制形成和發(fā)揮作用留出空間。我國(guó)的民間融資法律主要是行政法規(guī)和部門規(guī)章，實(shí)質(zhì)上就是行政立法。民間融資有哪些權(quán)利、權(quán)利如何實(shí)現(xiàn)都由政府及其部門決定，背后的實(shí)質(zhì)是權(quán)利產(chǎn)生于權(quán)力，違背了權(quán)力產(chǎn)生于權(quán)利的基本法理。雖然政府控制著民間融資市場(chǎng)發(fā)展，但壓縮了融資主體和協(xié)會(huì)的作用空間。正因?yàn)槿绱?，才?dǎo)致融資自由權(quán)利和結(jié)社自由權(quán)利無(wú)法實(shí)現(xiàn)，非法律機(jī)制難以形成和發(fā)揮作用。構(gòu)建民間融資市場(chǎng)治理復(fù)合體的關(guān)鍵是改變權(quán)力決定權(quán)利這一違背法理的現(xiàn)象。這就需要完善立法體系，加強(qiáng)對(duì)行政立法的控制。具體來(lái)說(shuō)，就是要求加強(qiáng)全國(guó)人大立法，政府及其部門立法只能根據(jù)人大立法制定一些具體的實(shí)施細(xì)則，而不能夠自設(shè)權(quán)利種類和范圍。非法律機(jī)制的形成并發(fā)揮治理作用不可能一蹴而就，所以當(dāng)前的民間融資法律不是簡(jiǎn)單地立即廢除，否則會(huì)更加無(wú)序。強(qiáng)調(diào)人大立法也不是簡(jiǎn)單地提高法律位階，而是把政府和融資主體行為規(guī)范在合理的范圍之內(nèi)，所以，還要進(jìn)一步合理設(shè)計(jì)法律的作用領(lǐng)域和具體規(guī)則。

（二）以自由價(jià)值重構(gòu)法律規(guī)則，使之與非法律治理機(jī)制價(jià)值取向一致

如前所述，法律與非法律治理機(jī)制的價(jià)值追求在理論上沒(méi)有根本沖突?，F(xiàn)實(shí)中的兩者價(jià)值沖突源于民間融資發(fā)展理念的錯(cuò)誤，認(rèn)為民間融資是危害金融穩(wěn)定的因素，從而在法律上對(duì)之采取壓制措施。以自由重構(gòu)法律制度使之與非法律治理機(jī)制的價(jià)值取向一致，應(yīng)當(dāng)從以下兩方面入手。

首先是要確立民間融資法律的自由價(jià)值。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，民間融資活動(dòng)是市場(chǎng)配置金融資源的體現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)允許其按照市場(chǎng)規(guī)律自由發(fā)展。民間融資是金融市場(chǎng)不可缺少部分，不可能禁絕。民間融資具有的信息對(duì)稱、低成本等優(yōu)勢(shì)決定它能夠在市場(chǎng)中生存、發(fā)展。也因?yàn)槿绱?，即使在發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，民間融資也占據(jù)較為重要的地位。民間融資與銀行的服務(wù)對(duì)象不同，它們不是相互競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，而是互為補(bǔ)充關(guān)系。銀行不可能滿足所有的融資需求，民間融資恰是一些不能夠從銀行獲得貸款的資金需求者的融資途徑，民間融資為它們提供融資并未與銀行形成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。所以，無(wú)論是從民間融資自身角度來(lái)看，還是從銀行角度來(lái)看，都應(yīng)當(dāng)允許民間融資自由發(fā)展。

其次是以自由價(jià)值重構(gòu)民間融資法律制度。實(shí)際上，法律越是限制融資自由，越是刺激融資主體違反或規(guī)避法律，越是不能夠?qū)崿F(xiàn)立法者期望的法律秩序。從整體性制度安排出發(fā)，欲使法律與非法律治理機(jī)制的價(jià)值一致，應(yīng)把融資主體實(shí)現(xiàn)利益最大化的自由市場(chǎng)條件作為法律的追求，并以此統(tǒng)領(lǐng)具體法律規(guī)則的設(shè)計(jì)。從內(nèi)容來(lái)看，民間融資規(guī)則主要表現(xiàn)為對(duì)融資權(quán)利和監(jiān)管權(quán)力的不同限制。法律對(duì)融資權(quán)利的限制一般實(shí)行負(fù)面清單模式，對(duì)民間融資監(jiān)管權(quán)力約束則采取權(quán)力清單模式。負(fù)面清單式的權(quán)利限制是指法律公開(kāi)列明哪些融資形式、領(lǐng)域禁止或限制進(jìn)入，此外的融資形式、領(lǐng)域都無(wú)限制地自由行使。在法律框架內(nèi)，融資主體可以自主選擇，只要不違反法律的禁止性、限制性規(guī)定，都受法律保護(hù)。從權(quán)利自由角度來(lái)看，負(fù)面清單不能過(guò)長(zhǎng)。法律可能對(duì)不同形式、不同規(guī)模，組織性強(qiáng)弱程度不同的融資活動(dòng)采取差別對(duì)待設(shè)立條件和運(yùn)行監(jiān)管措施，但這種差別僅與防范融資風(fēng)險(xiǎn)需要相適應(yīng)的行為能力相關(guān)，而與身份無(wú)關(guān)，否則就是違背自由價(jià)值。民間融資監(jiān)管權(quán)力主要是對(duì)民商法無(wú)法有效調(diào)整的或具有較強(qiáng)公共性的民間融資領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)督管控，這實(shí)際上是權(quán)力行使的范圍，比如對(duì)規(guī)模大、涉及面廣的民間融資機(jī)構(gòu)實(shí)行準(zhǔn)入控制，對(duì)集資詐騙、非法設(shè)立銀行業(yè)機(jī)構(gòu)、濫用壟斷優(yōu)勢(shì)地位等行為進(jìn)行查處。權(quán)力清單越長(zhǎng)，意味著權(quán)力范圍越大，所以權(quán)力清單不宜過(guò)長(zhǎng)。除明確權(quán)力范圍外，法律還需明確權(quán)力行使的條件、方法，應(yīng)當(dāng)遵循什么樣的程序。政府必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定的權(quán)力范圍及程序行使職權(quán)，否則就是濫用權(quán)力侵犯融資自由。

（三）以效率原則確定法律作用領(lǐng)域，構(gòu)建法律與非法律治理分工協(xié)作關(guān)系

以效率原則確定法律的作用范圍，就是要把法律作用領(lǐng)域限定在其優(yōu)勢(shì)范圍內(nèi)。一方面，法律不應(yīng)發(fā)揮作用的，堅(jiān)決退出；另一方面，要在非法律機(jī)制不能作用領(lǐng)域準(zhǔn)確補(bǔ)位，不可缺位。法律是為人們提供行為指引、評(píng)價(jià)和預(yù)測(cè)的普遍性規(guī)則。它的制定和實(shí)施要耗費(fèi)一定成本，其中制定成本屬于不變成本，一旦制定完畢，成本就固定了；實(shí)施（主要指執(zhí)法和司法）成本是可變成本，實(shí)施次數(shù)越多成本越高。基于法律的這一成本特征，法律應(yīng)在兩個(gè)領(lǐng)域發(fā)揮作用。一是在基本的民間融資交易規(guī)范上發(fā)揮作用，即制定基本的民間融資主體制度、交易制度、交易糾紛解決制度和征信制度。因?yàn)檫@類制度適用范圍廣，固定的法律制定成本隨著交易規(guī)模增加而邊際成本變小。一般而言，交易范圍越擴(kuò)大，這類法律機(jī)制的治理成本越低、越有效。關(guān)于是否從事各類融資活動(dòng)、采取何種交易形式、如何解決糾紛，法律只是提供基本框架，具體到如何抉擇由融資主體自主決定，從而為非法律規(guī)則營(yíng)造環(huán)境和空間。非法律機(jī)制發(fā)揮作用后，失信、欺詐行為將大量減少，且不必都訴諸法律，執(zhí)法和司法成本即可節(jié)約下來(lái)。二是在特別的民間融資領(lǐng)域發(fā)揮作用。對(duì)于超出熟人社會(huì)、交易資金規(guī)模大、成員多的民間融資活動(dòng)，非法律機(jī)制往往難以發(fā)揮作用，法律應(yīng)作出限制性的要求，即設(shè)定適當(dāng)?shù)臏?zhǔn)入條件且必須經(jīng)過(guò)監(jiān)管部門批準(zhǔn)才能進(jìn)入市場(chǎng)。因?yàn)檫@類制度的實(shí)施成本是可變的，范圍越大則成本愈高，所以納入嚴(yán)格監(jiān)管的范圍不宜過(guò)大。

不同的融資形式應(yīng)當(dāng)采取不同的法律規(guī)制措施。就職業(yè)放貸而言，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許登記即可成立。這是世界市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體的普遍做法，如我國(guó)香港的《放債人條例》規(guī)定：“任何人經(jīng)注冊(cè)都可以從事放債業(yè)務(wù)”。對(duì)于小額貸款公司，小規(guī)模的可實(shí)行登記備案制；資金達(dá)到一定規(guī)模的，才實(shí)行審批準(zhǔn)入制。對(duì)于農(nóng)村資金互助社，應(yīng)當(dāng)明確其互助性質(zhì)，在此基礎(chǔ)上，對(duì)于小規(guī)模的，實(shí)行登記準(zhǔn)入制；同時(shí)設(shè)定社員人數(shù)上線，超過(guò)此線的應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)。

與法律作用領(lǐng)域相配套，民間融資監(jiān)管體制應(yīng)當(dāng)按照效率監(jiān)管原則，實(shí)行分層級(jí)的監(jiān)管。我國(guó)的小額貸款公司由中國(guó)人民銀行下放至各省級(jí)機(jī)構(gòu)監(jiān)管是一個(gè)有益的嘗試，但還可進(jìn)一步下放。從現(xiàn)實(shí)情況看，平均每個(gè)省的小額貸款公司近300家，最多的超過(guò)600家，這對(duì)于各省的監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言是一個(gè)繁重的任務(wù)。建議可根據(jù)小額貸款公司的資金規(guī)模大小，把一部分規(guī)模不大的公司進(jìn)步下放到地級(jí)市層面監(jiān)管。職業(yè)放貸人、農(nóng)村資金互助社也可視情況下放到地級(jí)市層面監(jiān)管。